金融科技監管的路徑轉換與中國選擇

文/楊松 張永亮

金融科技：以“數字”為核心的新革命

金融科技（FinTech）的基本含義是指以諸如區塊鏈、大數據、智投顧問等數字為核心的技術廣泛應用于金融業之中，這些極具“破壞性”和“替代性”的新技術重新定義了金融世界，使金融消費模式發生了重大改變，給金融體系帶來了結構性影響。

對金融科技的界定，國際社會尚未達共識，各方討論的金融科技所涵蓋的范圍雖不完全一致，但核心要素都基本囊括“金融”“科技”“創新”“效率”等內容。究其實質，金融科技是借助網絡協議，通過軟件和服務器等新技術代替傳統金融服務，實現了金融服務手段和方式的創新，給金融市場帶來了結構性影響。一方面，優化了金融資源配置，提高了金融服務效率；另一方面，尤其是對發展中國家而言，大大提升了普惠金融的發展水平。金融科技的主體既包括新興金融科技企業，也包括傳統金融機構，但以前者為主。

金融科技與互聯網金融的內容在一定程度上有相通之處，如基本上都包括移動支付、P2P網貸、網上眾籌、網上理財等，但區別亦十分顯著。首先，從詞源上看，互聯網金融的概念興起于中國，而金融科技是西方國家慣用的概念。其次，從技術元素上看，互聯網也是一種技術，“互聯網+金融”屬于互聯網技術在金融業的運用，而金融科技除了運用互聯網技術之外，還包括其他技術元素，如人工智能、區塊鏈、生物認證等，這些技術元素深刻地改變了金融業的供給主體、商業模式、客戶對象、風險構成和監管方式。最后，從業務范圍上看，金融科技不僅涉及支付、借貸、投資等互聯網金融業務，也更多地聚焦于中后臺業務。由是可見，互聯網金融是金融科技發展過程中的一個階段、一個分支、一個組成部分，隸屬于金融科技。

金融科技對傳統金融監管體制帶來重大挑戰。一方面，科技“改變”了金融生態，將對傳統金融機構起到潛在的“替代”效應；另一方面，科技可能會顛覆傳統金融立法方式。金融科技對傳統金融監管體制帶來的挑戰主要有：金融科技企業對當下金融法制的挑戰；金融科技企業“混業化”對機構監管模式的挑戰；金融科技企業“技術化”對監管方式的挑戰。

金融科技監管原則與理念的轉變

金融科技的快速發展引發了各國監管部門的高度重視，監管部門正在評估如何用最好的監管辦法來支持金融科技行業的發展，從而確保金融穩定、保護消費者權益并激活市場創新。挑戰在于如何構建一個既具有靈活性、前瞻性可以促進金融創新，又能確保市場穩定、維護消費者權益、激勵投資者信心的監管框架。

（一）從“命令—控制型監管”（靜態監管）轉向“調適性監管”（動態監管）

當前的監管模式依然是靜態監管，各種規制或罰款依然是“命令—控制”（command-and-control）型的規制方式。此種規制方式需要事先制訂行為規則，要求監管對象遵從這些規則。當金融機構違法時，監管者就會發出監管指令，輕則警告，重則徹底查封。此種模式似乎是監管法治的理想模式，監管者知道他們應在何時該采取溫和的或嚴厲的監管行動。然而，事實并非如此。現代金融監管的困境亟須探尋新的監管路徑，要充分認識到金融市場是一個復雜、多層次、不斷演變的市場。以此為視角，命令—控制型監管規則只為金融監管提供了“框架”，監管者需要更多的監管自由裁量權。同樣重要的是，監管者需要與市場主體一樣，時刻關注市場的變化，擁抱金融科技，用技術武裝監管基礎設施，監管思維須從“命令—控制型監管”轉向“調適性監管”，應將監管的重點置于調適性監管。同時，應根據企業的風險水平實施多方法、分層式監管，而風險水平的往往與企業的規模相關。

（二）規則監管與原則監管的相機適用

對新興金融科技企業施加嚴格的監管無助于其集中精力開拓創新。在企業發展早期階段，因為金融初創企業資源有限，都會盡量節約開支，將資源重點置于金融創新。因此，對其適用寬松和靈活的監管政策比較好，這就是“原則監管”模式。原則監管的重心在于從宏觀層面把握監管的基本原則和理念，盡最大可能地為其營造創新環境、搭建平臺，做好后勤保障，不太注重具體的微觀層面的監管規則和程序，令監管對象在監管框架內享有更多的自由空間。以美國商品期貨交易委員會（CFTC）為例，它充分意識到金融科技時代的金融監管必須適應技術驅動型金融市場的需求，特別強調原則性監管方法的適用。全球的監管者亦應加強監管合作，對金融科技的監管要創新適用原則監管方法，采用試驗性和靈活的監管方法。原則監管與規則監管不同，后者具有明確的監管規則和程序，這對金融初創企業而言合規成本極大，耗費其大量的資源用在監管上并不利于其業務的創新發展。原則監管與規則監管各有利弊，各有其適用的領域，要跳出“要么這樣、要么那樣”的絕對理念，規則監管與原則監管并非相互排斥、不能包容。

（三）金融科技需要更多的包容性監管

包容性監管作為一種監管理念，其核心在于“寬容”和“接納”。一方面，監管者對金融科技創新要持鼓勵和開放的態度，給予創新一定的試錯空間，包容科技創新過程中出現的過錯；另一方面，這種寬容和接納決不意味著對金融科技創新風險的放縱，不是放任自流，而是監管手段和工具的多樣化和多元化，特別是金融消費者利益的保護始終是監管的宗旨和核心價值。其實，監管者對每一項金融科技創新事無巨細地實施監管，不僅大量耗費監管資源，還可能出現監管失靈，最終導致監管無效和浪費。

（四）金融科技監管需要國際協調

2016年3月16日，金融穩定理事會（FSB）在日本召開第16屆全會，首次正式討論了金融科技的系統性風險與全球監管問題，這標志著金融科技的監管正式邁入全球協調協作的新階段。2017年3月15日，國際貨幣基金組織（IMF）執行董事拉加德（Christine Lagarde）宣布成立金融科技高級咨詢小組。該工作組將與IMF中的財政和技術部門展開密切合作，深入研究經濟和監管因素對于金融科技領域發展的重要影響。咨詢小組由眾多金融科技領域的尖端人才組成，小組將通過發表提案，幫助IMF深入了解金融科技領域的發展狀況。

金融科技監管的核心：監管科技（RegTech）

（一）監管科技是未來金融監管的必然走向

監管科技（RegTech）是監管（Regulatory）與科技（Technology）的縮寫，是信息科技在監管領域的運用。根據英國金融行為監管局（FCA）的界定，監管科技是金融科技的組成部分，其核心在于科技令監管更便利有效，極大地提升了監管能力。此一評判雖富有實際意義，但視角過于狹窄。Douglas W.Arner等學人并不同意這種觀點，他們認為監管科技不屬于金融科技的分支，監管科技不僅僅意味著是一種有效的監管工具，更是誘發監管領域范式轉換的關鍵變量。整體而言，監管科技代表著未來金融監管的邏輯演進趨勢，是支撐整個金融業發展的堅實基礎。

（二）金融監管框架重構的核心：監管科技的法制化

數據驅動型監管科技的制度內容包括5個方面。第一，模擬監管政策的應用制度。新興技術，比如基于個體模型（agent-based modelling）的測試可以用來模擬新政策在正式立法之前可能產生的影響及其對當前監管政策的實際影響，如是否存在監管沖突、是否符合國家的監管目標、是否符合金融發展實踐等。自美國里根政府以來，監管效果的經濟分析向來是一個重要的政策工具，并日益被其他國家所采用，包括歐盟和國際組織，諸如FSB、國際清算銀行、巴塞爾銀行監管委員會。為了制訂良好的監管政策，監管部門須具備政策模擬效果的經濟分析能力。英國FCA所推出的“監管沙箱”制度與美國SEC經濟風險分析辦公室（Department of Economic Risk Analysis）所作的有益嘗試即是典型事例。第二，統一合規報告標準制度。在多個司法管轄區發展共同合規標簽和報告標準，就可以在重疊的司法管轄區監管者之間實現強制性信息的共享，從而有利于降低金融機構合規報告所面臨的挑戰性，為宏觀審慎政策分析提供更好的數據。主要的國際組織諸如G-20、FSB、IMF也曾專門就數據鴻溝問題發起過專門的討論。第三，開發系統性風險評估工具制度。監管部門應鼓勵學術界研發一系列用于風險評估的數字技術作為監管者重要的監管工具。盡管該過程還處于早期階段，但是，一些國家中央銀行與學術界之間合作的日漸增多，未來可產生更多的有實踐價值的系統風險分析工具。第四，監管協調制度。國家間金融監控系統的協調制度的構建無論對誰都是大有裨益的。當前金融機構面臨著不同國家不同的監管要求，即使在一國內部，金融機構也面臨著不同監管主體不同的監管要求。標準化的、協調的合規報告對金融機構和監管者都是有利的。這種做法已經被FSB、IMF、G-20所倡議和支持。當下，國際OTC衍生品交易報告與信息共享的努力正在進行中。然而，真正的挑戰依然在于執行環節。第五，統一合規工具。

（三）監管科技無法取代人工判斷

自動化不僅為有效監管提供了解決方案，也為金融監管帶來了巨大的挑戰。一方面，監管主體需要監管自由裁量權；另一方面，自由裁量的判斷必須依賴更加多樣的、復雜的數據信息，并進行數據跟蹤和推理，這就必須借助科技的力量，使監管者能依據其專業知識作出更有效的監管判斷。但是，監管科技終究無法取代監管自由裁量，監管者基于經驗和市場整體判斷的監管決策依然起著關鍵作用。

中國金融科技監管的路徑選擇

近年來，以BAT為代表金融科技企業在中國異軍突起、成就顯著。2015年之前，中國基本上對金融科技采取包容和寬松的監管政策。直至2015年7月中國人民銀行等十部委發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對互聯網金融發展提出了原則性的監管意見，這是我國互聯網金融發展的第一個官方綱領性文件，成為我國金融科技監管立法的開始。由于金融科技是新生的金融業態，尚未有固化的經營模式、成熟的規制機制與監管體制。我國當下與互聯網金融有關的法律制度與監管構架均存有不足，監管法規的前瞻性、有效性不足，欠缺技術支撐，致使監管實效大打折扣；監管溝通協調機構不暢，監管成本高昂，監管套利盛行。中國金融科技之實踐，無論規模、技術水平抑或影響力均處于世界前端，監管層及學術界理應為世界貢獻金融科技監管的中國經驗與制度方案。

1.厘定與金融科技相關基本范疇的概念和內涵。學者對于金融科技與互聯網金融、金融科技與科技金融、新興金融科技企業與傳統金融機構、金融科技與監管科技等概念的內涵及區別并未取得一致意見。對上述概念給予澄清和界定關乎社會利益的分配，有利于深刻地認識金融科技的風險，如何配置風險，并決定了對風險應采取怎樣的法律制度應對。因此，需要對金融科技進行跨學科、跨領域的研究，把握其內涵和外延、種類、性質、風險，才能制訂真正符合科技金融規律的金融運行及監管法制。

2.對金融科技實施包容性監管。金融科技是新事物，它重塑了金融生態格局，對各國金融法制和金融監管體制帶來了新挑戰。實踐中，并無成熟經驗和模式可資借鑒，即使某些國家嘗試了制度創新（比如英國的“監管沙箱”制度），也是依據本國實際情況采取的試驗性、暫時性舉措，尚未形成成熟的金融科技法制模式和監管“模板”。中國在正式立法未能出臺之前，應遵循《指導意見》所倡導的“依法監管、適度監管、分類監管、協同監管、創新監管”的原則，鼓勵金融科技創新，并可在適當時機推出中國版的“監管沙箱”制度。

3.創新運用監管科技。迄今為止的監管科技主要聚集于人工報告和合規程序的數字化，然而，監管科技的未來發展遠不止于此。在監管科技的支撐之下，未來的監管體制可以實現對金融風險的即時識別并提出有效的解決方案，令合規監管更為方便和有效。金融科技的發展，新興市場的快速發展，監管者在謀劃監管沙箱創新中的積極姿態，這些變化必將有利于監管模式的轉型。科技進步必將構建一個以大數據和數字身份識別為基礎的全新的金融監管框架。

4.構建數據監管法律制度。金融科技時代，金融機構數據爭奪戰日益激烈，各大銀行和金融科技企業紛紛搶占數據市場。對于監管者而言，數據的精準性、安全性及如何管理和使用將變得愈發重要，這不僅關乎消費者權益的保護，更關乎監管思路和決策的方向性、正確性及宏觀金融風險的防控。

5.利用監管科技構建有效的監管協調機制。在我國分業監管體制之下，不同監管主體之間的監管協調機制向來是較為棘手的難題，監管科技為解決此痼疾帶來了機會和曙光。金融科技時代，監管協調機制隨著新興金融科技企業流動性、混業性的增強而變得愈發重要。為解決數據代溝問題，可設立標準化的合規報告標準，統一合規工具，并在監管者之間實現強制性信息共享。

6.積極參與金融科技監管的國際合作。金融科技產品大多以數字化的形式存在，這意味著無法將其完全限制在一國境內，為此，國際監管協調就變得非常有必要。在國際層面，FSB已著手調研，并推出了初步的評估框架。

金融科技跨境展業趨勢已經顯現，但監管合作應對不足。中國作為世界上金融科技的領先者，應以積極的姿態參與金融科技監管的國際合作。

結語

技術的突破性創新要求監管者及時識別金融業中出現的諸如主體、行為模式、方法甚至意識形態和文化的變化，并考慮這些變化對金融業所產生的結構性影響。監管者需要評估其監管范圍是否有效、監管原則能否滿足監管目標的實現、監管規則和監管方法是否需要變革及如何變革等問題。監管者應盡量避免由金融創新所引發的監管遲滯、監管套利和監管空白，應盡可能采取具有前瞻性的監管措施。監管者需要構建具有前瞻性的、宏大的、高屋建瓴的監管視野和政策框架設計。

金融監管的專業化、標準化、流程化亟待監管科技的發展。對于監管者而言，監管科技有利于監管者構建一個以風險為基礎的更為合理的監管框架，使數據的獲取和管理更為細密、更為有效，從而令監管決策更具合理性。監管科技的發展將使金融監管最終走向“遵守設計”（Compliance by Design）的監管框架，使監管者自動監控合規標準的執行程度。監管科技還有利于減少監管者被監管捕獲的風險，是對全球金融數字化的必然反映。2008年國際金融危機爆發之前，“數據建設遠遠滯后于金融創新以及市場和金融機構的結構性改變。數據的缺口導致監管者無法及時識別風險、評估風險，以及制定危機解決方案”。這也意味著數據的安全和使用將比以往任何時候都更加重視消費者權益的保護，審慎監管將專注于算法的合規性，金融穩定也將關注金融網絡安全。當下，金融監管科技的方法與制度并未完全成熟，仍處于發展階段。智能時代，大數據和智能革命必將推動金融監管范式的轉換。