政策工具視角下的我國礦業政策分析

陳曉春，蘇美權

（湖南大學，湖南…410082）

礦產資源是整個工業發展的“糧食”，是國民經濟運行的“血脈”，是社會發展的重要物質基礎。由礦產資源勘查、開采和加工利用形成的產業稱為礦業。礦業政策是指導人們合理、科學、有序開發利用礦產資源的指揮棒。

1 已有研究綜述

我國相關領域的研究者著眼于從不同的層面對礦業政策進行研究。從礦業政策界定的角度來看，楊樹旺等（2012）認為礦業政策是政府調整礦業開發活動的一系列政策、措施、指令的綜合。中國的礦業產業政策由礦業產業組織政策、礦業產業結構政策、礦業產業布局政策、礦業產業技術政策，以及礦業產權政策組成。從礦業政策的內容研究來看，曹愛紅等（2011）運用計量經濟模型對我國礦產資源稅的政策進行了分析；馮春梅等（2014）從經濟學角度剖析和構建了礦山地質環境治理恢復鼓勵政策；曹學謙（2016）對中國和贊比亞礦業政策以及相關的法律法規作了對比研究。從礦業政策的效用研究來看，張紹朋等（2008）曾分析了我國現行礦業稅收政策的運行過程及其存在的不足；王甲山等（2013）評估了現行稅費政策在礦產資源開發及環境治理上的作用；李奇明等（2015）考察了我國綠色礦山鼓勵政策的內容體系，并從引導機制、激勵機制和稅收優惠政策方面提出了推進綠色礦山建設的政策建議；鄧曉蘭等（2015）剖析了現行財政體制和資源稅費體系，并提出了促進資源生態環境建設的財稅政策調整思路。

現有的研究成果大都從較宏觀的層面對我國的某一礦業政策進行內容分析、作用評價和改進設計，方法層面主要采用文獻研究、案例研究、比較研究等。這些研究注重對礦業政策的闡釋、規劃和構建，在研究方法上更多表現為一種靜態的定性研究，缺乏對既有的礦業政策文本的內容分析和定量分析，在政策結構和內容的把握上都顯得不夠準確；在研究視角上，鮮有學者從政策工具的角度對礦業政策工具的設計、選擇和實施進行考察，已有的定性研究難以為礦業政策研究打開新思路。因此，實現我國的礦業政策的完善和創新，需要進一步明確研究對象，創新研究方法，理清研究脈絡，進而發現問題、解決問題。

內容分析方法是一種對文獻內容進行量化分析的研究方法[1]，本文基于政策工具的視角，采用內容分析法和定量分析方法，以2015年頒布的《全國礦產資源規劃（2016～2020年）》（下文稱《規劃》）作為分析樣本。《規劃》“以2015年為基期，以2020年為目標年，展望到2025年”，在我國當前礦業政策體系中具有指導性地位，是進一步制定相關礦業管理政策的基礎和依據，因此從政策工具視角對《規劃》進行量化分析，有助于了解礦業政策工具的屬性特征、選擇偏好、現存問題，對于我國礦業政策顯然具有現實意義。同時，這也是政策工具理論在礦業政策研究中的一次有益嘗試，具有一定的理論價值。

2 政策工具視角下的政策分析框架

政策工具是實現政策目標的具體手段和中間橋梁，但是又不僅僅是純粹的技術行為，它更多的是政策主體在工具理性層面的政策分析，它的設計、選擇和實施都反映了不同利益主體之間的博弈。歐文·E·休斯認為，政策工具是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制”[2]。奧斯本和蓋布在其著作《改革政府》中，更是形象地將政策工具比喻為“政府箭袋里的箭”，政策目標就是箭靶，這充分肯定了政策工具的重要作用[3]。國內陳振明將政策工具定義為人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式[4]。而在政策工具研究中，分類研究的成果是最豐碩的。施耐德和英格拉姆按照政策目標的行為邏輯假設，將政策工具分為權威工具、能力工具、符號和規勸工具、象征工具和學習工具[5]。按照政府介入程度的由高到低，加拿大公共政策學者豪利特和拉米什將政策工具分為強制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具[6]。顧建光和吳明華從政策工具的使用方式上，將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具[7]。綜合上述研究成果，本研究將礦業政策工具定義為政府為了實現提升礦業發展質量和效益，強化礦產資源保護和合理利用等礦業政策目標而采用的方法方式和技術手段。

2.1 X維度：基本政策工具維度

本文選擇政府干預程度高低的角度，按照調整機制的不同將礦業政策工具分為規制型政策工具、經濟激勵型政策工具和社會型政策工具三類，并以此作為政策分析的X維度[8]。

規制型政策工具是以政府權威為基礎，依據相關法律法規、規章條例，以強制力為保障對政策目標群體的行為進行控制和指導，以達到礦業政策目標的管理手段的總稱。其核心在于依靠政府科層制治理結構的強制性[9]，主要包括立法、目標規劃、督查監管機制、示范及模式推廣、礦產能源基地建設等子工具。

經濟激勵型政策工具是指政府部門通過引入市場機制，旨在引導政策目標群體在礦業生產消費過程中進行成本效益評估，進而做出符合礦業政策導向的行為選擇的管理手段的總和。該工具的作用機制是基于成本收益分析的經濟調節，主要包括有償使用、財政補貼、礦業權市場、稅費調整與改革等經濟手段。

社會型政策工具是指政府部門通過廣泛的道德規勸和輿論影響，將政策價值觀念滲入到政策目標群體的價值觀中，使其在自愿提供的基礎上實現礦業政策目標的手段的總稱。其適用的前提是將自愿提供的觀念滲透到企業的經營理念和個人的價值觀中，主要包括信息公開、自愿協議、宣傳教育、人才培養與智庫發展等子工具。

2.2 Y維度：礦業產業鏈維度

利用上述的政策工具劃分方式，只能從工具的角度對政策內容文本進行分解，并不能完全描述清楚《規劃》中礦業政策的所有特征。若要明確每一種政策工具在不同的政策規劃中所發揮的作用，從而進一步把握《規劃》中礦業政策的總體特征，就要充分考慮礦業發展內在的活動規律和特點，這種規律和特點是制定《規劃》乃至其他礦業政策必須要考慮到的重要因素。

礦業產業鏈可以分為資源勘查、開發、加工、利用和恢復五個不同環節，不同的政策工具作用于產業鏈的不同環節會產生不同的政策效果，這為我們分析《規劃》的文本內容提供了另一個切入視角。因此，本研究將礦業產業鏈的五個不同環節簡化為礦業產業鏈維度，作為礦業政策分析框架的Y維度。

2.3 二維分析框架的構建

基于上述對政策工具和礦產資源產業鏈的梳理而得到的X維度和Y維度，形成了基于政策工具的我國礦業政策二維分析框架（圖1）。

圖1 我國礦業政策二維分析框架

3 基于政策工具的《規劃》內容分析

3.1 《規劃》政策文本內容編碼

對《規劃》所包含的政策單元進行分解和編碼，最終形成表1的編碼表。限于篇幅，政策文本內容的編碼情況未能一一羅列，同時，由于《規劃》中的“第一章規劃基礎”總體上未涉及政策規劃層面，故未列入分析單元。

3.2 《規劃》的X維度分析

通過研讀《規劃》，對其中與礦業政策相關的政策內容進行了剖析，經過規范化的統一處理，最終得到了30個政策子工具，并將其分別歸類到規制型政策工具、經濟激勵型政策工具和社會型政策工具中，這三類政策工具分別包括18、8和4個子工具，然后再分別計算三類政策工具包含的政策條文總數及其百分比以及子工具平均頻次，最終形成表2。

從《規劃》條文總數百分比來看，運用最多的是規制型政策工具，占政策工具運用總體的68.18%；其次是經濟激勵型政策工具，占23.86%；最少的是社會型政策工具，只占7.96%。從子工具平均頻次來看，規制型政策工具也高于經濟激勵型和社會型政策工具，三類政策工具的子工具平均頻次分別是10、7.88和5.25，而子工具的總平均頻次是8.8。這也說明了規制型政策工具占比之所以超過三分之，一方面是因為規制型政策工具的子工具數量達到18種之多，另一方面也是因為其子工具的平均頻次最高。

表1 《規劃》政策文本內容分析單元編碼表

表2 《規劃》X維度政策工具分布

具體來看，在規制型政策工具中，目標規劃、策略性措施和勘查開發開采制度三個子工具是運用最多的，分別占據了12.78%、11.11%和11.11%，共占了35%。其次，礦區劃定與開發布局管理、督查監管機制、示范及模式推廣、礦產資源評估機制和礦產能源基地建設這五個子工具占比超過了5.56%，但是仍低于10%。再者，剩下的子工具運用較少，占比皆不超過5%，其中，立法工具運用最少，只占了1.11%。經濟激勵型政策工具中突出表現為培育市場和鼓勵政策，分別占了23.81%和22.22%。而礦業權審批、礦業權市場和稅費調整與改革分別占據了9.52%、11.11%和12.7%。其余的保證金制度、有償使用和財政補貼皆運用的較少，占比都在7%以下。在社會型政策工具中，運用最多的是信息公開，占據了47.62%，剩下的3個子工具所占比例皆維持在19%左右，而宣傳教育和表彰激勵并沒有被使用。

3.3 《規劃》的Y維度分析

在《規劃》X維度分析的基礎上，引入礦業產業鏈，即Y維度，得到如圖2所示的《規劃》二維分析結果。

圖2 《規劃》政策工具二維分析圖

圖2顯示，264條政策工具中，有關礦業產業鏈利用環節的政策工具最多，達到101條，占據了政策工具總量的38.26%；其次是開發環節，政策工具數為87，占32.95%；其余依次為勘查環節（12.12%）、恢復環節（10.99%）、加工環節（5.68%）。其中，開發和利用環節政策工具數共占政策工具總量的71.21%。各個環節，運用最多的都是規制型政策工具，其余依次是經濟激勵型和社會型。規制型政策工具主要被應用在開發環節，而經濟激勵型和社會型政策工具主要在利用環節使用較多。

4 政策工具的問題與思考

4.1 規制型政策工具過溢

規制型政策工具占政策工具運用總體的68.18%，超過了三分之二；從子工具平均頻次來看，規制型政策工具也高于經濟激勵型和社會型政策工具。我國礦業發展曾長期處于計劃體制之下，規制型政策工具是政府歷來慣用的管制工具。同時，國內外資源形勢發生了深刻變化，供給側結構性改革任務繁重，礦業結構調整、轉型升級和管理改革任務緊迫，需要政府運用控制有力的規劃型政策工具應對復雜的國內礦業發展和波動加劇的國際礦業市場。在規制型政策工具中，又突出表現為目標規劃、策略性措施和勘查開發開采制度。這一方面是《規劃》作為行動綱領的性質決定的，另一方面也是因為法律制度的缺位。與西方對比，我國并沒有單獨的《礦業法》，指導礦業發展的最高法律《礦產資源法》是以保護礦產資源為主，針對礦業的法律關系調整還不全面，是造成政府長期以來多以行政命令式的規制手段監管礦業活動的主要原因。

4.2 經濟激勵型政策工具和社會型政策工具弱勢

經濟激勵型政策工具和社會型政策工具分別只占23.86%和7.96%。在經濟激勵型政策工具中，培育市場和鼓勵政策運用最多，這說明政府健全完善礦業市場的意識在增強，然而這兩者往往只能起到指引方向的作用，而對礦業經濟能起到很好調節作用的礦業權類工具、財政補貼、稅費調整與改革處于弱勢，無疑削弱了經濟激勵型政策工具在資源配置中的作用。正如稅費是礦業管理的重要工具，礦業稅費的征收保障了礦產資源所有權益的維護，也保證了礦產資源的合理利用。但在《規劃》中，只是簡單地提到了要建立礦業權使用費動態調節機制、實施礦產資源稅從價計征改革、加強礦產資源稅收優惠政策管理等，對于礦產資源稅費制度改革缺乏系統性的設計和明確的時間表，同時對于詬病已久的礦產資源補償費偏低且不合理的問題改革也沒有涉及。這對于建立健全現代礦業市場體系并無益處，也說明我國政府運用經濟手段調節礦業活動的能力有待加強。在政策效果持續性的規范意義上，社會型政策工具都要優于規制型和經濟激勵型。但是在《規劃》中社會型政策工具嚴重不足，僅僅只占了7.96%，其中偏向運用信息公開，占據了47.62%，這說明政府在應用社會型政策工具推動礦業經濟發展時，還停留在維度單一、工具簡單的階段，主要的工作是完善信息公開。因此，加強社會型政策工具的應用應該是將來政府礦業政策的側重點。

4.3 許多行之有效的政策工具未被充分運用

在規制型政策工具中，環境評估、復墾制度、淘汰落后產能機制、回收與綜合利用制度以及立法等子工具沒有得到充分運用。研究表明，當前全球生態超載率是50%左右，而我國生態超載率接近150%，是世界上生態超載率最嚴重的國家之一[10]。同時我國礦產資源總的回采率低于世界平均水平20個百分點，僅為30%。開采回收率與西方礦業發達國家選冶綜合回收利用率達80%以上相比，還有較大的差距[11]。因此，目前政策工具的運用與礦山地質環境治理恢復、礦業綠色循環發展的現實需求出現了脫節。

經濟激勵型政策工具中，有償使用、財政補貼、保證金制度以及稅費調整與改革使用頻率低，同時缺乏切實可行的針對礦山礦業企業減負、保障礦山地質環境治理恢復的政策措施，無法有效調動企業和社會參與礦業經濟活動的積極性。有學者研究發現，采礦業實際稅負對企業績效產生顯著負向影響，限制企業盈利能力的發揮，進而降低了其抵抗風險的能力和價值創造能力[12]。在全球礦業持續低迷、礦業指數PAI不斷下行的情況下，政府要積極推進礦產資源稅費改革，充分發揮財政的經濟調節作用，增強礦業企業能力和積極性，釋放礦業經濟活力。

在改變礦山礦業企業以及社會公眾價值觀念的社會型政策工具方面，宣傳教育、表彰激勵以及自愿協議運用缺失或不足。這使得社會型政策工具沒有發揮傳播知識、引導輿論和價值的作用。因此在以后的政策優化和調整過程中，應該加強對這些政策工具的重視程度。

4.4 缺乏對礦業產業鏈全過程的系統政策設計

礦業產業發展具有自身內在的活動規律和特征，這是制定礦業政策、運用礦業政策工具需要充分考慮的重要因素。從Y維度的分析中可知，礦業產業鏈利用和開發環節的政策工具最多，共占政策工具總量的71.21%，剩余的勘查、開發和加工環節沒有得到足夠的重視。同時每個環節中政策工具的設計和搭配也存在失衡。以利用環節為例，共應用了101條政策工具，其中規制型57條，經濟激勵型29條，社會型15條，分別占了56.44%、28.71%、14.85%。尤其在恢復環節，盡管政府規劃和指導的作用十分重要，但是運用經濟激勵型和社會型政策工具、建立多元化的投資機制、形成社會的廣泛參與也同樣不可或缺。礦業產業鏈分為勘查、開發、加工、利用和恢復五個環節，每個環節有其共性也有特性，不同的產業環節要采用不同的政策工具。但是《規劃》較少針對不同的環節需要制定系統有針對性的政策，尤其是在加工和恢復環節缺乏合理系統的政策工具設計，這也為礦業政策工具選擇優化指明了方向。

5 政策建議

（1）適度降低規制型政策工具的使用頻率，加大相關子工具的實施力度，提高政策工具的針對性。我國礦業處于轉型升級的關鍵階段，但是仍面臨著結構性矛盾和生態問題突出、集約化規模化程度不高、科技創新能力不強等問題。首先，應繼續發揮規制型政策工具在礦業發展中針對性強、控制有力、執行迅速的工具優勢，淘汰落后產能，推進礦產能源基地集約化生產推進，加強關鍵技術研發，強化礦業生產全過程的環境監測。其次，在資源配置中政府干預仍然過多，政府應該在健全礦業市場規則、加強市場監管的基礎上，適當降低規制型政策工具的整體使用頻率，釋放礦業市場活力；同時增強目標規劃和策略性措施等工具的可操作性，提高規制型政策工具的針對性和靈活性。再者，要加大立法工具的使用力度，推進《礦產資源法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等相關礦業法律法規的適時修改與完善。例如，目前我國礦區環境保護法律制度分散于《環境保護法》、《礦產資源法》、《水土保持法》等不同的法律文本中，造成在礦區環境保護中監管主體眾多、職責交叉以致相互推諉，監管效果欠缺。因此要完善礦山環境保護法律制度，構建一套完備的礦山環境保護制度體系。

（2）發揮經濟激勵型和社會型政策工具的激勵和帶動作用，增強政策工具的實施效果。目前，學界主流觀點認為基于市場機制的經濟激勵型政策工具比基于強制機制的規制型政策工具更具經濟效率[13]。首先，充分發揮礦業權類工具的作用，推進礦業權制度改革。其一，要理順產權主體關系，為合理收益奠定基礎。長期以來對礦業權關系缺乏明確的界定，以致出現稅費調節的混亂。例如2014年12月1日就在全國范圍將煤炭、原油、天然氣的礦產資源補償費降為零，礦產資源補償費的征收基礎是國家對礦產資源所享有的所有權，此舉顯然損害了國家即全民對礦產資源的所有權[14]。因此可效仿世界主流趨勢將礦產資源補償費更名為權利金，以免再被“費”字掩蓋了礦產資源補償費的真實性質。其二，要推進礦業權價款和礦業權使用費的動態調整，依據1996年的《礦產資源法》的規定，一個占地200km2的礦區，依據最高標準，每年的使用費也僅僅是30萬，這與礦產資源的巨大收益形成了明顯的反差，無法起到有效的調節作用[15]。

其次，我國礦產資源稅費名目較多，稅費結構不合理，總體收益水平也偏低。如礦產資源補償費明顯偏低，平均費率為1.18%，遠低于國外相同性質收費2%～8%的費率[16]。因此要推動礦產資源稅費改革，改變資源稅偏高而資源補償費偏低，造成礦山企業負擔過重的不合理現狀；從開征礦產資源開發生態稅等新稅費和完善現有稅費兩方面完善礦產資源開發生態稅費體系，促進礦產資源開發生態環境的保護和治理[17]。

最后，繼續加強礦產礦業信息的公開化，著力建設礦業權人勘查開采信息公開制度、財政出資項目信息公開制度、礦業權出讓信息公開制度等，為完善政府服務，強化社會監督，維護市場秩序提供制度保障；強化宣傳教育、表彰獎勵、公民參與、自愿協議等子工具的作用，培育礦業行業協會等社會組織，以促進公民和社會組織在礦產礦業調查、立法建議、生產監督和宣傳教育方面的作用。

（3）重視各類型政策工具的綜合應用，發揮混合型政策工具的政策效果。面對愈加復雜的國內外礦業市場和艱巨的礦業經濟綠色發展任務，需要克服單一維度的礦業政策工具的局限，對現有的礦業政策工具進行創新：在吸取單一政策工具優勢的基礎上針對具體的礦業問題與政策目標對若干工具進行組合，從而形成一種“混合型”政策工具，以拓展政策適用范圍，提高政策的有效性[18]。

2015年新修訂實施的《環境保護法》規定了人大、環保部門、公民、法人、其他組織以及新聞媒體在環境保護和治理中的一系列權利，其實質構建了多元共治的環境治理復合模式。我國礦山地質環境治理恢復任務艱巨，資金供應和保障缺口巨大，需要運用混合型政策工具改變政府主導投資、治理低效的困境，建立礦山地質環境治理恢復復合模式。通過宣傳教育、表彰激勵以及自愿協議等社會型政策工具調動社會的積極性；運用稅收優惠、財政補貼等經濟手段扭轉社會資本的投資偏好，縮小治理恢復活動中的資金缺口；根據政府資本和民間資本投資的行為指向不同、利益驅動機制的差異，通過制度創新手段建立法制化的礦山地質環境恢復治理多元投入機制[19]。通過多管齊下改變以往的治理困境。

又如淘汰落后產能機制除了要借助規制型政策工具的強制性，更要發揮財政補貼、稅收優惠等經濟激勵型工具的激勵作用。再者，礦業社區的建設是人民共享礦業發展進步成果的保障，應將礦業社區立法逐步納入礦業立法的進程，以法律強制性和資金支持促進企業履行社會責任，同時積極引導礦山企業與社區的自主協商和溝通，實現企業和社區的共贏發展。

（4）重視政策工具在礦業全產業鏈中的系統設計和運用。礦業經濟的持續健康發展需要著眼于全產業鏈的質量提升。我國建設綠色礦山，推進礦業經濟綠色發展的任務繁重，政策除了要向開發和利用環節傾斜之外，產業鏈中的加工和恢復環節也是推進礦業經濟綠色發展的關鍵點。對于礦產品綜合回收加工利用效益較好的礦業企業要給予一定的稅收優惠和財政補貼，在礦山地質環境治理恢復中要充分調動各個相關利益主體的積極性，加強宣傳教育、公民參與以及自愿協議等社會型政策工具的應用。總之，礦業政策體系的構建要著眼于礦業產業鏈的全過程進行系統的設計，并注意各個環節之間的搭配協調，提高礦業政策的系統性。