建設大城市周邊養老產業發展帶的構想

◎林寶

建設大城市周邊養老產業發展帶的構想

◎林寶

在人口超過一定規模的大城市周邊，選擇自然環境較好、開發程度較低的地區，建設環境友好型的養老產業發展帶，可緩解城市發展面臨的人口老齡化和“大城市病”壓力。本文建議開展京津冀養老產業發展帶試點，提出以規劃指導建設，向產業發展帶傾斜配置公共資源，實施更加靈活的土地和住房政策，鼓勵社會資本投資和加強公共服務配套等措施來推動養老產業發展帶建設。

大城市周邊；養老產業發展帶；京津冀

當前是我國人口老齡化快速發展、養老服務需求激增的時期，也是人口城鎮化繼續高速發展、人口繼續向城市聚集的時期，城市發展面臨人口老齡化和“大城市病”的雙重壓力。從一般意義上，這看似是一對不可調和的矛盾：基于人口老齡化，城市需要吸引大量的外來年輕勞動力，這將導致人口規模膨脹，進而引發或加劇“大城市病”；而治理“大城市病”，往往又依賴于控制城市人口規模，限制外來人口流入，最終將加速人口老齡化。但實質上，如果城市能形成一個“有進有出”的自然更新機制，這一矛盾則并非不可調和。在此，本文提出在大城市周邊建立養老產業發展帶的戰略構想，以緩解人口老齡化和人口規模膨脹之間的矛盾，破解城市發展困局，實現“離城而距不遠、離城而服務隨”的局面，讓老年人有安心養老之所的同時，城市中心區人口規模得到適度疏解。

意義

1.減小大城市人口壓力

當前，北京、上海等大城市人口快速膨脹，“大城市病”愈加嚴重，其重要原因是城市人口流動不暢，未形成“有進有出”的人口更新機制。當城市發展吸引大量外來人口時，由于公共服務資源配置不均等原因，原有人口又很少離開，所以城市人口只能持續增長，其中老年人口成為增長最快的群體。如果沒有引導老年人口合理流動的機制，城市發展的道路將只有兩條：一是以城市發展為目標，不斷補充年輕人口，最終導致城市人口不斷膨脹，成為擁堵之城、污染之城；二是以調控人口為目標，限制外來人口進入，最終導致城市人口結構嚴重老化，成為老年之城、衰敗之城。建設養老產業發展帶，通過資源配置有效引導老年人口向大城市周邊地區流動，可緩解城市人口壓力，使京滬等大城市成為一個“有進有出”的活水池，保持生機和活力。

2.推動大城市與周邊地區協同發展

我國當前大城市周邊的“燈下黑”現象較為明顯，一些城市發展受行政區劃的制約，輻射能力十分有限，對周邊地區發展的帶動作用亟須加強。為此，迫切需要推動大城市與周邊地區的協同發展，近年來國家大力推動的京津冀協同發展便是其中一例。大城市與周邊地區協同發展是資源、經濟和人口等諸要素的重新布局，縮小區域內的發展差距是協同發展的重要任務。建設大城市周邊養老產業發展帶可成為協同發展的有力推手。一方面，建設養老產業發展帶可有效改善大城市周邊地區的資源配置，推動基本公共服務均等化；另一方面，養老產業的發展將為大城市周邊地區找到新的經濟增長點，有力推動地區經濟發展。長期以來，一些大城市周邊地區或是處于城市的水源保護區或是生態涵養區，發展產業選擇受限，而建設養老產業發展帶可為該地區找到一個環境友好型的新興產業，有利于提升這些地區在協同發展大格局中的地位和作用。

3.促進養老服務業發展

盡管各級政府已經出臺了一系列促進養老服務業發展的政策和措施，但總體上養老服務業發展仍然嚴重滯后，遠遠不能滿足群眾的養老需求。其中很重要的原因是養老服務的供需之間存在錯位，老年人相對較低的收入無法承擔起所需服務相對較高的成本。建設大城市周邊養老產業發展帶可將經濟承受能力相對較高的大城市老人從服務成本相對較高（特別是土地成本）的大城市引導到成本相對較低的周邊地區，以促進養老服務供需匹配，提高養老服務市場的均衡水平。同時還可通過政策傾斜、先行先試，探索新的養老產業發展模式和養老服務體系建設模式，大力促進養老服務水平的提高和養老服務業發展。

建設條件

1.大城市的選擇

人口條件是大城市規模劃分的主要條件。一是城市應該有較大的人口規模，且城市發展面臨較大的空間壓力，“城市病”較為明顯，具有疏解人口的迫切需要。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，我國人口城鎮化的過程中，要求合理確定城區人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。大體可知，以目前的管理機制和水平，在城區人口規模超過300萬時會有明顯的人口壓力。因此，大體上在周邊建設養老產業發展帶的城市應達到城區人口300萬以上。二是城市老年人口應達到一定規模，具備以相對集中的產業帶來發展養老產業的基本市場條件。一般而言，300萬以上的城區人口，以全國平均水平推斷，60歲及以上老年人口約50萬，可成為養老產業發展帶的基礎。

2.周邊地區的選擇

在大城市周邊地區建設養老產業帶還需要所選擇的地區具備多個條件：一是交通便利。隨著交通條件的改善，我國大多數大城市與周邊地區之間的交通日趨便利，為建設養老產業帶提供了良好的條件。但是，不同地區之間交通條件仍然會存在一些差異，養老產業帶的建設最好選擇在與城市中心區有多條較為快捷交通線的區域，以方便老年人從原住地到養老地之間的往返。二是環境適宜。環境是老年人選擇養老地的重要影響因素之一，環境好壞直接關系到養老產業發展帶建設的成敗。應選擇大城市周邊自然環境較好的地區進行建設，增強對老年人養老的吸引力。三是區域功能契合。不同地區的功能定位不同，養老產業發展應與被選地區的區域功能相互契合，養老產業發展帶的建設應有助于該地區發揮自身優勢，履行區域功能。

3.京津冀地區可先期開展試點

結合京津冀地區的社會經濟發展實際，可以看出，京津冀地區適合建設養老產業發展帶試點。京津冀養老產業發展帶可以在北京北部（包括延慶、懷柔、密云和平谷）和河北北部（包括張家口、承德和秦皇島）的扇面型區域內建設。一是這里依托京津兩個特大城市，具備基本的人口條件。二是交通便利。近年來，隨著交通條件的改善，京津冀北部地區與京津等大城市之間的交通日趨便利，為建設京津冀北部養老產業帶提供了良好的條件。如果說北部區域是一個扇面，則由京津向北輻射的多條高速公路和鐵路則是一柄柄扇骨，將京津和北部地區聯系在一起，交通時間大多可控制在2小時以內，大大方便了老年人從原住地到養老地之間的往返。三是環境非常適宜。北部地區歷來是京津的后花園和水源地，環境宜人，不乏山水田園之美、兼具溪澗叢林之幽、更有歷史人文之韻，對老年人養老具有很大的吸引力。四是區域功能非常契合。在區域功能規劃上，京津冀北部地區大多屬于生態涵養區，必須發展環境友好型產業。養老產業如果規劃得當，是一個低排放、低污染的產業，與北部地區的功能定位剛好契合。五是時機較為成熟。一方面京津存在大量需要尋找理想養老地的老年人口，且隨著人口老齡化呈快速增長趨勢。另一方面，當前正處在推進京津冀協同發展，加速公共服務資源重新布局的關鍵階段。剛好可利用這一時機，規劃建設北部養老產業發展帶，在總結試點經驗的基礎上，逐步向其他地區推廣，如長三角地區可建設西部養老產業帶、珠三角可建設北部養老產業帶、武漢可建設東部養老產業帶、西安可建設南部養老產業帶等。

政策建議

1.堅持規劃先行，以規劃指導建設

養老產業發展帶的建設是一個新事物，應該加強規劃，增加建設的科學性和統籌性。具體來講：一是將養老產業發展帶納入大城市發展總體規劃和大城市與周邊地區協同發展規劃之中，明確發展養老產業是所選擇地區的主導產業，明確被選地區在大城市與周邊地區協同發展中的角色和功能。二是制訂養老產業發展帶建設專項規劃，對建設目標、任務和布局等內容進行明確，堅持統一規劃、有序推進的原則，將產業發展納入規劃的指導之下，避免出現“一窩蜂”、破壞環境和生態的情況。三是要對規劃的各項任務進行分解，落實到部門，確保規劃的實施。

2.公共資源配置向產業發展帶傾斜

在大城市與周邊地區協同發展的過程中，調整資源配置勢在必行。要將醫療資源、養老資源優先向養老產業帶傾斜，在現有的中小城市加強公共資源配置，形成對大城市的反磁力中心，確保老年人的養老服務可就近獲得。特別是應以市、鎮為重要節點，以公路和鐵路為重要連線，規劃連接大城市和產業帶中小城市的多條養老產業發展走廊，重點加強醫療、養老等公共服務資源建設，改善公共服務水平，實現公共服務均等化。

3.實施靈活的土地和住房政策，允許先行先試

通過多種途徑增加養老服務的相關土地供應，降低用地成本。當前可考慮兩點：一是增加養老產業帶中小市鎮的建設用地，尤其是養老建設用地規模，在限定建設內容的前提下加大土地供應，增加養老服務設施的建設容量。二是允許農村集體建設用地和農村宅基地入市，允許大城市老年人購買養老產業帶農村集體建設用地和農村宅基地上建設的住房，并進行適老化和舒適化改造。這樣將可盤活大量農村閑置住房，實現農民增收和解決老人養老問題的雙重目標。須注意的是，養老產業帶土地和住房政策的放松要因地制宜，盡量避免大拆大建、大搞房地產開發。

4.加大政策扶持力度，鼓勵社會資本投資

養老產業發展帶建設需要大量資金投入，必須繼續創新體制機制，創造良好的投資環境，這就要求在政策上采取一些扶持措施。一是應加大對養老產業帶的稅費優惠力度，采用多種方式鼓勵社會資本投資，迅速改善區域養老服務水平。二是要加大區域間的轉移支付和政策支持，如將大城市對養老服務業發展的支持政策延續至養老產業帶，實現政策隨人走，打破政策只局限于行政區劃內的局面，真正實現區域協同。

5.加強公共服務配套

要以提高老年人生活便利性為目標，根據養老產業帶的發展不斷加強公共服務配套：一是盡快實現醫療保險的異地報銷。醫療問題是制約老年人異地養老的主要問題，而醫保報銷則是問題中的關鍵。在積極推進醫療資源布局的同時，應同時實現醫保異地報銷。二是根據老年人口流動狀況，適時調整跨區域公共交通計劃，逐步形成方便快捷的公共交通網絡，為老年人往返提供舒適便捷的公共交通服務。

總之，建設大城市周邊養老產業發展帶是一項一舉多得的戰略舉措，能夠服務于應對人口老齡化、區域協同發展和解決“大城市病”等多個大局，建議先在京津冀等少數地區開展試點，然后逐步向全國其他地區推廣。

（作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.007 編輯：田佳奇