完善我國外資并購審查制度之思考
——以農業產業為視角

□李曄

（江西財經大學 法學院，江西 南昌 330032）

完善我國外資并購審查制度之思考
——以農業產業為視角

□李曄

（江西財經大學 法學院，江西 南昌330032）

近年來，隨著全球經濟一體化的發展，外資跨國糧商依靠自身累積的資本與經驗優勢形成了對我國農業產業上游原料、中游生產加工及品牌、下游市場渠道與供應的一定控制權。跨國資本對我國農業企業并購活動附帶的效應有利有弊，對于外資并購帶來的負面效應，我國已有反壟斷審查和國家安全審查制度，但二者之間職權范圍劃分不盡合理的缺陷往往會產生重復審查或者遺漏審查等問題。本文借鑒國外先進立法例對兩種制度進行分析，并結合本國國情提出相關完善對策。

外資并購；反壟斷審查；國家安全審查；產業安全

一、全球經濟一體化背景下我國農業產業的困境

早在20世紀70年代美國就把糧食外交和糧食霸權納入其全球戰略的核心地位。基辛格博士有句名言：“誰控制了糧食，誰就控制了人類。”美國前農業部長約翰布洛克在國會的一次聽證會上曾說過：“糧食是一件武器，用法就是把各國系在我們身上，它們就不會搗亂。”當今掌握全球糧食貿易控制權的有四家跨國企業，它們分別是：美國ADM （Archer Daniels Midland）、美國邦吉（Bunge）、美國嘉吉（Cargill）、法國路易達孚（Louis Dreyfus），人們習慣根據其企業首字母的排列，稱之為ABCD四大糧商。雖然四家公司所處地理位置不同，但發展方式卻異曲同工：通過對糧食產業上中下游的縱向整合，逐漸控制產業資源和信息，掌握產業定價權來獲取超額利潤；并將這種盈利模式拷貝到其他產品品類，進行橫向的產業擴張，以實現在所有糧食品類上的優勢壟斷地位。［1］農業作為國民經濟發展的基礎性產業其安全問題一直受到廣泛關注。當下，外資糧商在中國攻城略地的腳步不僅沒有減緩，而且觸角從小麥、玉米、棉花等種植業慢慢向輕工業和食品加工業延伸。跨國資本及其行業經驗能夠推動農業產業結構優化升級并有效實現國有經濟的戰略性調整是毋庸置疑的，但是，學界對一系列農業領域并購案例實證分析得出的產業安全風險和國家安全風險的結論同樣不可忽視。國家安全作為一個主權國家的核心命題，應有效控制并購過程中的各種風險，這樣，才能完成保障我國產業及國家安全的神圣使命。因此，我國吸引外資時應科學控制外資的行業分布和市場結構，慎重對待壟斷性跨國產業并購，［2］我國農業產業安全問題從根本上說也源于壟斷。總體上來看，我國農業生產仍是以農戶小規模生產為主，處于較為分散的狀態，并不存在壟斷問題。但隨著中國入世后農業市場的逐漸開放，眾多跨國糧商看到了中國擁有巨大的市場潛力，因此，迅速地將其觸角伸向我國，由此在農業的某些環節形成了壟斷或正在形成壟斷，也引發了我國農業產業的安全問題。［3］受益于大數據時代的科技發展，世界各國農業產業也從先前分散化、獨立性的活動演進為縱向化的產業鏈形式。農業活動的分工特點愈發凸顯，產業鏈上下游之間的緊密度逐漸增強，農業活動的效率大幅提高。然而，正是基于這種發展趨勢，外資并購往往利用產業鏈上下游環節之間依賴性極高的特點，重點突破行業中某個關鍵環節，并以此環節達到控制整個農業產業鏈的目標。外資農業產業并購的負面影響逐漸顯現在以下方面：第一，削弱東道國農業產業的競爭力。跨國資本的市場準入毫無疑問將搶占東道國國內市場，打擊東道國企業的對應產品，相比于直接投資而言，一般不會帶來新的技術革新，反而會將東道國企業作為低廉原材料傾銷地或加工廠。第二，東道國喪失對農產品的定價權。一旦外資控制農產品的定價權，東道國農產品的價格、銷量環節等必定會受其侵害。況且，外資通過對一種或幾種產品的價格控制將影響范圍波及其余農產品，并沖擊其上下游企業，最終使得整個農業市場受外資控制。第三，導致東道國產業鏈出現連鎖危機。外資利用農產品剛性需求且穩定的特性，并購完成后一般會上調農產品價格，導致的災難性后果就是以此農產品為原料的生產企業將面對日益提高的成本和利潤減少的問題。下游企業發展態勢不佳會反作用于上游企業，導致上游企業只能依賴于進口，最終的結果就是東道國農產業的自主性喪失，不得不依賴他國，產業安全性大幅減弱。諸多負面影響帶來最大的風險是外資壟斷的風險。由于跨國資本在資金和經驗方面處優勢地位，因此一旦進入東道國市場就會選擇收購東道國市場競爭力比較強的企業，實現市場份額高度集中，形成壟斷效應，擠壓東道國中小企業的發展。在實踐中，跨國資本完成并購后一般會采取兩種措施：第一，中斷被并購企業的運營。這種并購的主要目的是直接打擊競爭對手。在市場競爭過程中，外資一旦未占有理想的市場份額，就會直接并購東道國競爭力占優勢的企業以獲取市場份額，壯大自身的實力。第二，將被并購企業轉變為附屬加工企業。顛覆我們常識的是外資投入并不一定帶來相應領域內的技術革新，反而會由于東道國勞動力廉價等原因，將被并購企業轉換成為附屬企業，將其變為加工場所。就外資并購對我國的影響而言，壟斷風險表現得最為突出的就是我國農業相關產業，外資并購目標主要集中在我國種植業等涉農關鍵領域，外資并購也由最初對單個企業收購到如今形成規模效應，鏈條式地收購關鍵涉農企業。這其中最具代表性的莫過于外資對我國大豆行業的蠶食和壟斷：2004年，在遭遇國際投資基金的瘋狂打壓后，中國中小型大豆加工企業和本土榨油企業不堪承受負荷，紛紛宣布破產，被外資低價兼并。公開資料顯示，四大跨國糧商在中國大豆危機后，成功地控制了大豆85%的實際加工能力。目前，中國已經成為全球最大的大豆進口國，每年的進口量達到全球總進口量的1／3。據海關總署統計，2015年大豆進口量達到創紀錄的8169萬噸，比2014年增加了14．4%。［4］我國大豆行業的境況不但表現出我國農業產業的脆弱性，還表現出我國對農業產業缺乏立體的法律體系保護。

二、當前我國外資并購審查制度的困境

外資并購法律制度是沿著全球性跨國投資的興起和發展而產生，肇始于東道國對于外資并購風險的政策性規避。伴隨著并購活動的不斷增長，世界各國均制定了外資并購審查制度以規制相應的外資并購活動。從世界各國的立法現狀來看，主要有以下四種類型：第一種，鼓勵外資引進的立法；第二種，外資并購反壟斷立法；第三種，外資并購國家安全立法；第四種，外資并購審查、審批立法。［5］在我國現有并購審查制度體系下，外資并購一般情況下需要通過反壟斷審查，而在特定情況下還要進行國家安全審查。與西方發達國家相比，我國更側重于并購的反壟斷審查，對于國家安全審查重視不足，相關的制度明確規定只有涉及到國家安全問題才啟動國家安全審查，但兩種制度之間的相互配合與銜接在一定程度上是缺失的，主要表現在：一是兩種制度間未進行有效區分。我國外資并購立法從無到有，雖已初步形成了較完善的規制體系，但其中還存在很多不足，國家安全審查制度在實踐中常被忽視，認為二者的審查目的與對象并無差異。然而，國家安全審查制度有其獨立的法律價值，審查的側重點也不盡相同。二是立法相對陳舊，未能與時俱進，而且位階較低。三是技術性缺陷，應用性不強。已出臺的法律、法規過于概括和籠統，因此應用性不強。關于實施審查的問題，語焉不詳，避重就輕。

三、我國外資并購的反壟斷審查制度

由于外資并購在提升產業競爭力的同時也會出現并購企業對該產業市場的整體控制和壟斷問題，東道國基于維護國家安全的實踐需要就會制定外資并購審查制度以保證本國相關產業的安全以及市場經濟環境的穩定。而以保護自由競爭的市場與追求社會最大福利目標被譽為“經濟憲法”的反壟斷法在外資并購審查制度中起著核心作用。反壟斷法的核心是其三大實體與三大程序制度：實體制度包括壟斷協議、經營者集中、濫用市場支配地位，而程序制度包括豁免制度、域外效力制度、執法制度。反壟斷法的出現解決了外資并購領域上位法的缺失，彌補了并購監管的盲區。東道國為了應對并購后產生的經營者集中或濫用市場支配地位的負面影響，反壟斷審查制度也應運而生。反壟斷審查制度一般要求符合條件的申報義務人提前向反壟斷申報機構提出申請，申報機構須在法定時間內向申報義務人反饋，然后進行初步審查或者進一步審查，對于競爭影響不顯著的，對并購活動予以核準；對于嚴重損害競爭且沒有豁免事由的企業合并則予以禁止。

（一）我國反壟斷審查制度的沿革

我國加入WTO之前，由于經濟處于全面復蘇和高速發展階段需要大量引入國外資本、技術以及人才，因此鼓勵和引入外資的立法盛行，而限制外資并購的法律法規則較少。雖然1999年施行、2001年修訂的《外商投資企業合并與分立規定》第26條第2款規定中明確了政府在外資并購審批中要進行反壟斷審查的態度，但由于內容不詳盡、對象不明確而未達到預期效果。［6］此外，《證券法》和《中外合資經營企業法》中對于外資并購也都有所提及，但都不具有具體指向性，外資并購立法在此時期缺乏具有可操作性的法律指引。加入WTO之后，外資并購與國家安全之間的矛盾逐漸顯現。隨著民族品牌被外資大規模席卷，外資并購活動對我國產業的潛在風險也為監管層所關注，相關立法也由過去的鼓勵并購為主向控制和規避并購風險轉變。2007年國家發改委和商務部聯合頒布的 《外商投資產業指導目錄》是我國第一次以部門規章的形式公布外資允許在我國進行投資的產業領域。該《目錄》將外資的范圍分為三類：鼓勵類、限制類和禁止類。［7］2008年頒布施行的《反壟斷法》是迄今為止外資并購立法中里程碑性質的一部法律，它是整個并購立法體系中的統帥，效力位階高于以前所有規章制度。

（二）我國反壟斷審查制度關于農業產業相關規定的缺失

農業產業涉及國計民生，是國民經濟中的基礎性產業。涉農產業的安全對于我國整體經濟安全的作用不容忽視，雖然我國的外資并購法律制度對于涉農企業的反壟斷審查制度有相應的制度安排，但內容過于概括，應進一步細化以便于實施。當前的制度弊端主要表現在：第一，反壟斷審查的標準和條件不盡明確。對于外資并購涉農企業是否造成行業壟斷，現行制度安排都是基于統一的適用標準，并未根據不同行業和產業的特點作合理區分。這種制度安排會導致兩種極端效果的出現——或過于嚴苛限制農業競爭力提升的要求，或過于放縱關鍵敏感行業企業的并購行為。雖然反壟斷法本身無法針對任何一個特定市場量身訂做設計單獨標準，但這也并不是說可以無視行業和產業之間的差異而一刀切的適用統一標準。［8］第二，豁免制度流于形式化和絕對化。水、空氣和食品是人類生存的三大基本必需品，農產品作為人類生存的必需品，需求彈性小，涉農產業不適宜過度競爭，因此，農業產業在反壟斷領域適用豁免有其合理性。在立法過程中應制定具體規則使農業產業可以實施相關豁免。但是，考慮到我國“三農”背景下一些問題的嚴峻性，我國的豁免制度不能流于形式化和絕對化，而應當設置一定門檻和條件，排除例外情況，以增強產業的安全性。

（三）美日反壟斷審查制度的立法借鑒

作為近代反壟斷制度起源地的美國，其核心的三部法律是 《謝爾曼反托拉斯法》《聯邦貿易委員會法》《克萊頓法》。《克萊頓法》第7條規定：“任何人不得直接或間接并購承讓人的全部或部分資產，如果該并購造成實質性減少競爭的效果”，即判定一起并購是否具有壟斷可能性，標準是“實質減少競爭”。而1992年出臺的《橫向并購指南》則是把標準繼續細化，強調要在界定相關市場的基礎上分析并購的壟斷性。［9］關于相關市場的界定于我國立法是有借鑒意義的。程序上的事先申報制度、申報豁免、聽證程序等制度規范也有助于約束并購行為。就農業產業而言，二戰后國際資本蜂擁而至引起外資并購美國涉農企業的熱潮，也因此導致美國農產品價格大幅波動。因此，美國國會通過了《農業企業并購法》以及《哈特－斯科特－羅蒂諾反壟斷修訂法》（HRS法案）以完善外資并購涉農企業的反壟斷審查法律體系，將以往分散化的行政條例與法律條文進行匯編。就反壟斷審查程序而言，設立了美國農業部牽頭的聯系會議制度、行政法官制度和事前申報異議制度以規范農業反壟斷審查制度。就反壟斷審查內容而言，HRS法案設定了針對外資并購境內農業企業的申報標準，在HRS法案中明確規定，外資并購境內農業企業必須同時符合主體規模和交易規模兩大指標。所謂主體規模，是指只有并購涉及金額超過1億美元的事項，才會被列入反壟斷審查范圍，既加強了審查的針對性和精準性，并在一定程度上提高了外資并購境內農業企業的審查效率。所謂交易規模指標，是指并購行為中，境內被收購的農業企業要有50%以上的股份讓渡給外資，即外資達到對境內農業企業的絕對控股。對于境內轉基因農業企業的外資收購，HRS法案規定得更為嚴格，只要交易金融超過1000萬美元，就將啟動反壟斷審查。［10］美國反壟斷審查制度順應了美國農業產業發展升級的大趨勢，不僅通過吸納外資提升了農業經濟發展水平，還有效避免了外資通過并購涉農企業所帶來的產業壟斷等負面影響。

由于自身獨特的文化與經濟情況的影響，日本的外資并購立法與英美發達國家差異較大，對于外資并購日本企業，日本政府一貫采取嚴格保守的應對措施，十分警惕外資并購對本土市場與市場競爭帶來的負面影響。1947年出臺的《關于禁止私人壟斷和確保公平交易法》在日本反壟斷制度中處于核心地位，這也是日本首部反壟斷法。該法對于企業并購行為與市場結構形式施加了嚴格的規制，嚴格限制股份所有并禁止設立控股公司，通過解散不正當卡特爾等措施來防范資本積聚與過分集中。由于該法案為美國主導制定，日本政府認為其缺乏對于國情的認識且妨礙了日本經濟的復蘇，因此日后對該法案作了多次修改，逐漸放寬了對企業的管制，并對壟斷、并購以及不公平交易行為出臺了相應規定。除了受《關于禁止私人壟斷和確保公平交易法》的規制外，外資并購也會受到《外國投資法》與《外匯管理法》等限制外商投資活動的法律法規約束。從立法原則和標準來說，日本外資法對企業并購和外商投資活動的態度也從最開始的“原則禁止，例外自由”慢慢向“原則自由，例外禁止”轉變，這也標志著日本從長期保守向對外開放的轉變。就外資并購審查制度而言，日本早期實行的是嚴格的審批制度，在推行資本自由化方案的過程中，對外資并購審查逐步放寬。外資在自由化產業領域新建企業，不再實行審批制度，而實行申報制度，符合法律規定的外國投資者在時限內提出申請即可獲得自動許可。日本的自動許可制度僅適用于自由化產業的新建項目，而對于進入非自由化產業領域的外商投資，以及各類產業中針對現有企業的外資并購活動，仍須經個別審查批準。特別是涉及農業、林業、漁業、石油、礦產等重要行業時，外資必須向日本有關主管部門事先申請，經過嚴格審批才能進行投資。［11］就反壟斷審查框架而言，日本設立了由外資審議會初審、聯席審批委員會重點審批以及對外貿易主管部門終審的反壟斷審查框架。關于農業產業外資并購政策，日本外資法規定，對外資并購境內農業企業，不允許外資控股超過50%，對轉基因農業以及水稻、小麥等涉及糧食安全戰略的產業控股不能超過30%，并規定外資不能成為第一大股東。在《促進進口和對日投資法》中規定，反壟斷審查除了要關注外資并購行為可能造成的壟斷外，還要關注外資企業在來源國的市場份額、經營方式和經營理念，同時考察外資企業與政府之間的關系。日本法律限制了并購境內農業企業的外資企業不得與任何國家的政府有關聯關系，確保外資并購的商業性本質。［12］總體而言，日本的反壟斷立法傾向于保護本國產業與市場，這種保護在涉農產業上體現得尤為明顯，也值得我國立法者借鑒。

四、我國外資并購的國家安全審查制度

資本天生具有逐利性，外資通過并購進入東道國市場并逐漸在并購行業的市場獲得壟斷地位，若在國民經濟重點行業進行壟斷就會給東道國的國家安全帶來極大隱患。反壟斷審查在防范外資對關鍵行業的滲透和控制有其自身缺陷并易產生相應的監管盲區，而國家安全審查制度則能有效彌補反壟斷審查制度的缺陷，有其獨立存在的制度價值。從概念上看，國家安全審查制度是指按照特定的程序和標準去審查可能或者已涉及國家安全的外資并購行為的制度，并且在存在潛在危害的情況下采取相應的措施去消除潛在的危險。［13］我國國家安全審查制度的構建既要維護我國的經濟安全和國家安全，又要準確把握監管力度，以防止其過度干預市場經濟。

（一）我國國家安全審查制度的沿革

我國國家安全審查制度的雛形起源于1995年制定的《指導外商投資方向暫行規定》。該規定雖未明確國家安全審查，卻為外資并購準入設定了限制條件，將外資的投資項目分為鼓勵、允許、限制、禁止四個類別，一定程度上維護了國家的經濟安全和社會穩定。2006年商務部出臺了 《關于外國投資者并購境內企業的規定》，該規定表明我國監管機構開始關注外資并購行為對產業安全帶來的負面影響，并開始規制損害我國國家安全的并購行為。根據該規定，企業應向商務部自行申報。如果企業未主動申報，但商務部認為該并購行為會危及國家安全，可要求并購方停止并購行為。盡管該規定沒有明確審查標準和具體程序等內容，但其賦予的商務部國家安全審查的監管職能卻具有重大意義。2008年頒布施行的《反壟斷法》第31條①《反壟斷法》第31條規定：對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。首次明確規定了國家安全審查制度。2011年出臺的《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》，著重強調外國投資者不得以任何方式實質規避并購國家安全審查，而且細化了并購國家安全審查的內容、范圍、工作機制及審查標準和程序等內容。［14］

（二）國家安全審查制度關于農業產業相關規定的缺失

當前，我國國家安全審查制度雖已建立了初步的規范體系，但其體系架構和程序設置仍存在缺陷：一是對于行業的定義過于寬泛。產業類型的不同，并購造成的影響也千差萬別，何為“重大影響”在實踐中也往往難以界定。因此，外資并購處于模糊地帶的企業時，為避免后期被監管機構否決，常常會選擇主動提交國家安全審查，這就會間接造成并購投資成本的提高，也會降低并購的效率。而農業具有其特殊性，不僅并購“重要產品”企業會給農業行業帶來影響，有時即使是并購普通農產品企業，也可能產生蝴蝶效應，給整個農業產業安全帶來影響。二是審查標準尚不明確。目前，我國國家安全審查制度的適用標準在法律法規中仍不明確，因此應盡快通過立法明確適用標準。國家安全審查需要考慮政治因素和社會因素，所以設定的標準與反壟斷審查不能完全相同，不能武斷地進行絕對化的估算，應從國民經濟的宏觀角度去思考，評估并購行為是否會導致國民經濟命脈為外資企業所掌控。

（三）美英德日等國家安全審查制度的立法借鑒

作為跨部門的聯邦政府委員會，美國外國投資委員會（“CFIUS”，以下稱“外資委員會”）的主要職能是保障美國國家安全，對在美國的外國投資及并購交易實施國家安全審查。外資委員會是1975年通過福特總統的11858號總統行政命令設立的。“911”恐怖襲擊事件之后，美國政府決定加大對外資并購的國家安全審查力度，2007年美國國會通過了《外國投資與國家安全法》，以立法的形式明確了外資委員會的合法性，也使美國成為世界上第一個建立對外資進行國家安全審查制度的國家。該法案明確了外資委員會的架構、任務、工作程序、職能以及進行國家安全審查的程序等一系列重要事宜。2008年美國財政部頒布了《外國人兼并、收購及接管條例》，該規則相當于《外國投資與國家安全法》的實施細則，旨在落實該法的有關規定。該規則對國家安全審查的原則、標準、范圍、程序、涵蓋交易、提交自愿通知前的非正式磋商、自愿通知、自愿通知的內容以及申報人應履行的義務等問題均做出了明確規定。為了便于規則的實施，美國財政部又于同年頒布了《外資委員會國家安全審查指南》，該指南對外資委員會進行國家安全審查的目的和性質、如何分析某項交易是否存在國家安全風險、《外國投資與國家安全法》所認定的國家安全因素以及出于國家安全考慮所需審查的交易類型等問題都做出了詳盡說明。［15］由于事先的審查并不能全方位防范并購的后續發展風險，因此《外國投資與國家安全法》確立了事后監督機制，完善監控體系，以達到最大限度保護國家安全的目標。對于已經通過國家安全審查制度的并購項目，如在后期的調查過程中被發現提交信息錯誤或者故意隱瞞等行為，外資委員會有權再次啟動審查程序，并在調查中享有主動權。

英國作為老牌的資本主義強國，沒有專門的針對外資并購國家安全審查制度，但其在1973年通過的《公平貿易法》中明確規定，違反公眾利益的經營者集中禁止實施。在確定是否違反公眾利益時要考量的因素包括：對本土市場競爭的影響、對本土企業在海外競爭行為的影響、對本土工業和就業平衡配置的影響、對消費者權益保護、新產品研發的影響等。這諸多影響因素已經涉及國家安全審查的內容。此外，1975年通過的《工業法》也明確規定，本土重要制造企業的控制權轉讓時，如受讓方為非本國居民而導致與本國利益沖突時，英國政府有權阻止該轉讓行為。此處的利益即指與公共政策、公共安全或者公共健康相關的利益。［16］

德國的國家安全審查主要由經濟技術部根據《對外貿易支付法》來對外資并購行為進行審查，該法明確規定德國政府可以限制對德國經濟有不良影響、與德國的自由秩序和憲法秩序不相協調的交易，或根據維護德國公眾利益、預防擾亂德國外交關系、防止擾亂與其他友邦的和平共處以及對德國國防、政治和安全利益損害等因素來阻止涉及到國家安全的交易行為。

日本的國家安全審查主要由其財政部根據《外匯法》等法規來對外資并購行為進行審查。這些法規明確規定，在可能損害國家安全、擾亂公眾秩序、妨害公共安全或對日常經濟管理有重大不利影響等情況下，涉及國家安全的外資并購活動應該向財政部或其他主管部門事先申報，對此進行審查的部省可根據情況決定是否將危害國家安全而予以否決。但是否危及國家安全的標準一直沒有明確的法律規定，因此只能根據具體情況個案作出認定。［17］

五、我國反壟斷與國家安全雙重審查制度的完善與銜接

反壟斷審查與國家安全審查的制度設計既不重復，也不矛盾，兩種審查制度并存不但不會對外資產生擠壓效應，反而會促進外資并購方式的多樣化，對我國經濟發展起到推動作用。

從完善反壟斷審查制度方面看，首先應設立事后審查機制。許多外資并購活動的壟斷目的極具隱蔽性，且外資并購帶來的負面影響不能在并購完成時全部顯現，因此，應在初審之后設立事后審查機制，一旦發現并購可能形成壟斷，即可啟動事后審查程序。其次應借鑒國外的有限豁免制度，為較為脆弱的農業產業的豁免限定條件，但應縮小豁免的主體適用范圍，且涉農產品的目錄也應根據形勢作動態變更。因不同經濟時期產業市場的發展狀況不相同，豁免也應更改適用范圍。通過有效豁免制度，可以保護農業產業鏈上的每個環節免受不良侵襲。

從完善國家安全審查制度方面看，首先應明確國家安全審查的標準。雖然國家安全的概念比較寬泛，涵蓋了政治、經濟和社會安全等內容，但國家安全審查的標準應當明確。可采取列舉加概括式的審查方式，對于重點或敏感行業采取列舉式如涉農行業、軍工或能源行業等，除此之外的行業則采取概括式規制。同時應借鑒美國立法，出臺相應的國家安全審查的實施細則或指南，以使審查標準更加詳細，更加透明。其次應設立專門機構進行國家安全審查。如可仿效美國外資委員會的設置，成立跨多個重要政府部門的監管委員會，對涉及重點與敏感行業的外資并購采取國家安全審查。也可借鑒發達國家的最終否決權制度，即對已通過國家安全審查的外資并購，由國務院基于維護國家安全利益而最終否決。

對于雙重審查制度的銜接，目前只有《反壟斷法》第31條有所涉及，仍需配套相應的部門規章和實施細則以便于制度間的銜接。同時，應建立反壟斷執法機關與國家安全審查機關信息定期交換機制和個案協商機制，以促進各職能部門間的相互合作與協商，完善工作流程，這樣就能實現外資并購法律審查實際效能的結果。為防止審查機關濫權行為的發生，還應加強反壟斷與國家安全審查實施機關的互相監督與制約。

總之，防范外資并購派生出的風險，僅靠反壟斷和國家安全審查制度是不夠的，還需要產業政策以及并購目標企業自身的協助。對此，筆者建議，宏觀上，國家應制定科學合理的產業政策，引領企業的經營行為，前瞻性的產業政策能對外資并購行為起到約束作用，減少對農業或重點行業的沖擊。同時應加大對內資企業的補助與扶持力度，提升內資企業的整體實力，鼓勵內資企業參與國際競爭。微觀上，內資企業本身應加強對并購風險的防控，對于并購，應充分了解外資并購的目的，明確并購條款的全部內容，并力爭在并購后的企業控制主導權。此外，政府相關部門應加強與其他各國外資并購監管機構的溝通與聯系，掌握前言信息以完善我國的監管法規與配套政策。

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［14］牟嬌．淺析我國外資并購審查的三重門［J］．法制與社會，2011，（34）：18．

［15］張力行，黎軍．美國外國投資委員會及其國家安全審查制度－對中國企業赴美投資的影響和對策［J］．中國法律，2013，（03）．

［16］金鴻峰．英國經濟安全審查及對我國的啟示［J］．現代商業，2016，（13）．

［17］陳曉丹．外資并購安全審查制度研究［D］．河南大學碩士學位論文，2011．

On Perfecting the Review System of Foreign Capital Merger and Acquisition：from the Perspective of Agricultural Industry

Li Ye

With the accelerated process of economic globalization，a series of M＆A deals in agricultural industry caught our attention in recent years．Since those deal has both negative and the positive impacts on our economy，we need to apply the national security and antitrust review mechanisms to review and prevent the negative impacts towards our fragile agricultural industry．However，our current review mechanisms has its flaws and the division of functions is not so scientific．The aim of this paper to analyze the advanced western country legislations in this area and make possible suggestions to perfect the current review mechanisms．

Foreign capital M ＆ A；antitrust review；national security review；industry safety

D922．295

A

1007－8207（2017）12－0114－08

2017－09－07

李曄 （1973—），男，江西財經大學法學院講師，法學博士，研究方向為反壟斷法、英美商法。

本文系江西省高校人文社會科學研究項目 “農業產業安全視角下的外資并購審查制度研究”的階段性成果，項目編號：FX1402；江西財經大學校級青年課題的階段性成果，項目編號：05852015。

王秀艷）