發展全域旅游的困境及其法律對策

劉云亮

全域旅游是我國首次提出的全新概念，其理念最初顯現于《汶川地震災后旅游業恢復重建規劃》當中,其意在震后重建規劃中要有發展全域旅游觀念，彰顯全域旅游特色。2015年國家旅游局決定開展“國家全域旅游示范區”活動，并于2016年1月在全國旅游工作會議上，公布了第一批全域旅游示范區名單［1］。名單中，海南省成為唯一省級示范區,尤其是“三園合一”和“三不一就”的瓊海模式［2］，成為我國全域旅游的成功典范被“點贊”，全域旅游也因此成為我國旅游業發展新趨勢新目標，是我國旅游業創新和升級的新理念新方向，是我國旅游業未來發展的新模式新戰略。面對全域旅游發展的新理念新形勢要求，以景點旅游為主的傳統旅游業，遇到前所未有的新問題新挑戰，探尋發展全域旅游的新思路新對策，成為全域旅游發展的重要問題。

一、全域旅游的新理念新認知

全域旅游最初僅是編制建設規劃的一種思路，當將它作為我國旅游業發展的新理念時，其理性認知就顯得尤為重要。黨的十八大五中全會提出五大發展理念，推進全域旅游，正是成為我國旅游業落實五大發展理念的突破口和有效抓手，全域旅游成為我國旅游業全面貫徹落實五大發展理念的戰略部署和重要體現［3］。將全域旅游理念融入旅游業發展規劃當中，并作為旅游業貫切和實踐五大發展理念最重要的實際行動。如何準確認知、理解和把握全域旅游，是全面推進全域旅游發展的前提和關鍵。

有關全域旅游的內涵及其本質認知，眾說紛紜，有的將“全域”理解為涵括了旅游全要素，涉及所有的旅游要素資源，從“全”解“域”［4］。也有的從產業發展視角出發，將“全域旅游”核心內容視為“旅游+”的跨界發展模式，是“互聯網+”思維在旅游業的具體應用和實踐［5］。更有甚者還將“全域”作泛化解釋，并“在全要素、全行業、全過程、全方位、全時空、全社會、全部門、全游客等八個層面”加以努力實施［6］，諸多理解認識，從字義而言“全”，未能真正從“全域旅游”本意而解。國家旅游局推動全域旅游的宗旨在于通過整體規劃和綜合統籌，促進旅游業全區域全要素全產業鏈融合發展，實現旅游業共建共融共享的發展模式［1］。這表明全域旅游之“全”并不是目的，僅僅是途徑、思路和路徑，且不僅限于此路徑方式，重在能夠選擇實現融合各發展路徑，本意在于追求實現共建共融共享的發展模式。若忽視此目的而去縱談路徑之“全”，則有舍本趨末之態，不利于落實五大發展理念之共享發展觀。全域旅游之“全”既不可作狹義之解，僅囿于旅游要素或旅游業態，又不宜簡單泛化為無所不包的“全包”狀態，使其成為全社會工作抓手平臺。準確理解和認知它，關鍵在把握能夠實現旅游共享發展模式的前提基礎上，把全域旅游的各種思路、路徑、方式、線路等“全”可以做相應變化調整，不拘一格適應旅游共享發展的需要，以追求和實現的一種全新融合共享的發展模式。

有關全域旅游的價值認知，多數從旅游業發展為視角，從復合價值和互聯網社會多重互聯疊加的維度，反思并跳出景點游主題游的傳統旅游視域，探尋和發現深度游融合游共享游的全域旅游價值。在全域旅游發展價值認定上，許多觀點仍囿于旅游業發展范疇，更多分析均限于促進和推動旅游業發展的價值定位，就其論及旅游業發展價值，未能從更高層面和宏觀視角，分析和展望全域旅游的社會價值，尤其是缺乏體現在建設社會主義新農村新城鎮、實施鄉村振興戰略和建設美麗中國的價值高度。欣喜的是國家旅游局領導已經意識到此，并撰文指出全域旅游是旅游業轉型發展的一種新發展理念和發展模式，更是推進我國新型城鎮化和新農村建設的有效載體，并將其視為全面助推提升我國旅游業國際競爭力的契機［3］。如此定位，便能從更高層次認知全域旅游的價值和深遠意義。海南發展全域旅游就是“要把海南全島作為一個大景區來規劃建設，實現‘日月同輝滿天星’，全省處處是美景。”［7］海南通過實施“多規合一”改革，推進“海澄文”“大三亞”區域一體化，打造輻射帶動全省旅游發展的龍頭，形成全省區域旅游，將全域旅游與全省“多規合一”改革同步推進，相輔相成，相得益彰。

至于全域旅游的路徑選擇，各地因地制宜，各有所長，各持特色，也各有佳徑，切勿千篇一律。海南瓊海“三園合一”和“三不一就”不僅化解村民群眾對發展全域旅游的抵觸，而且還調動村民參與全域旅游和建設美麗鄉村活動積極性，瓊海模式成功最主要經驗是在不損傷村民群眾利益前提下，村民各盡其能各盡其責各享其利，全域旅游路徑遍地如此。路徑選擇關鍵在于凸顯全域旅游的新理念，保障與維護民眾根本利益，充分尊重民意，科學合理規劃，兼顧生產經營與民眾生活利益等，適時適機引入社會機制，扶持和培育旅游新業態，創建靈活簡便適宜監管機制，構建生態旅游度假特色鄉村小鎮。

二、全域旅游的新問題新挑戰

全域旅游發展理念，顛覆了傳統旅游觀念，也給景點景區旅游帶來很大挑戰，全域泛化，催生鄉村鄉鎮建設新高潮，同時也促進社會主義新農村建設，推動美麗鄉村小鎮建設。諸如海南就是從“點、線、面”全方位入手，對城鎮鄉村、景區景點、交通網絡等全面建設、改造、提升，使全省各地都成為宜居、宜游、宜業的旅游區、旅游城、旅游鄉村。在頂層設計規劃統籌推進、深化旅游管理體制、打造特色旅游產品、海南文化特色、旅游服務基礎設施、旅游宣傳促銷、旅游市場監管、數字智能化服務、旅游人才培養等九個方面，努力創建海南全域旅游試點工作［8］。在具體推進和實施上述試點工作進程中，遇到如下困境情形，將構成法律上的新挑戰：

一是有關全域旅游頂層設計與其理念融入“多規合一”關系問題。我國正在推進國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域發展規劃上，其目的就是統一區域規劃，實行“一張藍圖”干到底?，F在全面推進發展全域旅游，面臨如何將全域旅游新理念融入到“多規合一”當中，將旅游資源、全域因素等內容整合一起，系統規劃景點景區旅游與全域旅游之間的協調發展。新發展規劃亟需彰顯全域旅游理念，突出全域旅游屬性內容，凸顯美麗鄉村小鎮建設藍圖。問題是合一后新規劃因其大而系統性強，不易顯現全域旅游規劃的特色內容，因此很容易淡化全域旅游。建設全域旅游鄉村小鎮，往往是邊建邊規劃，邊規劃邊建設，邊建設邊整合。海南實行“點、線、面”全方位結合，推進全域旅游，就是積極探尋理順規劃設計與建設、整合的關系，亟需研究如何將試點經驗納入到新規之中。

二是有關全域旅游基礎設施建設與投融資關系問題。實施全域旅游建設，需要投入大量的基礎設施建設，在土地財政發展空間受制的當下鄉村小鎮基礎設施投資缺口明顯增大。倘若僅依靠財政投入，難以適應全域旅游發展建設所需，如何解決此問題是當務之急。面對全域旅游建設，需引入相應的投融資機制。關鍵問題是全域旅游基礎設施建設與投融資機制關系需要有一個合理可控之度數，過濫將產生巨大商業風險，過低則無法適應和滿足全域旅游建設所需。這里還涉及全域旅游基礎設施建設標準高低問題，也與投融資力度密切相關，有待規劃給予明確并理順這一關系。由于涉及財政資金投入全域旅游基礎設施建設問題，也由此產生社會資金投資導向問題，如何保障、彰顯及發揮“市場決定性作用”問題，財政資金投入途徑及其分布的公平性與合理性等問題也由此而生，這也是需要有相應的法治程序保障其效力。這些問題的解決，也體現出全域旅游基礎設施建設與投融資關系問題，實際上也是挑戰了政府與市場的法治關系，依法理順這兩者關系，正是全域旅游發展建設的法治性問題。

三是有關全域旅游相關主體利益共享與分享協調平衡機制問題。全域旅游建設涉及主體較多，與傳統單一的旅游景點景區建設主體不一樣，景點景區建設具有典型商業投資屬性，其主體投資及其利益分配模式極其單純，盈虧自負。全域旅游建設格局全然不同，其規劃、建設、投資、受益、共享及其利益相關等主體格局均不同，各主體所負職責、權限、權益、利益、權利與義務等各有所現。全域旅游規劃與建設的社會屬性不同于商業投資，具有濃厚的國家政府基礎設施投資性質，言政和、求發展、不謀利。倘若全域旅游引入社會閑散資金，商資注入唯利是圖，有相應利益保障，投資良性機制方可持續運行。因此，構建全域旅游相關主體利益共享及分享的平衡協調機制，是不可回避的問題。海南瓊中縣什寒村發展全域旅游經濟模式，在主體利益分享機制上，采取整村推進，由政府規劃投資基礎設施建設，發展集自然生態、農耕文化、民俗風情于一體的鄉村旅游［10］。此模式之下相關主體利益似乎已有相對合理均衡協調分享機制，但仍然有新的問題出現。如隨著全域旅游發展建設環境日益完善，新的商業投資主體將會進駐，新舊主體未能就新舊利益達成新的分享機制，此時又需要新的協調平衡，這仍將是全域旅游難以回避的不解話題。

四是有關全域旅游宏觀調控、產業政策與協調機制關系問題。發展全域旅游就涉及生產、生活、生態、休閑、度假、民居、民食、民俗、特色文化等旅游資源要素環節的大融合，全域旅游規劃設計與建設本身就涉及相關產業發展定位、特色產業及其宏觀調控、產業協調發展等機制問題。全域旅游發展機制下，上述各環節情形，需保持相應比例協調，相互依存，相得益彰，相輔相成，共具一體。如此之下，村民生產自主權則因全域旅游規劃設計所需受到限制，不得因經濟效益所需而轉產其他收益較高的作物，村民自營產業受限則會引發有關政策補貼問題。在民居改造或建設規劃方面，全域旅游理念下，宅基地、農業用地及其農村建設規劃用地等有關權屬權限問題，也將由此而新生。尤其是當村民農業用地不能保障其傳統農業作物正常收入時，其農業用地的屬性可否適當考慮由此轉變為旅游用地。如果發展和扶持村民自建特色民居，自辦家庭旅館，其相關宅基地、籌融資等方面政策又該如何放寬等問題，這涉及如何從宏觀調控角度，思考協調鄉村村民生產與生活關系，規制村民民居自建、合建和融資建設民宅民屋等活動。

五是有關全域旅游的管理機制與旅游市場監管關系問題。全域旅游涉及社會一體化問題，雖出于全域旅游理念，但其所影響所涉及行業領域非常之多之廣，是任何一個部門都無法統領的，如果僅僅靠旅游管理部門是不可能擔當或獨攬如此重任。發展全域旅游，管理機制將出現巨大轉型，即從景區“墻內”管理向全域綜合管理轉變。沒有彰顯“門票經濟”的景區圍墻，管理機構則復合化，“九龍治水”管理圍墻將失?！懊駡F式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變。旅游、公安、工商、物價、交通等部門各司其職［9］。由此，全域旅游將引發管理機制轉型，并將同步順應政府職能相應轉型。實施全域旅游試點工作之初，由于有黨政一把手統籌，全面協調，強力推行，權威有加，財力保障，試點工作成果斐然。然而，如何打造一個穩定有效運行的管理及其市場長效監管機制，則是發展全域旅游的根本問題。倘若進入全面推進全域旅游，試點不再現，則將形成“四面開花”下的全域旅游鄉村小鎮，其競爭格局將現。如果市場運行倡導自由競爭，上述得力之勢不存，各區域旅游招商攬客競爭激烈將導致市場失序，因此，構筑簡便快捷的監管服務機制已成為不爭的問題。

三、發展全域旅游的新思路新對策

發展全域旅游，關鍵是認清并把握全域旅游的本質屬性，將全域旅游視為社會主義新農村建設的新方向新戰略新模式，并借助當下互聯網社會平臺，利用“旅游+”作為引擎，鏈接更多鄉村小鎮的社會元素，嫁接各類產業信息，扶持發展鄉村經濟新業態，確保全域旅游下鄉村小鎮“旅游+”模式和路徑，能夠實現城鄉優勢互補、信息資源共享、旅游資源對接、鄉村經濟產品直銷、鄉土特產和民居民食訂銷等，直接提升鄉鎮鄉村社會整體效應，彰顯發展全域旅游的重大社會價值意義。

一是借助“多規合一”之契機，實現區域規劃“一盤棋”，助推發展全域旅游。區域發展規劃涉及區域部門、行業、領域等內容較多，多有交叉重疊，亟需重新修編，統一整合。習近平總書記在十九大報告中指出，實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。當下全國都進行“多規合一”修編工作，有必要將全域旅游理念及規劃思路，與區域總體發展規劃、國土資源等有關資源開發與環境保護規劃、旅游規劃、產業小鎮、美麗鄉村建設等元素內容，整合到新的《區域總體規劃》。海南省就以“多規合一”引領，依“全省一盤棋”要求，統一修編涵蓋全域旅游規劃的《海南省總體規劃》。在總規中，有關全域旅游的規定也該是原則性與靈活性相結合，確保全域旅游發展規劃內容有較好的適應性，能夠更好實現因地制宜。同時，顧及各市縣發展全域旅游具有較大自主權和留有各市縣發展全域旅游的特色空間。明確發展全域旅游的鄉村小鎮，確保兩個底線，即守好綠水青山和加快脫貧攻堅［10］。這是海南發展全域旅游必須“守生態快脫貧”的兩條底線，在此底線之下盡可能賦予各市縣及相關全域旅游鄉村小鎮等盡享自主，各展特色，定位有別，彰顯海南旅游的“點、線、面”方位優勢，實現全面推行發展全域旅游。海南新總規還需要引入全域旅游理念中的“軟實力”元素，規定海南發展全域旅游不僅重在彰顯海南生態地理等硬件方面的資源環境態勢，而且還要突出吸納和反映海南民俗民宿民風等“軟實力”特色內容，以此方能確保海南發展全域旅游理念的完整性和特色性。

二是全域旅游基礎設施等公共服務的投資建設活動，亟需顧及財政調配的公正公平與合情合理原則，盡顯發揮資源配置中“市場決定性作用”。中央與地方財政用于全域旅游基礎設施等公共服務的投資建設，是國家與政府投資的主要對象和途徑之一，但由于各省市縣諸多情形不一，公共財政投資建設難以均衡，財政投入全域旅游基礎設施等公共服務，尤其注重彰顯公平公正，顧及各地區發展全域旅游的輕重緩急與特殊狀態等因素，亟需制定出臺有關規范全域旅游基礎設施財政投資建設的有關規則，明晰征詢民意、專家論證等相關程序，并通過該政務信息公示等途徑。許多鄉村鄉鎮都積極努力發展全域旅游，其最關心的焦點在于創造條件爭取國家中央與地方財政對基礎設施的投資建設，改善基礎硬件條件環境，以求吸引其他社會資金投入。這其中需要處理好財政資金投資的法律關系問題。政府資金資源配置的公平性公正性價值及其對市場影響性和“干預度”現象，需要相關規則、制度和措施，充分保障其政務民主性、程序性與透明性。發展全域旅游本是政府政策主導的，但涉及公共財政資源配置時，需依法定程序推進，努力發揮資源配置的市場決定性作用，規避政府有形之手干預和影響市場運行，實現社會法治公平。

三是積極探索市場化運作機制，研究發展全域旅游的共建共享機制，全面鋪開和推進全域旅游建設。發展全域旅游，推進全域旅游的社會化進程，最核心最得力機制就是盡快實施市場化機制。全域旅游建設是一項亟需巨大投資的系統性社會工程，在堅守兩個“底線”，充分保障鄉村居民合法利益前提下，調動全社會各方積極性，嘗試構建全域旅游建設的共享機制。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。引入社會力量，關鍵是社會資金，鄉村最吸引社會資金關注的資源就是鄉村鄉鎮集體所有土地。在此方面，可進行一些政策試點，規劃集體建設用地有償轉讓，用來試行籌集全域旅游和美麗鄉村建設資金。其實在這些方面，已有相關的政策導向可鑒可據，2015年和2016年出臺了《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》《國務院辦公廳關于旅游市場監管的通知》，以及國土資源部、住房與城鄉建設部和國家旅游局聯合發布《關于旅游業發展用地政策的意見》。從這些政策層面上，海南可考慮結合全域旅游示范區試點工作實際，從全域旅游發展定位、規劃特色、地理區位、扶貧任務、民族區域等狀況，分別劃定不同試點，試行全域旅游和美麗鄉村等不同政策，構建不同發展共享機制，待取得成功，再分享和推廣其經驗。在試點工作中，主要防范政策風險和法律風險，先從嚴掌控鄉村鄉鎮集體建設用地規模、對象，完善其程序規則和競價秩序，規制競拍所籌得資金使用辦法及透明度等，規避其市場化運作的法律風險等等。

四是強化發展全域旅游的產業特色和民俗優勢，協調引導和營造全域旅游區域特色文化氛圍環境。建設全域旅游鄉村，重在營銷特色鄉村小鎮，嚴禁重復建設。規劃設計全域旅游鄉村，打造美麗鄉鎮，須經科學論證，結合產業結構、風土人情、地緣地貌、人文氣息、傳統特色、自然風景、歷史傳說等，深挖區域潛力，探尋生產社會特色。確定鄉鎮鄉村主營產業結構，規定在規劃全域旅游核心區內進行產業示范或農產品種植要求，并給予相應補償和措施機制來保障。出臺有關政策和措施，鼓勵和扶持發展“旅游+產業+”，助推全域旅游發展，尤其是協調引導全域旅游區域的“點、面、線”互聯互通互補。制定有關扶持發展政策和措施等辦法，促進海南全域旅游和美麗鄉村建設，推動海南全域旅游和美麗鄉村小鎮建設特色化進程，鼓勵將生產與生活、民居與客居、民俗與民食、人文風情與自然風景等因素情節融合一起，尤其注重彰顯海南熱帶農作物種植和果樹園林工藝栽培技術，將其產業化、工藝化、園林化、美化、民居設計個性化與熱帶風情融為一體，打造匠心獨運獨具特色的鄉村小鎮。在全域旅游鄉村民居建設和改造方面，鼓勵居民在符合全域旅游規劃設計和特色化要求下，自建、合建、融資建設等靈活多樣方式，建設具有園林式的民居民宅，助推民宿社會化進程。

五是構建適用全域旅游建設要求的新型監管運行模式。全域旅游建設及其運行是一個系統性較強的社會整體，其建設與運行涉及方方面面，許多部門機構都有密切關聯性，僅僅依靠旅游管理部門是不可能完成擔當之事務。由于全域旅游是沒有門票和區域圍墻管理，也無法成立專門機構專司管理職責等?；诖?，全域旅游的管理模式，可以借鑒“旅游+”等互聯網模式，充分利用和發揮大數據在全域旅游中的作用，實現全域旅游數據化動態管理，實時掌控和監管市場運行狀況。有關全域旅游建設運行管理體制，可考慮兩個重要因素：一構建適應社會化管理的共建共管模式。另一個政府部門監管由減少審批程序轉為事中事后監管。這兩個因素決定全域旅游下的監管機制應有其特殊性，體現于構建具有社會化管理與政府服務型監管理念的兩融機制。在此機制下，以大數據管理作為全域旅游社會化管理的技術保障和核心管理，政府服務性監管職能成為全域旅游社會化管理的堅強后盾和監管平臺。

發展全域旅游，是我國探索發展旅游業的全新理念，是我國“旅游+”的新業態。同時，又是我國推進社會主義新農村和美麗鄉村建設的新模式。出臺我國發展全域旅游的有關措施和有關配套政策，是拓寬和鞏固發展全域旅游道路的重要要求。制定和規范發展全域旅游的相關法律制度，是全域旅游建設及其市場秩序規制的法治保障基本內容。如何規范、完善、調動和鼓勵鄉村村民等社會民眾參與，構筑發展全域旅游的長效法治機制，并解決全域旅游建設的相關法律問題，成為全域旅游法治建設的所關注并有待探索思考的內容。

[1]國家旅游局關于公布首批創建“國家全域旅游示范區”名單的通知[EB/OL].http：//www.cnta.gov.cn/zwgk/tzggnew/gztz/201602/t20160205_759900.shtml.

[2]陳耀，王健生.“幸福瓊?！钡陌藗€音符——全域旅游的瓊海模式[J].今日海南，2016（4）.

[3]李金早.全域旅游的價值和途徑[N].人民日報，2016-03-04.

[4]張輝，岳燕祥.全域旅游的理性思考[J].旅游學刊，2016（9）.

[5]石培華.“旅游+”是實現全域旅游的重要路徑[N].中國旅游報，2016-05-11.

[6]厲新建，張凌云，崔莉.全域旅游：建設世界一流旅游目的地的理念創新——以北京為例[J].人文地理，2013（3）.

[7]劉賜貴談海南式“全域旅游”：日月同輝滿天星，全省處處是美景[EB/OL].http：//www.hainan.gov.cn/data/news/2016/01/176151/.

[8]鐘瑜.跳出“傳統旅游”謀劃“全域旅游”——專訪海南省旅游發展委員會主任孫穎 [J].今日海南，2016（4）.

[9]李金早.從景點旅游模式走向全域旅游模式[J].紫光閣，2016（3）.

[10]劉賜貴.守好綠水青山，加快脫貧攻堅[N].人民日報，2017-03-08.

[11]李克強.簡政放權放管結合優化服務[J].中國行政管理，2015（6）.

（作者系海南大學法學院教授、西南政治大學經濟法學院博士生）