我國轉基因食品安全監(jiān)管的制度完善

胡旭，劉曉莉

（東北師范大學政法學院，吉林長春 130117)

我國轉基因食品安全監(jiān)管的制度完善

胡旭，劉曉莉

（東北師范大學政法學院，吉林長春 130117)

與傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管問題不同，轉基因食品安全監(jiān)管受科技、認識和政策等因素的影響，所引發(fā)的食品安全問題更為復雜，其法律體系和行業(yè)道德建設滯后所反映出的制度供給不足更為明顯，因食品工業(yè)快速發(fā)展和監(jiān)管模式陳舊落后所造成的執(zhí)法資源緊張和權力資源不均更為棘手。提高轉基因食品安全性評價、風險評估和標識制度的科學性，加強立法的系統(tǒng)性，提倡公眾參與和社會權力介入以增進制度的民主性，是完善我國轉基因食品安全監(jiān)管制度的主要路徑。

轉基因食品；轉基因食品安全；監(jiān)管；監(jiān)管問題；制度完善

轉基因技術的出現(xiàn)實現(xiàn)了人類突破物種屏障獲取外源基因的設想，而轉基因食品的出現(xiàn)，則為人類擺脫糧食供給瓶頸、降低產業(yè)能耗、加快生產方式轉型帶來了曙光。轉基因技術巨大的經濟價值和科研潛力使其成為了各國爭相發(fā)展的戰(zhàn)略領域。從轉基因食品的國際發(fā)展形勢來看，“從1996年轉基因作物商業(yè)化種植之初的170萬公頃，到2009年的1.34億公頃①數(shù)據(jù)來源：國際農業(yè)生物技術應用服務組織（ISAAA，2010）。，再到2015年的1.797億公頃，轉基因作物的種植面積累計增長了100倍。全球轉基因作物累計種植面積達20億公頃，相當于中國大陸土地面積（9.56億公頃）的2倍。②數(shù)據(jù)來源：國際農業(yè)生物技術應用服務組織（ISAAA，2016）。需要肯定的是，轉基因技術和轉基因食品的研發(fā)均符合人類尋求發(fā)展與進步的基本理念，但囿于科學技術水平，當前轉基因食品的安全性仍有待于深入探討。很長一段時期以來，學界都將轉基因食品的安全性作為研究的重點、將自然科學作為研究的視域并得出了最終的結論，即轉基因食品既有解決全球糧食危機的正面作用，也存在著危害人類和生態(tài)環(huán)境的風險。目前，人們已經意識到對轉基因食品的研發(fā)、生產、銷售等活動必須加以嚴格監(jiān)管，最大限度地避免其可能帶來的現(xiàn)實危害和潛在的危險。然而，現(xiàn)實表明，在我國轉基因食品安全監(jiān)管中，尚存在諸多阻礙監(jiān)管目標實現(xiàn)的負面因素，本文擬對這些負面因素，即我國轉基因食品安全監(jiān)管面臨的困境及其出路予以探討，為相關的立法與實踐提供有益思路。

1 轉基因食品安全監(jiān)管相關概念的梳理

1.1 轉基因食品的概念概覽

出于對監(jiān)管的實際需要，國際組織以及不同的國家對轉基因食品的內涵和外延進行了差異性的界定?！?010年國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC）對轉基因食品（轉基因食品成分）進行了界定，即組成或含有由現(xiàn)代生物技術獲得的轉基因生物之食品或食品成分，或雖運用現(xiàn)代生物技術生產的轉基因生物所產生但不包含該生物的食品或食品成分。”［1］而根據(jù)聯(lián)合國《卡塔赫納生物安全議定書》的規(guī)定，轉基因食品是指:“可直接食用、可作為動物飼料或可用作加工用途的基改活生物體。”兩者分別從轉基因食品的獲取來源和應用范圍對其進行了界定。從定義來看，前者的著眼點在于揭示轉基因食品的科技屬性，而后者則較為注重轉基因食品的應用價值。此外，由于不同國家監(jiān)管政策的導向差異，導致了對轉基因食品界定寬松、嚴格和折中的態(tài)度差異。出于對轉基因技術和經濟利益的考慮，美國對轉基因食品進行了寬泛的界定，即“來源于轉基因植物、動物、食品添加劑，且被用于滿足人類或動物的食用性要求的新品種”①該定義源自美國食品藥品管理局于2002年向國會提交的《轉基因食品管理草案》。被視為轉基因食品。歐盟雖未就轉基因食品進行專門規(guī)定，但從“歐盟轉基因產品立法措施爭端案”所使用的“生物技術產品”和“轉基因作物”等術語可以看出歐盟對轉基因食品嚴格的監(jiān)管態(tài)度，即“含有轉基因生物或其成分的食品，同時也包括由轉基因或其成分加工而來的食品，并且只要食品生產過程中有轉基因原料參與生產，最終食品中無論是否含有轉基因成分，都視為轉基因食品?！保?］我國對轉基因食品的界定折中了美國和歐盟的態(tài)度，即“利用基因工程技術改變基因結構從而得到的食品、食品原料和食品添加劑，包括轉基因動植物、微生物產品，轉基因動植物、微生物直接加工品和以轉基因動植物、微生物或其直接加工品為原料生產的食品和食品添加劑?！保?］以上是國際社會和不同國家具有代表性的幾種觀點，這些觀點多是以來源和用途為主要依據(jù)界定了轉基因食品的含義。他們的本質都在于揭示食品、食品成分應用了轉基因這一生物技術?？梢哉J為，上述概念沒有實質區(qū)別。因此，本文對轉基因食品將不作技術性的區(qū)分。

1.2 轉基因食品安全監(jiān)管的基本解讀

在學理上，基于對監(jiān)管主體范圍的不同劃分，“監(jiān)管”一詞存在廣義和狹義之分。狹義說主張以政府為監(jiān)管主體的唯一性，廣義說則在主體范圍上具有更大的延展性，包括政府、非政府組織、私人等諸多主體［4］。從我國的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀來看，主要是從狹義的視角出發(fā)揭示了監(jiān)管的概念，即“為了確保食品的安全，行政機關依據(jù)法律等規(guī)則，制定規(guī)格、標準，對食品的生產、流通、銷售等進行管理的活動?！保?］事實上，國際社會對食品安全監(jiān)管的界定也多是從監(jiān)管的狹義概念出發(fā)。例如，根據(jù)CAC的規(guī)定，“食品（安全）監(jiān)管是指為了保護消費者，并確保所有食品在生產、加工、儲藏和銷售過程中均能保持安全、衛(wèi)生以及適于人類消費，確保其符合食品安全和質量要求，確保貨真無假并按照法律規(guī)定準確標識，由國家或地方主管部門實施的強制性法律行動?！保?］CAC還指出：依據(jù)食品法嚴禁假劣食品流入消費市場，是政府履行食品安全監(jiān)管的首要職責。然而，限于我國尚未就轉基因食品進行專門立法的情況，只能適用《食品安全法》的有關規(guī)定，這就使得轉基因食品安全監(jiān)管的法律依據(jù)缺少針對性。

“食品安全問題發(fā)展到今天，已經遠遠超出傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生或食品污染的范圍，其已成為人類賴以生存和健康發(fā)展的整個食物鏈的管理與保護問題?！保?］從國際立法經驗來看，食品安全監(jiān)管已經成為預防食品安全風險、懲治食品安全危害的重要措施?？萍嫉陌l(fā)展促進了食品的多樣化，也使食品具有了更多的科技屬性，面對轉基因食品這種現(xiàn)代科技產物，監(jiān)管的效果和水平直接影響到轉基因食品的安全性?；仡欈D基因食品發(fā)展的歷史，自1973年基因技術問世以來，轉基因食品的研發(fā)和推廣已經成為全球食品安全戰(zhàn)略的重要內容。然而，相對于快速發(fā)展的轉基因食品行業(yè)，轉基因食品的監(jiān)管成效卻不盡人意。美國的星聯(lián)玉米賠償風波、歐洲的驅逐轉基因食品浪潮、中國的轉基因大米非法種植銷售問題、印度的搗毀轉基因作物事件，在一定程度上折射出廣泛存在于世界各國的轉基因食品安全監(jiān)管問題。同樣，我國的監(jiān)管形勢也不容樂觀。當前國內的轉基因食品安全立法遠滯后于轉基因食品的研發(fā)推廣活動，有限的規(guī)范內容還存在缺乏系統(tǒng)性、立法位階較低等問題。不僅如此，現(xiàn)有的監(jiān)管模式較之西方發(fā)達國家也存在較大差距。

2 我國轉基因食品安全監(jiān)管面臨的主要困境

當前，我國的轉基因食品安全監(jiān)管活動面臨著多重困境，這種情況的出現(xiàn)一方面是在食品安全監(jiān)管大背景之下的制度使然，另一方面則是與轉基因食品所具有的特殊屬性存在必然的聯(lián)系。而基于對主要問題的分析有利于尋求突破困境的途徑和方法。

2.1 食品安全的復雜性

首先，食品安全受科技因素的制約。一方面，轉基因技術的發(fā)展水平直接影響了轉基因食品的安全程度。隨著不斷地探索和研究，學界對轉基因技術的認識和應用能力取得了階段性的進步，但囿于科技水平的制約仍然存在不足。例如，科學家基于以往對大豆基因編碼蛋白、作用機理、插入位點和表達強度的掌握，擬將巴西堅果中的富甲硫氨酸基因插入大豆基因從而研發(fā)新型轉基因大豆。然而，限于當前的轉基因技術，科學家們意識到這種新型轉基因大豆仍然可能攜帶插入基因的過敏蛋白，存在安全風險。另一方面，檢測技術的水平也在一定程度上決定了轉基因食品的安全程度。作為制定食品安全標準和監(jiān)測食品安全的技術依托，檢測技術的水準對于食品安全監(jiān)管工作的意義重大。然而，與轉基因技術40余年的發(fā)展歷程相比，“我國的轉基因食品檢測技術自2000年之后才逐漸發(fā)展起來，當前較為先進的ELISA和PRC檢測法也存在測試對象特定化和檢測手段有限性的問題。”［8］對于轉基因含量較低、加工破壞程度較大的檢測對象亦存在檢測技術局限的問題。從一定程度上來說，轉基因食品所具有的科技屬性使其超出了監(jiān)管人員的經驗范圍和評價能力，使轉基因食品安全監(jiān)管陷入了技術困境。

其次，食品安全受認識因素的制約。基于辯證唯物主義的認識論原理，人類對事物的感知過程具有循環(huán)往復、不斷上升的特征。其原因，一方面是由于客觀物質世界的發(fā)展、變化以及人類實踐的不斷深入使人的認知能力得以提高；另一方面則是由于人類主觀精神世界的升華所引發(fā)的評判標準的多元化。轉基因技術作為人類認知的對象也必然符合這一規(guī)律，以對轉基因技術的態(tài)度為例，各國在政策倡導和立法導向上，先后經歷了熱衷階段、排斥階段和當前的理性發(fā)展三個階段。在轉基因技術誕生伊始，因其所展現(xiàn)出的優(yōu)越特性和巨大的潛力價值引發(fā)了學界極大的轟動和熱情。轉基因作物所具有的高產、節(jié)能以及抗災害能力和學界提出的清潔生產理念使人類開始樂觀地相信，轉基因技術的到來將會給未來的農業(yè)發(fā)展和產業(yè)轉型帶來曙光，于是許多國家紛紛加入轉基因技術的研發(fā)和應用行列。轉基因技術問世至今，經歷了頭30年前所未有的快速發(fā)展階段。然而，隨著研究的深化和不斷地實踐，在后10年間轉基因食品所反映出的安全性問題和牽涉甚廣的社會問題，再次引發(fā)了公眾對轉基因技術利弊評判的新思考。

最后，食品安全受政策因素的影響。從域外的經驗樣本來看，不同國家的轉基因食品安全政策決定了該國的立法走向和監(jiān)管態(tài)度，也在一定程度上對轉基因食品的安全性產生了不同的影響。美國是一個轉基因技術開發(fā)與應用始終處于世界前沿的國家：1973年，美國科學家斯坦利·科恩首次開發(fā)出轉基因技術；1983年，首例轉基因作物在美國誕生；1993年，首款轉基因食品在美國成功上市。作為推崇科學主義和注重實證研究的國家，美國對轉基因食品采取了“無罪推定”的態(tài)度①所謂“無罪推定”是指：“與非轉基因食品相比，如果不能充分證明轉基因食品的不安全，那么就有理由推定它是安全的，就沒有必要在監(jiān)管中采取較之非轉基因食品更多的限制。”參見：張忠民.美國轉基因食品標識制度法律剖析[J].社會科學家, 2007(6):70.,在這一監(jiān)管政策下，美國實行了寬松的自愿標識和上市審批自愿咨詢程序，極大地促進了美國轉基因食品行業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，美國60%以上的加工食品含有轉基因成分，90%以上的大豆和50%以上的玉米都是轉基因作物，美國成為了轉基因食品最多的國家。然而，這種寬松的監(jiān)管政策也引發(fā)了監(jiān)管失靈的“星聯(lián)玉米事件”②星聯(lián)玉米（StarLink）是由美國環(huán)保署在1998年批準作為飼料生產的Bt轉基因玉米。2000年經環(huán)保組織（Genetically Engineered Food Alert）曝光：美國食品公司Kraft Foods制造的食品中混入該飼料用轉基因玉米成分。大批上架食品被召回，疑似含有星聯(lián)玉米成分的原料被退回，日本將載有星聯(lián)玉米的整船進口玉米退回，星聯(lián)玉米所屬公司的經濟損失高達10億美元。盡管2000年以后美國不再種植星聯(lián)玉米，但2003年的檢驗結果顯示，美國全部玉米的1%仍存在星聯(lián)玉米的污染。參見：顧秀林.轉基因戰(zhàn)爭[M].北京：知識產權出版社，2011：259.，造成了巨大的恐慌和危害。而以轉基因食品安全監(jiān)管政策嚴格著稱的歐盟，則通過雙重上市審批制度、強制標識并設定安全閥值、嚴密轉基因食品追溯制度等方法對轉基因食品安全予以了高度保障，從而大大降低了轉基因食品的安全風險。

2.2 制度供給的滯后性

首先，法律體系建設滯后。健全的食品安全法律體系能夠有效地指導轉基因食品安全監(jiān)管實務，規(guī)范轉基因食品的生產銷售行為，有效地防范轉基因食品安全風險。然而，目前我國的轉基因食品安全法律體系卻存在缺乏系統(tǒng)性和內容不完善的制度缺陷。從立法系統(tǒng)性的角度來講，轉基因食品安全法律體系應當以轉基因食品專門立法（包括單獨章節(jié)性立法和單項立法兩種形式）為中心，涵蓋法律、法規(guī)、規(guī)章在內的多層級立法位階。但從目前的立法現(xiàn)狀來看，我國《食品安全法》只是概括性地規(guī)定“轉基因食品的食品安全管理，適用本法”，并未就轉基因食品安全進行單獨的章節(jié)性規(guī)定；衛(wèi)生部于1990年、2002年和2006年分別頒布的《新資源食品衛(wèi)生管理辦法》《轉基因食品衛(wèi)生管理辦法》《新資源食品管理辦法》也已經相繼廢止，這就導致我國轉基因食品安全專門立法缺失的問題。不僅如此，有關轉基因食品安全的內容也只是散見于國務院、農業(yè)部所出臺的幾部農業(yè)轉基因生物管理規(guī)范之中，尚未在民事立法和刑事立法領域予以規(guī)定，這就造成了我國轉基因食品安全法制效力較低和立法斷層的問題。從立法內容來看，我國轉基因食品安全立法缺少越境轉移管理、公眾參與、損害賠償、應急處理的相關制度規(guī)范，已有的安全風險評估制度、安全性評價制度和標識制度亦存在評估模式落后、評價標準陳舊和標識方法不科學等問題。

其次，行業(yè)道德建設落后。美國倫理學家R.T.諾蘭曾指出：“每一種經濟體制都有自己的道德基礎，或至少有自己的道德含義?！保?］作為社會主義市場經濟的道德基礎，誠實守信不僅是行業(yè)規(guī)范，更是一種社會規(guī)范，是處理人與人之間如何相處的行為準則。然而，近年來從我國查處的一系列重大食品安全案件來看，不論是知名企業(yè)還是無證商販無不存在著誠信失范的問題。在缺乏行業(yè)道德約束的情況下，轉基因食品生產經營者存在通過以轉基因食品冒充非轉基因食品、虛假標注轉基因食品成分信息等手段謀取不當利益的行為，不僅降低了消費者對食品行業(yè)的信任感，同時也導致民眾對轉基因食品產生更多的疑慮。域外的既有經驗表明，“經濟人”的角色使市場經濟活動中的行為人都具有利益最大化的動機，為了防范逐利行為所導致的市場混亂和道德滑坡，需要建立完善的市場信用制度來加以制約。為了加強行業(yè)道德建設，2004年國家食品藥品監(jiān)督管理局牽頭制定了《關于加快食品安全信用體系建設的若干指導意見》。但迄今為止，我國的行業(yè)道德制度建設依然停留在以政策引導為主、以自我約束為輔的模式上，缺乏實效性，未能發(fā)揮應有的作用。

2.3 執(zhí)法資源的有限性

首先，食品工業(yè)的快速發(fā)展造成了執(zhí)法資源的相對減少。據(jù)統(tǒng)計顯示，“2007年我國共有食品工業(yè)企業(yè)448 000家，其中規(guī)模以上的食品工業(yè)企業(yè)累計26 000家”①數(shù)據(jù)來源：新浪網(wǎng).中國的食品質量安全狀況白皮書［DB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/153413686446.shtm l.2015-04-17.；“2011年規(guī)模以上的食品工業(yè)企業(yè)累計31 735家”②數(shù)據(jù)來源：熊必琳.2011年食品工業(yè)經濟運行情況綜述和2012年一季度運行狀況及展望［N］.中國食品安全報,2012-05-18（3）.；而到“2014年全國規(guī)模以上的大中型食品工業(yè)企業(yè)已累計達到5789家”③數(shù)據(jù)來源：中國食品工業(yè)協(xié)會.2014年食品工業(yè)經濟運行綜述［N］.中國食品安全報,2015-03-31（2）.。同時，根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的信息可知，截止2015年上半年，我國食品生產許可獲證企業(yè)178 819家、食品添加劑生產許可獲證企業(yè)3450家。加之從事農產品生產的2億多農戶，我國形成了龐大的食品安全監(jiān)管對象。與之相比，全國10萬人的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍所面臨的逐年增長的監(jiān)管壓力不言而喻。從轉基因食品的監(jiān)管形勢來看，“截至2012年，農業(yè)部共批準進行各類轉基因生物安全性評價中間試驗974項、環(huán)境釋放369項、生產性試驗228項、商業(yè)化生產32項、頒發(fā)安全證書1110份?！保?0］除此之外，我國還面臨著巨大的進口轉基因食品監(jiān)管壓力。以轉基因大豆為例，我國每年大豆進口數(shù)量約占消費總量的75%（40 000萬噸），而這些進口大豆基本上都是轉基因大豆。與之不相適應的則是我國有限的轉基因食品監(jiān)管資源：目前，通過國家計量認證、農業(yè)部審查認可和農產品質量安全監(jiān)測機構考核的食用安全技術監(jiān)測機構2個、環(huán)境安全技術監(jiān)測機構15個、產品成分技術監(jiān)測機構20個，我國的轉基因食品安全監(jiān)管形勢不容樂觀。

其次，監(jiān)管模式的陳舊落后造成了權力資源的分配不均。根據(jù)國際社會食品安全監(jiān)管的制度經驗可將監(jiān)管模式分為兩大類：以歐盟、加拿大為代表的獨立型監(jiān)管模式和以美國、日本為代表的綜合型監(jiān)管模式。當前我國采用的是與美國相類似的多部門綜合型監(jiān)管模式，但與美國以權威機構為組織核心、以食品品種為監(jiān)管對象的管理形式不同，我國“多部門聯(lián)合執(zhí)法、以食品流通環(huán)節(jié)為監(jiān)管對象”的管理形式存在多頭管理和監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，造成了監(jiān)管權力的冗沉和失衡問題。一方面，多部門的聯(lián)合執(zhí)法造成了監(jiān)管權的分化，為監(jiān)管權的協(xié)調運行帶來了困難，同時也容易造成監(jiān)管標準、方式、責任追究的差異，不利于法律權威的實現(xiàn)。此外，由于監(jiān)管分工而導致的職權差異又造成了監(jiān)管權力再分配的不均。另一方面，食品產業(yè)鏈長、流通環(huán)節(jié)繁多的特點不僅使我國的監(jiān)管模式面臨監(jiān)管缺位的問題，而且還造成了權力流向的問題。在食品流通環(huán)節(jié)存在重疊、監(jiān)管職權存在交叉的情況下容易形成利益競爭，而以部門利益為目標的監(jiān)管行為就會自覺地將利益作為職權的流向，由此造成了權力資源的相對集中。

3 完善我國轉基因食品安全監(jiān)管制度的幾點設想

3.1 提升監(jiān)管制度的科學性

首先，充實轉基因食品安全性評價制度。依據(jù)相關立法規(guī)定，轉基因生物批準商業(yè)化生產之前需要進行食用安全性評價。具體而言，我國對轉基因食品主要是從營養(yǎng)學、抗營養(yǎng)因子、毒理學、過敏性等方面通過與傳統(tǒng)食品的對比來加以評價的。雖然這一安全性評價規(guī)范與國際上所倡導的安全性評價相一致，但仍存在評價不充分的問題：一是與自然界中緩慢進化的非轉基因生物相比，人類對轉基因生物穩(wěn)定性的了解程度相對有限，轉基因生物自身的突變周期和誘導因素都需要一定的時間條件才能得以證實。如果只是在轉基因食品上市之前對轉基因生物食用安全性進行評價，那么將難以發(fā)現(xiàn)轉基因生物在不同種植環(huán)境、生長過程和年份、農藝措施下的安全情況，也將難以發(fā)現(xiàn)在生產、銷售和烹制過程中可能存在的安全隱患。二是在評價內容上存在欠缺。以毒理學檢測試驗為例，目前很多國家都沒有將轉基因食品的遺傳毒性試驗、繁殖試驗和傳統(tǒng)致畸試驗作為毒理學試驗的硬性要求。然而，與傳統(tǒng)食品相比，轉基因食品更應當被充分的實驗和評價。為了解決以上問題，應當加強對轉基因食品不同產出環(huán)節(jié)的安全性評價，建立起像如日本針對不同產出環(huán)節(jié)所建立的區(qū)別性生產流通監(jiān)管制度①區(qū)別性生產流通監(jiān)管是一種針對農產品或原材料所進行的分批處理或分離處理的管理制度。該制度明確了轉基因原料在生產和流通各環(huán)節(jié)中的注意事項。，通過制度規(guī)范使轉基因食品監(jiān)管活動發(fā)揮出降低食品安全風險的作用。

其次，改進轉基因食品安全風險評估制度?！帮L險評估是指對攝取含有危害的食品有多大的概率、在多大程度上會對人體健康造成不良影響的科學評估。”從這個定義來看，當前的風險評估制度將轉基因食品對人體健康的影響性作為了評價的主要對象。然而，轉基因食品所具有的不確定性危害、精神性危害屬性卻沒有得到應有的關注。當前我國的轉基因食品安全風險評估制度是以傳統(tǒng)食品確定性危害屬性為邏輯起點，缺少對其他食品危害屬性的評價內容。為了提高我國轉基因食品安全風險評估制度的科學性，應當借鑒域外國家的先進經驗，建立起與轉基因不確定性危害相對應的預防式評估模式和與精神性危害相對應的關注度評估模式。具體而言，應當把廣泛的評價主體和更多的非量化評價標準納入到風險評估的內容當中，更多地發(fā)揮價值判斷的作用。需要說明的是，將多元化的評價內容引入到轉基因食品安全風險的評估機制不僅能夠保證評估的科學性與合理性，還能有效地打破專業(yè)和科技壁壘所造成的公眾參與能力限制問題，使公眾能夠更加充分地表達對轉基因食品的購買意愿，進而也有利于對食品市場產生正向的調節(jié)作用。

最后，完備轉基因食品標識制度。長期以來，我國轉基因食品標識制度因存在標識范圍過窄、缺少安全閥值、缺少致敏性成分強制標識等不利于保護消費者權益的問題而飽受詬病。從各國轉基因食品標識制度的差異性來看，轉基因技術和檢測技術的發(fā)展水平、立法資源和執(zhí)法能力以及農業(yè)發(fā)展和貿易需求是造成差異的主要原因。美國的自愿標識要求看似寬松，但確是以完備的立法環(huán)境和社會信用體系為保障下的制度規(guī)定，并不適應我國當前的監(jiān)管實際，而歐盟基于預防原則下的強制標識和標識豁免的方式具有一定的借鑒意義［11］，但考慮到檢測技術和監(jiān)管實際的問題可就轉基因的檢測閥值進行調整。此外，日本按食品成分比例限定標識的做法也可以成為我國特殊食品規(guī)定標識要求的參考經驗。立足于我國的實際情況，我們建議從以下幾個方面對標識制度加以完善：一是確立百分比制的最低限量值，保障監(jiān)管的執(zhí)法需要。同時，還應當兼顧科技和成本的合理需求，細化免于標識的條件；二是規(guī)范標識的方法，防止生產經營者投機取巧混淆視聽。同時，還應當對下游產品的標識作出規(guī)定，防止監(jiān)管空白地帶的出現(xiàn)。三是加強我國重點食品品種、食品加工領域的標識規(guī)范。例如可將水稻、大豆、食用油料作物和集貿市場銷售的自制食品、分裝食品作為重點標識對象。四是建立食品企業(yè)轉基因原料申報和公示機制，打破食品行業(yè)的信息封閉，確保公眾監(jiān)督的實效性。

3.2 加強監(jiān)管制度的系統(tǒng)性

從形式上來看，雖然我國已經初步形成了轉基因食品安全立法體系，在立法層面上基本滿足了監(jiān)管活動有法可依的要求，但是由于缺少轉基因食品安全專門立法、缺少其他部門法的配套性規(guī)定以及相關立法位階較低等問題，已經嚴重影響了轉基因食品安全立法內在的系統(tǒng)性。同時，“利益相關人的法律主體地位不完善，監(jiān)管主體內部的協(xié)同水平不高”［12］等諸多問題也影響了立法的科學性。為了增強立法的統(tǒng)一性、減少部門立法和地方立法的隨意性，加快我國轉基因食品安全立法體系的建設，應當從以下方面入手：一是適時出臺轉基因食品安全立法或在《食品安全法》中就轉基因食品安全問題進行專門章節(jié)的規(guī)定，對轉基因食品安全的有關規(guī)定進行梳理和整合，統(tǒng)一立法內容，減少法律差異。二是提倡多部門聯(lián)合立法，減少部門單獨立法，控制立法數(shù)量，提高立法層次。從機會成本的角度來看，立法數(shù)量過多就會造成守法利益減少，反而會導致違法數(shù)量增加的問題?？紤]到法律的經濟效果，應當適當減少部門立法的數(shù)量。同時，為了防止權力機關將部門利益法定化的問題，應當以多部門聯(lián)合立法的方式予以相互牽制。三是加強轉基因食品安全立法的協(xié)調性，在其他部門法中對涉及到轉基因食品安全的問題予以規(guī)定，形成法律之間的良性互動，進而保證立法的周延性。

從我國當前的轉基因食品管理體制來看，轉基因食品安全事務主要由國務院農業(yè)行政主管部門和食品安全行政主管部門負責。同時，基于轉基因食品研發(fā)、生產、銷售、進出口等眾多環(huán)節(jié)的監(jiān)管需求，我國工商部門、檢驗檢疫部門等行政機構均享有監(jiān)管權。在未來轉基因食品安全監(jiān)管模式改革的過程中，必然會加強核心監(jiān)管部門的帶頭作用、形成綜合性的監(jiān)管機構。在主管機關的選擇上，我們認為應當突出食品安全監(jiān)督管理部門的作用。其理由是，食品安全監(jiān)管部門在部門屬性上具有公益性的特點，并以維護食品安全和公共健康等非經濟性利益為使命，在對轉基因食品進行監(jiān)管的過程中通常不存在如農業(yè)行政主管部門那樣，既是規(guī)劃者又是管理者的立場和利益沖突。此外，我國食品安全監(jiān)督管理部門在食品檢驗和技術人員的配備上還具有更多的食品安全專業(yè)背景優(yōu)勢。因此，將食品安全監(jiān)管部門作為核心的監(jiān)管機構具有一定合理性和可行性。

3.3 增進監(jiān)管制度的民主性

當前，我國轉基因食品安全監(jiān)管存在民主性不足的問題。這一問題突出體現(xiàn)在監(jiān)管主體的單一性和權力制約的內部性上。出于對我國轉基因食品安全監(jiān)管制度正義性的考慮，應當從提高制度民主性的角度入手：一是提倡公眾參與，擴大監(jiān)管主體的范圍。我國的食品安全監(jiān)管制度有著深刻的歷史原因。曾有學者指出，我國的監(jiān)管制度源自計劃經濟的慣性和本能，是政府借助于行政壟斷權來保護自己在其他方面的利益，是利用壟斷特權謀求所有者利益的結果。這種脫蒂于傳統(tǒng)制度安排下的監(jiān)管思維，使得監(jiān)管主體往往是在已有行政部門的基礎上通過整合、分立亦或是對既有職權的重申所形成的，缺少其他監(jiān)管主體介入的過程，而這種缺少民主性的主體結構將會導致監(jiān)管權力壟斷和監(jiān)管責任過載的問題。因此，應當適時地擴大監(jiān)管主體的范圍。還有學者從監(jiān)管有效性的角度闡明了公眾參與的必要性，即“政府監(jiān)管只能治標，行業(yè)制約只治末，而只有公民權利的介入才能治本。”［13］這就需要在充分尊重公眾參與意愿和能力的基礎上，通過立法對權利義務的明確將公眾參與納入規(guī)范化的道路。二是介入社會權力，實現(xiàn)權力的雙重制約。很長一段時期內，我國都把監(jiān)管制度完善的重點放在“‘公權力’和政府體系的加強上”，未能突破國家權力內部制約的監(jiān)督思維，而西方發(fā)達國家早已開始關注社會權力對監(jiān)管權的外在制衡作用。社會權力源自國家權力的社會化，是國家與社會分離的權力產物，是獨立于行政權的存在形式。社會權力的介入不僅能夠突破權力內部制衡的封閉性，而且能夠調動更多的社會主體參與到監(jiān)管權力的運行和監(jiān)督過程中，使強勢的國家權力逐步讓位于社會權力，即實現(xiàn)行政權力向社會權力的轉移，從而完成社會性監(jiān)管由政府監(jiān)管向社會監(jiān)管的轉型。

綜上所述，轉基因技術的研發(fā)和應用已經成為發(fā)展的必然趨勢。作為現(xiàn)代科技的產物，轉基因食品性能卓越且潛力巨大。其在保障食品供給、提高營養(yǎng)價值、增強人體免疫力、降低能源消耗等方面作用突出。但是，轉基因食品所具有的多重危害屬性，也必然為傳統(tǒng)的食品監(jiān)管帶來困難。影響轉基因食品安全監(jiān)管成效的因素眾多，涉及了社會生活的諸多領域。從主要制約因素的解決可能性來看，科技因素存在可預見程度較低的問題，而法律因素則表現(xiàn)出較強的可控性。從這一角度來講，增強轉基因食品安全監(jiān)管的法制保障具有切實意義和可行性。需要強調的是，法律應當遵循謙抑的原則。即便是在具有立法正當性的前提下，也不能以社會防衛(wèi)的理由僭越權利的界限。在轉基因食品安全監(jiān)管法律體系完善的過程中，行政監(jiān)管部門不應當以監(jiān)管需要的名義，通過法律實現(xiàn)部門職權的擴張。此外，為了防止轉基因食品安全風險在監(jiān)管活動中的轉嫁問題、減少傳統(tǒng)自上而下的行政監(jiān)管弊端，應當適時地借鑒國際經驗，引入社會監(jiān)管的內容。社會監(jiān)管的提出不僅豐富了監(jiān)管理論的內容，而且還具有重要的實踐價值。同時，也為本文轉基因食品安全監(jiān)管的法制保障問題提供了新的研究思路。

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責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.06.017

F326.11

A

1004-0544（2017）06-0094-07

中國法學會部級法學研究項目（CLS2013C80）。

胡旭（1989—），男，吉林長春人，東北師范大學政法學院博士生；劉曉莉（1963-），女，內蒙古通遼人，東北師范大學政法學院教授、博士生導師。