關于“效仿河長制，推出灣長制”的若干思考

陶以軍，楊翼，許艷，王曉莉，張健

(國家海洋信息中心 天津 300171)

關于“效仿河長制，推出灣長制”的若干思考

陶以軍，楊翼，許艷，王曉莉，張健

(國家海洋信息中心 天津 300171)

河長制始于2007年，由江蘇無錫首創，推出后一定程度上破解了困擾我國已久的“九龍治水”問題，實現了對水環境的綜合管理，得到中央和地方政府的高度重視，成為我國水環境管理的一項重要制度。海灣與河湖有著密切的聯系，存在類似的管理問題，借鑒河長制，構建灣長制，為保護海灣資源、生態、環境提供了一種新思路，具有一定的現實意義。文章從法律法規和規劃計劃銜接、組織管理模式設計、目標任務落實與考核督察、公眾參與等方面提出了構建灣長制的建議：①從法律法規和規劃計劃著手，加強頂層設計;②完善責任分級體系與協調機制，加強組織管理;③細化任務分工與考核安排;④將灣長制納入海洋督察工作，督促地方政府落實;⑤加強宣傳引導，鼓勵公眾參與。

河長制；灣長制；海灣；水環境;海洋督察

1 引言

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)提出“全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新”，要求地方各級黨委和政府把推行河長制作為推進生態文明建設的重要舉措，到2018年年底前全面建立河長制[1]。

2017年3月，《2016年中國海洋環境狀況公報》發布會上，國家海洋局孫書賢副局長表示要效仿河長制，推出灣長制，推動海洋污染治理[2]。5月18日，國家海洋局印發《國家海洋局關于進一步加強渤海生態環境保護工作的意見》，要求“強化與‘河長制’的銜接聯動，率先在秦皇島開展‘灣(灘)長制’試點工作”[3]。5月27日，國家海洋局辦公室印發《國家海洋局辦公室關于編制“灣長制”試點工作方案的通知》，提出在河北、山東、江蘇、浙江、海南率先開展灣長制試點工作[4]。灣長制的提出是我國海洋生態環境保護領域制度創新的一大舉措，將對海灣環境管理方面起到極大的促進作用。

2 河長制的起源和內涵

“河長制”，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區河流治理的制度，由江蘇省無錫市于 2007年首創。2007年5月太湖藍藻大面積暴發，水質嚴重污染，水源惡化，造成市民恐慌，爭相購買純凈水，8月無錫市印發《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質檢測結果納入各市縣區黨政主要負責人政績考核內容，河長制初步形成。2008年，江蘇省政府在太湖流域推廣河長制，要求每條河流由省市兩級領導共同擔任河長[5-6]。之后，鑒于河長制在改善水環境方面的積極作用，全國各地爭相效仿，北到松花江流域，南至滇池，河長制走向全國。目前，北京、江蘇、天津、浙江、安徽、江西、福建和海南8省、市已全面推行“河長制”。

3 河長制實施的要點

河長制的基本思路是由各級黨政主要負責人分級擔任各自轄區內河流的河長，制訂河流、湖泊整治的具體目標、指標及方案，將目標、指標層層分解、分級傳遞，建立責任清單，評價考核各級河長任務落實情況并輔以獎懲，最終實現水環境綜合治理。總體上，實施河長制的要點如下。

3.1 河長制實施的核心思想

建立河長制的核心思想是讓各級黨委政府把水資源保護、河湖岸線管理、河湖污染防治，以及水環境治理的主體責任承擔起來，讓黨委政府當中領導成員把具體某一河段的流域治污任務承擔起來，充分發揮政治制度優勢，通過黨委政府調動各個部門及社會各界，形成黨委政府主導，部門齊抓共管，全社會參與，共同保護水環境的大格局[7-8]。

3.2 首長負責下的完整組織管理體系

縱向上，由黨政主要負責人擔任“河長”，各級“河長”形成治水“首長責任鏈”。2007年無錫市探索河長制之初，就建立了由各級領導分四級擔任河長的組織管理模式，其中一級河長由市委、市政府的主要領導同志擔任，二級河長由有關部門、區縣的主要領導同志擔任，三級河長由相關鎮的主要領導同志擔任，四級河長由村干部擔任。橫向上，各部門齊抓共管，江蘇省組建了由各級政府、環保、水利、海洋和漁業等部門組成的河湖管理與保護聯席會議制度，進一步整合各地區、各部門涉河涉湖管理的職能，將“多龍管理”的亂局變為聯合治理[7]。

《意見》進一步明確要求建立省、市、縣、鄉四級河長體系，要求各省級黨委政府高度重視，在省級層面設立由省(自治區、直轄市)黨委或政府主要負責同志擔任的總河長；對于各省(自治區、直轄市)管轄范圍內的主要河湖，要求設立由省級負責同志擔任的河長；同時，要求市、縣、鄉黨委政府切實履職盡責，按照所管轄河湖具體情況分級分段設立由同級負責同志擔任的河長。為充分保障河長制工作的落實，《意見》還明確要求縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室。

3.3 目標與任務層層分解的業務體系

河長制實行“一河一策”的治理方案，“河長”們針對所轄河流進行會診，在掌握主要河流(湖泊)基本情況的基礎上，制訂有針對性的整治方案。與各級河長簽訂履職承諾書，明確責任，建立責任清單。細化任務落實，層層分解，從各級黨政一把手到水生態環境保護的具體操作者，任務被分配到每一層級的每一個人。同時，調動社會力量，幫助河長們落實任務安排，通過印發宣傳手冊，在河道旁設立河長公示牌，公開河長的姓名、電話和職責范圍等方式鼓勵群眾監督河長工作或直接向河長提出建議，通過利用手機隨手拍等方式，鼓勵群眾監督反映相關問題，有的地方還吸納群眾代表、環保志愿者共同參加巡河督察等活動[9-10]，充分保障了任務的落實。

3.4 通過考核與獎懲推動河長制的具體落實

根據不同河湖存在的主要問題，有針對地實行差異化績效評價考核。在國家層面，水利部和環保部實行全面推行河長制工作考核制度，其中水利部通過最嚴格水資源管理制度考核，環保部通過水污染防治行動計劃實施情況，對各地河長制工作情況進行考核[11]。在地方層面，上級河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。實際工作中，無錫市將無錫市境內79個河流斷面水質監測結果納入市縣區主要負責人政績考核。天津市制定了河長制考核的具體辦法和實施細則，每月進行一次考核，由市水務局進行排名，通過媒體向社會“曬成績單”，同時采取“以獎代補”的方式，按成績分檔給予補貼。

實踐證明，推行河長制是改善水環境質量、維護河湖健康生命的有效舉措，實現了河湖有人管、管得住、管得好的目標。河長制實施以來，無錫市境內河道水質總體改善，43條黑臭河道得到綜合整治，79個“河長制”管理斷面水質綜合判定達標率基本維持在70%以上。天津市水質異常河道從211 km下降到34 km，53 km河道環境衛生不達標變為所有河道全部達標，很多河流逐步實現河暢、水清、岸綠、景美。

4 構建灣長制的可行性和必要性

海灣管理與河湖管理類似，均是一項復雜的系統工程，涉及源頭、岸邊、不同行政區域和行業，因此借鑒河湖管理模式，實行“灣長制”具有一定的現實意義和可行性。構建灣長制的必要性和可行性體現在以下幾個方面。

4.1加強海洋環境保護，改善海洋環境的迫切需要

海灣處于陸地和海洋之交的紐帶地位，開發條件優越，環境復雜，多呈“三面為陸、一面為海”分布，同時受著海、陸相互作用，以及人類強烈干擾作用，環境變化敏感。造成海灣生態損害和環境污染的主要原因是陸源污染的輸入、海上污染物排放和大氣的沉降作用。陸源污染是海灣環境污染的重要來源，包括入海河流和陸源生活污水、工業廢水及農業面源污染物排海等。海上污染來自海洋傾廢、海洋工程疏浚、船舶污染和開采海砂以及海水養殖等。

《2016年中國海洋環境狀況公報》[12]顯示，我國近岸海域環境問題依然突出，近岸局部海域污染嚴重，嚴重污染區域主要分布在萊州灣、渤海灣、遼東灣、江蘇沿岸、浙江沿岸、長江口、杭州灣和珠江口等近岸區域。陸源入海污染壓力巨大，入海排污口鄰近海域環境質量總體較差，91%以上無法滿足所在海域海洋功能區的環境保護要求，監測的68條河流入海污染物量達到CODcr 1 372萬t、氨氮(以氮計)19萬t、總磷(以磷計)18萬t、重金屬1.4萬t。海灣生態系統多呈亞健康狀態、富營養化狀態、生物密度普遍偏低，杭州灣和錦州灣呈現出不健康狀態，面積在100 km2以上的44個大中型海灣中，全年四季均出現劣四類海水水質的海灣達到17個。

4.2 破解 “九龍治水”的困局的需要

入海污染源種類繁多，管理情況同樣復雜。一方面涉海部門眾多，污染源管理部門也不統一，如環保部門負責陸源污染物，海洋部門負責海洋工程 和海上傾廢，交通部門負責船舶管理等；另一方面部分海灣由于跨行政管轄區域，難以實現有效的統一管理。根據《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)等法律法規，涉海部門管理情況如表1所示。

表1 涉海部門管理職責劃分

雖然各部門有一定的職責劃分，但均在同一海域空間范圍內開展活動，各部門往往根據相關的法律和規章制度進行部門性的海灣管理，各自為政，行業性法規、規劃區劃以及執行機構之間缺乏橫向協調，人為造成管理上的真空、重復和混亂，管理中產生多頭治理、權責不明、問責困難等問題，如海洋部門制定的《海洋功能區劃》《海洋環境保護規劃》，環保部門制定的《近岸海域環境功能區劃》，以及漁業主管部門劃定的漁業資源保護區域，相互之間既存在重復交叉，又存在一定的矛盾。

灣長制能夠轉變多頭管水模式，由地方首長任灣長，具有協調的權限和權威，能夠協調各部門工作，通過建立健全海灣管理保護監督考核和責任追究制度，可以推動各級灣長落實海灣生態環境保護責任，推動海灣管理由“部門負責”向“首長負責、部門共治”邁進。

4.3加強海灣綜合管理，落實以質量改善為導向的海洋環境保護管理工作的需要

海灣管理涉及海域資源保護、岸線管理、海灣污染防治、海灣水環境保護和海灣生態修復等工作，推行灣長制，地方黨政領導作為河長，能夠最大限度地統籌各部門，整合各種資源，實現職能綜合和手段綜合，有利于協調推動各項工作開展，有利于水域和陸域的聯動，實現對海灣資源、生態和環境的綜合管理。灣長制細化工作方案，明確海灣環境質量目標、任務與分工，能夠將具體的工作落到實處，形成各有分工、各具使命，切實推動海灣環境質量改善的工作局面。

4.4河長制與灣長制一脈相承，為灣長制提供了借鑒經驗

實踐證明，河長制的實施，實現了河湖有人管、管得住、管得好的目標，有效改善了河湖生態環境。海灣管理與河湖管理具有相似性：一是海灣和河流生態環境復雜，造成污染和生態破壞的原因眾多，包括資源開發、項目建設、排污口、船舶、養殖等因素，均需要對資源、生態和環境開展綜合管理。二是管理部門眾多，海灣和河流(尤其是入海河流)一樣均涉及海洋、環保、水利、國土、農業、軍隊等部門。三是在管理機制上兩者是一脈相承的，“灣長制”是“河長制”管理經驗由河流領域向海洋領域的延伸，從行政區劃角度，河流向海洋延伸即是海灣，河流入海段與河流入海口所在海灣區域處于同一行政區管理范圍內；從管理角度，入海河流段河長由省、市、縣、鄉黨委政府領導干部擔任，河流入海口所在海灣區域也同樣處于相應“河長”管理范圍內，同時，河口本身是由河流向海洋的過渡區域，對海洋環境的影響至關重要，在管理上很難界定由河流主管部門還是海洋主管部門管理，“河長”和“灣長”同時由當地黨政領導干部擔任，可以有效實現入海河流和海灣統一的管理。此外，在非河流入海口所在海灣區域，也可以效仿河長，設立相應的灣(灘)長，在各自行政管轄范圍內對海灣實施綜合管理。因此，借鑒河長制，構建灣長制，能夠實現水上和岸上的系統治理。

5 構建灣長制的對策與建議

河長制是一種協調機制，是以黨委政府主導，各部門、社會各界共同參與的一種組織機制。借鑒河長制，構建灣長制建議如下。

5.1 從法律法規和規劃計劃著手，加強頂層設計

5.1.1 將灣長制納入法律法規與政策文件

河長制雖然取得巨大成效，但職責非法定是推行河長制過程中遇到的一個焦點問題，目前只有少數地區(如昆明)以地方法規的形式賦予了河長職責，國家和大多數地區并未將河長制納入法律法規，各地方主要是以行政命令和外力強迫的形式推動河長制實施，很多地方認為河長制只是一項臨時性、運動性工作，河長們缺乏內在持久動力。充分借鑒河長制經驗，有效推動“灣長制”落實，建議將灣長制與《海洋環境保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等法律法規，以及《水污染防治行動計劃》等政策文件相結合起來，利用《海洋環境保護法》關于“沿海地方各級人民政府確定海洋環境保護的目標和任務，并納入人民政府工作計劃”等規定，將灣長制法制化，寫入相關法規規章和政策文件中，明確灣長制在海洋環境保護管理中的地位，為有利推動灣長制落實提供條件。

5.1.2 將灣長制納入規劃計劃安排

灣長制的實施應當與當地經濟社會發展、入海河流與排污口管理規劃、海洋環境保護管理和重點海灣管理規劃計劃等相協調，應從規劃計劃階段入手，為灣長制的實施奠定基礎，因此，建議考慮將灣長制納入海洋事業發展規劃、海洋環境保護規劃和海洋生態文明實施方案等規劃計劃文件，制訂實施灣長制的工作方案，明確落實灣長制的工作目標、時間表、路線圖和保障措施等，有序推動灣長制的建立。

5.2完善責任分級體系與協調機制，加強組織管理

5.2.1 建立健全以黨政領導負責制為核心的分級責任體系

為與河長制實現有效銜接，縱向上，灣長制可以考慮實施灣長分級負責制，明確各級灣長職責，各級“灣長”形成治灣“首長責任鏈”，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。借鑒《意見》要求，灣長制實行省、市、縣、鄉四級灣長體系；各省(自治區、直轄市)行政區域內主要灣區設立灣長，由省級負責同志擔任；各灣區所在市、縣、鄉均分級分段設立灣長，由同級負責同志擔任；縣級及以上灣長設置相應的灣長制辦公室。允許的情況下，同一行政區同一級別入海河段河長與灣長由同一負責同志擔任。

5.2.2 理清責任，建立健全落實灣長制協調機制

以海灣控制單元為基礎，以海灣環境質量管理為目標，理清責任者、受益者、參與者、監督者的權利和義務，明確相關人員承擔的責任內容，包括灣長與相關部門之間的責任劃分，避免職責不清而出現追究責任時互相推諉扯皮的情況。設置灣長制辦公室，建立聯席會議制度，明確牽頭單位和組成部門，形成上下、左右協調機制，對海灣入海河口、環海灣岸線區域及海灣區域實行聯防聯控，形成首長負責、部門協作、全面參與共同推進海灣保護管理的局面。

5.3細化任務分工與考核安排，落實海灣保護工作

5.3.1 因灣施策，明確目標和主要任務

首先，明確實施灣長制管理海灣名錄，摸清海灣資源開發利用狀況、水環境狀況、生態環境狀況、入海河流狀況，全面掌握海灣基本情況。其次，統籌經濟社會發展和生態環境保護要求，處理好海灣管理保護與開發利用的關系，研究制定一灣一策實施方案，提出海灣管理保護的主要目標與時間路線，將海灣資源保護、岸線管理、海灣污染防治、海灣環境治理和海灣生態修復等問題納入灣長制統一考慮。

5.3.2 細化任務分工

建立各級灣長任務與責任落實機制，建議由政府或灣長牽頭制訂海灣生態環境保護工作規劃計劃，使得灣長既是相關海灣生態環境保護規劃計劃的編制者，也是實施主體，有利于提高規劃計劃的可執行性。制訂相關規劃計劃的實施方案，細化灣長工作任務、目標、責任，與灣長簽訂目標任務責任狀，再由灣長細化分解到下級灣長，與各級灣長簽訂履職責任書，并作為灣長落實海灣生態環境保護責任考核、獎懲、追責的依據，突出地方組織管理政策措施的落地性。

5.3.3 強化考核安排

根據不同灣區存在的主要問題，以及灣區資源、生態、環境保護目標和任務安排，完善考核評價標準，構建相應的績效評價考核體系，建立巡灣日志和工作檔案，將海灣管理與《水污染防治行動計劃》近岸水質考核、海洋生態文明績效考核等結合起來，將考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據，推動灣長落實相關任務安排。

5.4將灣長制納入海洋督察工作，督促地方政府落實

海洋督察是督促地方人民政府落實黨中央、國務院資源環境重大決策部署，落實國家海洋資源環境計劃、規劃、重要政策措施的重要手段[13]，是國務院賦予海洋行政主管部門的一種權力，將灣長制納入相關計劃、規劃，賦予其一定的地位，納入海洋督察工作，能夠為促進地方政府實施灣長制提供有力的保障。此外，通過建立灣長制信息報送制度等，可有效地監督跟蹤灣長制落實進展情況。

5.5 加強宣傳引導，鼓勵公眾參與

從兩方面著手，一是主動向公眾公開灣長制相關信息，如通過報刊、廣播、網絡、電視和微信等各種媒體和傳播手段向社會宣傳灣長制，公告灣長名單，在海灣岸邊顯著位置豎立灣長公示牌，標明灣長姓名、職責、管護目標、監督電話等內容，不斷增強公眾對海灣保護的責任意識和參與意識。二是建立群眾參與機制，如邀請群眾對灣長制工作獻計獻策，聘請社會監督員，與當地群眾一道巡灣檢查等，營造全社會關注海灣、保護海灣的良好氛圍。

[1] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳.關于全面推行河長制的意見[R].北京：中共中央辦公廳 國務院辦公廳，2016.

[2] 王碩.國家海洋局：今年將推“灣長制” 膠州灣正在試點[EB/OL].(2017-03-22)[2017-03-28].http：//www.bjnews.com.cn/news/2017/03/22/ 437399.html.

[3] 國家海洋局.國家海洋局關于進一步加強渤海生態環境保護工作的意見[R].北京：國家海洋局，2017.

[4] 國家海洋局辦公室.國家海洋局辦公室關于編制“灣長制”試點工作方案的通知[R].北京：國家海洋局辦公室，2017.

[5] 朱玫.論河長制的發展實踐與推進[J].環境保護，2017，45(2)：59-61.

[6] 張嘉濤.江蘇“河長制”的實踐與啟示[J].中國水利.2010(12)：13-15.

[7] 賈紹風.河長制要真正實現“首長負責制”[J].中國水利，2017(2).

[8] 徐錦萍.環境治理主體多元化趨勢下的河長制演進[J].開封教育學院學報，2014，34(8)：265-266.

[9] 姜斌.對河長制管理制度問題的思考[J].中國水利，2016，21：6-7.

[10] 劉鴻志，劉賢春，周仕憑，等.關于深化河長制制度的思考[J].環境保護，2016，44(24)：43-46.

[11] 水利部，環境保護部.水利部 環境保護部貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案[R].北京：水利部，環境保護部，2016.

[12] 國家海洋局.2016年中國海洋環境狀況公報[R].北京：國家海洋局，2017.

[13] 國家海洋局.海洋督察方案[R].北京：國家海洋局，2017.

ThoughtsonImplementationoftheBayChiefSystemFollowingontheRiverGovernorSystem

TAO Yijun，YANG Yi，XU Yan，WANG Xiaoli，ZHANG Jian

(National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China)

Leader Responsible System in governance of rivers and lakes began in 2007,which was invented by the Wuxi Government in Jiangsu province.After that,the governance problem of rivers and lakes in China has been solved in a way.It had been attached the great importance to the central and local government and became an important system of China’s water environment management.The bay is close to the river and lake which has the same management problems,as a system of the Bay Chief following on the River Governor System can be established to provide a new way to protect the bay resources,ecology and environment which has a certain practical significance.This paper put forward suggestions for the establishment of the Bay Chief System from the link between laws,regulations and program planning,the organization management mode designing,the implementation and inspection supervision of the target tasks,and the public participation.(1) strengthening top-level designs from laws,regulations and planning.(2) improving the responsibility classification system and coordination mechanism,strengthening organizational management.(3) detailing the division of tasks and assessment arrangements.(4) including intomarine inspectors,urging local governments to implement.(5) strengthening publicity and encouraging public participation.

River Governor System,Bay Chief System,Bay,Water environment,Marine supervision

2017-04-26；

2017-09-29

陶以軍，助理研究員，碩士，研究方向為海洋生態環境保護與管理

X321；P7

A

1005-9857(2017)11-0048-06