公共服務體系中非營利組織的嵌入式生存與聚合性發展

胡愛敏

當今社會中，非營利組織的有序參與不可或缺，是公民自我管理、自我服務和自我發展能力的體現，在公共服務體系和社會治理結構中有著不同于市場主體和政府主體的諸多社會功能,因其靈活性、草根性和公益性成為公共服務供給主體和社會治理主體，具有其獨特的地位和作用。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要“激發社會組織活力”,并從經濟、政治、文化、教育、衛生、黨建等12個方面對發揮社會組織作用提出明確要求，這為非營利組織的發展指明了路徑。2017年初，國務院發布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，強調要培育多元供給主體，引導民辦非營利機構等社會力量參與公共服務。大力發展非營利組織，充分發揮其服務職能和作用，是黨和政府在經濟社會發展過程中逐步推進社會治理創新、國家治理現代化的工作重點，是更好地滿足人民群眾日益增長的新期待和新需求的有效方式。本文從社會嵌入理論視角出發，探索公共服務體系及社會治理結構中的非營利組織，研究其嵌入現象，并對如何充分發揮其作用、實現聚合性發展提出有益的路徑參考。

一、社會嵌入概念的理論考量

嵌入（Embeddedness）一詞, 原義是指一個物體緊密地鑲嵌于另外一個物體中,也指一事物內生于他事物的客觀現象或過程。換言之，嵌入強調主體與背景的關系，指主體植根于背景中、依附于背景而存在。1944年，制度主義經濟學家、經濟史學家卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）把嵌入概念引入到經濟學領域，他從制度結構（institutional Structure）的視角出發，提出“市場不是天然的和自足的，而是經由社會構建及控制的”“人類經濟浸淫在人和他人之間的社會關系中”“現代市場經濟中文化和社會元素經濟化和貨幣化”“經濟交易和交換行為嵌入于由信任和信心致然的長期關系中”等觀點［1］。根據經濟體系和經濟行為體的發展歷史，波蘭尼認為經濟活動是制度化的社會過程，強調信任和融合等社會關系對經濟行為和結果的影響，可以說，他眼中的嵌入是經濟體系對社會和文化結構的嵌入（Societal Embeddedness of the Economy）。

真正奠定經濟的社會嵌入理論基石的是經濟社會學家格蘭諾維特（Mark Granovertter）。1985年，他從新經濟社會學的角度重新界定嵌入概念,強調社會關系網絡及其結構對經濟行為的形塑作用，因為良好的人際關系可以培育信任和限制不正當行為。他認為：“現有的社會關系和結構是建立在具體的、持續的和反復的社會交往互動和信任的基礎上的”,因而社會結構呈現網絡化的特征。在既定社會關系網絡下，人們的經濟行為嵌入在社會關系結構中,受到社會關系和社會結構的影響,“人們之間的社會關系網絡限制了不正當行為的發生”，公民個人和企業會根據自身過去的經驗來做決定，并與他們信任的人或企業繼續合作，以換取社會支持。因此，“嵌入是一種聯結方式，把人和社會緊密聯系在一起”［2］。

之后，其他學者對嵌入理論進行了發展，把嵌入概念延伸到經濟和社會領域，認為在市場經濟中，經濟行為建筑于社會結構之上，經濟和非經濟主體都嵌入在特定的社會關系和網絡中，受到主體之間社會關系的約束和影響。馬丁·海斯（Martin Hess）對嵌入概念進行了總結概括，指出經濟行為的社會嵌入既是一個時間概念也是一個空間概念（a Spatialtemporal Concept），經濟行為的嵌入可以分為三個維度，不僅僅是主體在文化和政治等社會歷史背景中的社會性嵌入，也是在各類關系結構中的網絡嵌入，還是在空間地域上的嵌入，“三者共同構成了經濟行為的網絡及時空結構”［3］。2005年，格蘭諾維特又擴展了嵌入的外延和范圍，認為經濟的社會嵌入是“經濟行為在社會網絡、文化、政治和宗教中的嵌入”［4］。這種嵌入“不僅是特定主體和具體關鍵利益相關者的有形互嵌，更是互嵌雙方在思想和情感等無形要素上的深度同化”［5］。這樣，社會嵌入理論更加完備。

社會嵌入理論對于當前社會現實中的經濟和社會行為具有相當大的解釋力。當今時代，制度、經濟、文化、習俗等因素以前所未有的方式把社會網羅連結成為一個相互依存的網絡，成為社會中所有行為體生存和發展的背景。而各類行為體，無論是個人還是組織，都不可能脫離社會背景而孤立存在和發展，相反地，它們都嵌入在一定的政治、經濟、社會、文化體系中，受到復雜多元的環境的影響，要以社會的制度和既定規則約束自己的行為。按照社會嵌入理論，非營利組織作為一種來自民間的行為體，也嵌入在特定的政治體制、經濟體系、文化結構和社會網絡中，在既定社會關系和社會結構中成長，其行為必然受到制度、環境的影響。

二、公共服務體系中非營利組織的嵌入性生存

公共服務是指在經濟社會發展中，以滿足公眾基本需求為主要目的、以公益性為主要特征、以公共資源為主要支撐、以公共管理為主要手段的服務。公共服務的內容比較廣泛，隨著經濟社會發展出現相應的變化和調整。在現階段，我國的公共服務體系覆蓋了教育、就業、社會保障、醫療衛生、文化體育、公共安全、科技普及、環境保護、計生服務等領域，制度體系基本完備。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》把公共服務的基本內容概括為“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、困有所幫、文體有獲、殘有所助”等8個方面，確定了8個領域81個基本公共服務項目清單［6］，這些都是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益。黨的十八大報告指出，要加強社會建設，要在公共服務方面持續取得新進展，努力讓人民過上更好的生活［7］，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，表明了黨和國家對人民群眾根本利益的深切關懷。現今時代，公共服務的供給主體是多元化的，非營利組織是社會建設的重要主體，在社會公共事務管理和服務方面具有其獨特的優勢，其自身特性決定了其在公共服務方面能夠有所作為。

（一）公共服務供給結構中非營利組織的嵌入

公共服務的本質屬性在于其公共性、普惠性和公平性。應著眼于群眾的需求，提高基本公共服務和公共產品提供水平，為人民群眾構筑“安全網”和“緩沖區”，著力保障和改善民生。

在社會轉型和發展的過程中，社會的公共事務管理服務任務繁重，公共服務體系也在經歷一個不斷完善的階段。隨著公共管理和服務社會化進程的加快,就公共產品和公共服務的供給而言，其主體也逐漸多元化。除了部分公共必須由政府親自提供外，很多公共服務都可以由各種社會力量提供，如市場主體和非營利組織。換句話說，公共服務的提供主體包括了政府部門、市場主體和非營利組織，各主體構成見下圖1。

圖1 公共服務供給主體構成：結構性嵌入

作為第一部門的政府是社會公器，為全社會提供公共服務、為民眾謀福祉是其文中應有之意，要扮演重要的服務提供者及資助者的角色。而作為第二部門的市場主體則以利潤為導向，以競爭的方式參與公共服務。但隨著經濟和社會的發展進步，社會結構也產生了組織多元化、利益結構多元化、社會階層多元化等變化，政府部門和市場主體并不能完全解決當今社會面臨的各種問題。政府的責任是有限的，市場也有自身缺陷，因而會出現政府失靈和市場失靈現象，導致公共服務真空的出現，以非營利組織為主體的第三部門的產生和發展，恰好彌補了政府和市場在公共服務供給方面的缺陷。非營利組織指那些不以盈利為目標的、出于社會公益目的、著力支持處理個人關心或公眾關注的議題和事件的組織，本文中指社會組織、社會團體、民辦非企業單位、基金會等。

理想狀態下，在公共服務供給結構中，社會三大部門各有其特定的功能，分工協作，資源共享，從不同的角度滿足民眾對公共服務的需求，使社會處于一個和諧的狀態。這就為非營利組織參與公共服務提供了制度性的機會結構。公共服務事關民眾福利，是全社會都要關注的事業，要合作，應該鼓勵和推動社會各種資源和力量、全體公民共同分擔。政府承擔著為社會成員提供社會福利的責任，是政策和規則的制定者、公共服務的組織者、管理者和投資購買者，而不是服務的直接提供者和公共產品的生產者。通過市場化的運行機制和競爭機制，市場主體和非營利組織等承擔了提供公共服務的具體職責，如專業養老服務機構的護理人員為失能老人提供照顧康復、非營利組織社會工作人員為孤獨抑郁的老人提供心理輔導等。在實踐中，要在平等和效率之間，在來自政府、市場和社會的主體之間尋找新的平衡，最終提高公共服務資源的成本效益和服務質量，增加公眾福祉。

由此看來，非營利組織正是嵌入公共服務供給結構的多元主體之一，“是在市場競爭或協商的基礎上占據主導地位的服務提供者”［8］，更具靈活性。非營利組織與政府和市場主體相互協調互補，尤其是在不以盈利為價值取向的教育、福利、環保等領域有更大的服務空間。因而，在服務經濟社會發展、滿足社會多元化的需求、激發社會活力方面具有重要意義。

（二）非營利組織參與公共服務供給的優勢

非營利組織根植于社會的自我生長，靈活性、民間性、草根性特點鮮明，這些基本特性決定其在提供公共服務上，在謀民生之利、解民生之憂等方面具有天然優勢。

首先，貼近社會成員，了解民眾需求。作為草根民間組織，非營利組織更貼近基層民眾，更了解民眾的現狀，真正了解社會成員的利益需求。因而，它們可以比較及時而真實地表達多元利益群體的意愿，能更快捷地回應并滿足基層多元化的服務需求，成為靈活的公共服務提供主體。非營利組織是一種為社會提供公益性服務的社會組織，有著自己的獨特價值觀，其存在基礎和精神核心是為特定服務，不以盈利為目的。它們只有服務于特定群體的利益，表達和維護社會弱勢群體的利益，才能獲得社會支持與自身發展。

其次，成本低、效率高。非營利組織扎根基層，把分散弱小的個人力量整合為強大的集體力量，把分散無序的資源整合為豐富有序的資源，既動員了民間力量，也盤活蘊藏的社會資源，能夠提高資源利用率，有利于提高公共物品的供給效率。據民政部預計，2017年底，我國依法登記在冊的社會組織數量將達到70萬個，其業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工商服務、農村及農業發展等社會生活的各個領域，成為公共服務的提供者,增加了公共物品的供應總量。在幫扶弱勢人群、促進環境保護、社區發展、維護社會治安、豐富群眾文化生活等諸多方面,非營利組織部分地承接了政府轉移、委托、授權的職能，如公益和慈善職能。這個職能的實現主要是非營利組織通過政府購買服務等服務外包的方式，成為政府的重要合作伙伴，提供相當一部分社會性、公益性的產品和服務。這樣還降低了減少了浪費，節約了行政成本，減輕了政府的負擔，也克服了政府直接提供公共服務所產生的問題。

再次，保證服務的專業化水平。組織自身專業化的水平高低、以及內部成員的專業素養和水平，直接影響到其為社會所提供的服務質量。非營利組織的成立，一般是以社會生活的特定領域為其服務方向，以特定人群為其服務對象.因此，組織內部聚攏了某一領域的專業技術人才，以及對該領域議題感興趣和深入了解的人士，掌握相應的技術、業務技能,能夠滿足不同社會群體或特殊人群的特別需求。另外，非營利組織的管理運營機制也相對靈活，服務方法和服務理念更為適應民眾的多元化需求。這一切因素使得非營利組織具備專業優勢和特長，可以提供專業化、職業化、有針對性的公共服務，這就為提高服務品質提供了切實保障。專業性的非營利組織還可以為政府的政策規劃和決策提供咨詢和專業建議，為公共管理和服務工作出謀劃策，提高政府決策的科學化水平。

另外，非營利組織還成為政府和公民之間的溝通橋梁。非營利組織作為人民群眾自我管理和結社權利的體現，以自立、自治、自我服務和自我教育為特征，又有其特定的規章制度和價值觀念作為組織及其成員的行為指南，可以有效組織動員社會成員參與社會公共事務的治理。以非營利組織為主體的民間組織架起政府與公眾之間的橋梁，搭建起政府與公民的交流平臺，成為公民自下而上利益表達的場所，這有利于協調政府與民眾、組織與組織的關系，提高社會的溝通能力，可以促進社會發展成果的共享。非營利組織在一定程度上調配了部分散落的社會資源，可以有組織的、有效的承擔部分公共服務行為，彌補了政府管不好和沒有管的領域的公益性公共服務的空白。因此，非營利組織又擔負起部分社會公共利益的自我修復功能，成為公共服務體系的有益構成部分。非營利組織在提供社會公益服務的同時，產生了心理上的凝聚作用，是政府與公民間的緩沖帶。對于接受公益服務者而言，從中得到的不止是物質上的幫助和救助，還得到心靈的慰藉，感受到社會的關愛和溫暖，這就減輕了負面情緒和心理，利于積極心態的樹立。換言之，非營利組織的行動可以拉近社會成員之間的心理距離，這就有助于增進團結和睦，維護社會安定，對于和諧社會的構建將起到積極作用。

三、推進非營利組織聚合性發展的路徑選擇

在包含諸多要素的社會嵌入結構體系中，每個元素的功能發揮不僅取決于情境中各方行動者的特征及其相互關系,更受制于社會嵌入結構自身的文化、制度等因素［9］。要想使公共服務體系發揮應有效能，就要從嵌入的網絡結構入手，改善其嵌入生存的環境，提升自身動力，有效聚合起非營利組織等多種公共服務主體所帶來的社會資本，匯聚起治理和服務合力。當前，我國非營利組織在公共服務供給結構中的嵌入方面也面臨一些問題，如登記注冊門檻較高、生存發展環境較艱難、資金來源不足、自身能力較弱、專業服務人才隊伍缺乏等。有效的途徑是，要從多方著力，有效利用蘊藏在社會中的豐沛的民間資源參與公共服務和社會治理，為非營利組織及其他社會組織營造良好的發展環境，充分發揮非營利組織的作用和優勢，更要積極引導非營利組織和其他社會組織一起依法有序地開展活動，提升服務水平和治理能力，理性參與社會公共服務和公共事務治理。

（一）構筑健康的嵌入環境

對于嵌入于公共服務供給結構中的非營利組織而言，健康有益的法律政策制度環境、運作良好的公共服務的體系和管理格局是其生存和發展的根本保障。2015年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了共享發展的理念：“提高公共服務共建能力和共享水平……創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦”［10］。推進政府向社會力量購買公共服務，是優化公共服務供給體系的重要途徑。為此，要大力支持和推動公共服務的社會化，政策上扶持、法律上保護，營造有利條件、環境，促進非營利組織的成長發展。

非營利組織發展的力量來自社會基層，其健康發展的關鍵則在黨和政府的有效引導，要扶植扶持非營利組織的成長發育，積極挖掘其潛力。要積極回應非營利組織成長和發展的需求，根據現階段我國的實際情況,借鑒國外經驗,制定和完善相互配套、不同層次的法律法規，重點是繼續推進社會組織登記制度改革，創造一個有利的法律和制度環境，使非營利組織的各項活動有法可依、有法必依、違法必究。要在政策上積極引導和培植非營利組織的發育和發展，在法律層面上界定非營利組織等參與公共治理和服務的領域和路徑,設立制度化的參與渠道,提高其參與的規范化與制度化。

今后應進一步開放公共事務治理和公共服務領域，積極挖掘、有效利用蘊藏在社會中的豐沛的民間資源和潛力，構建一個黨和政府部門、市場部門和非營利組織良性互動的公共服務供給結構，形成政府、市場和社會三方機制良性互動的公共服務網絡，形成政府主導、社會參與、民間運作的格局，促進公共服務的健康發展。構建由政府行政監管、社會公眾監督（包括媒體監督）、非營利組織自律等構成的綜合監管體系，實施有效的監督問責機制，積極發展科學合理的第三方評估機制，引導和促進非營利組織向正確的方向發展。

（二）確保非營利組織的治理能力

打鐵先要自身硬。要在公共服務和社會治理領域發揮效能，非營利組織自身的能力是堅實保障。繼續推進行政審批制度改革，創新社會組織管理機制，割斷非營利組織與政府部門的利益關系，使非營利組織在人、財、物方面與行政機關脫鉤，培養非政府組織的獨立性和自主能力。要進一步提升非營利組織參與社會管理和服務的能力，強化其角色與功能，厘清其權利與責任，使其成為政府實施社會管理、保障人民權益和維護秩序的合作伙伴。

非營利組織“要積極進行適應性調整，健全內部治理機制，堅持獨立法人運作，提高透明度，建立健全自律機制、財務管理機制、績效評估機制和激勵監督機制，增強活力”［11］。非營利組織及其成員要不斷強化服務意識和責任風險意識，發揮自身的長處和特點，提升自主發展能力、動員能力、民主參與能力和自主管理能力，打造公信力、提高影響力。要加強非營利組織人才隊伍建設，加強對社會組織工作人員的培養，提高從業人員專業素質和服務水平，同時還要吸引培育一支志愿者隊伍，以增強其發展的內在動力。總之，要保證非營利組織的非營利性、公益性、服務性，積極發揮其在參與社會管理、提供公共物品、表達不同群體利益訴求、保障社會公益等方面的作用，關鍵是充分保障其服務社會、服務民生的能力。

（三）提升非營利組織的發展動力

和其他組織一樣，非營利組織要正常運轉也必須有足夠的資金，這是它們嵌入公共服務和社會治理體系的生存基礎，也是其發揮公共服務供給主體作用的動力之源。但我國非營利組織普遍面臨經費不足的問題，它們只能靠較少的社會捐贈和收取的服務費和會費維持基本的運轉，難以在社會公共事務中發揮其應有的效能。因此，多方開拓非營利組織的經費渠道顯得格外重要，受到了各方廣泛關注。

根據《中央財政支持社會組織參與社會服務項目資金使用管理辦法》（財社［2012］138號），自2012年起，中央財政每年安排約二億元人民幣作為重大專項資金，面向全國發布招標公告和方案，支持和鼓勵社會組織參與社會公共服務。截至2015年底，全國累計共有1741個項目獲準立項，一大批社會組織獲得了資金支持。項目撥款由中央國庫賬戶直接撥付到社會組織賬戶，不必層層轉撥，這就節省了時間，解除了社會組織的后顧之憂，使社會組織參與社會服務的積極性得到了充分調動，從而可以更好提供服務。同時，民政部門全程監督，并積極開展社會監督，確保項目執行質量和進度，也可以保障項目資金的有效使用，切實使項目服務對象受益。這一專項基金的順利運行，充分發揮了中央政府的示范帶動作用，全國范圍內區域性社會組織發展專項基金的規模和范圍不斷擴展。2013年國務院頒布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號），對政府購買公共服務進行了頂層設計和制度安排，自此，形成了社會組織參與公共服務的全國性熱潮。

應以此為契機，進一步完善對非營利組織的公共財政投入機制和扶持機制，完善政府購買社會組織服務機制，通過稅收優惠和減免稅的政策鼓勵其承接和提供公共服務。在政府購買服務的條件下，政府要保持資金注入的長效性和穩定性。當然，非營利組織自己也要注重宣傳社會公益目標、宗旨和服務,吸引更多資助者，并且通過和企業等營利組織展開合作獲得財力或物力的支持；也可以通過為廣大公眾提供高質量的、滿足不同需求的有償公共服務的方式，來獲取本組織發展所必需的資金［11］。

結 語

非營利組織是社會管理和公共服務多元主體中重要的構成部分，是社會建設的主體之一，具有獨特的優勢和作用。正確認識并充分發揮非營利組織應有的價值和積極作用，是新時期完善社會治理格局的要求，也是社會治理和公共服務創新戰略任務中的重要內容。要按照公共服務均等化的要求，優化公共服務供給體系中的非營利組織的嵌入，引導非營利組織等社會組織健康有序發展、參與社會管理和公共服務，構建起覆蓋面廣、可持續的基本公共服務體系，讓全體人民共享現代化和小康社會的經濟、社會、文化的發展成果。

[1]Karl Polanyi.The Great Transformation.The political and Economic OriginsofourTime.Boston：Beacon Press.1944.57-61.

[2]Mark Granovetter.Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness.In：American Journal ofSociology,1985：Vol.91,(3)： 481-510.

[3]Martin Hess.“Spatial”Relationships?Towards a Conceptualization of Embeddedness.In： Progress in Human Geography,2004： vol.28,(2)：165-186.

[4]Mark Granovetter.The Impact of Social Structure on Economic Outcomes.Journal of Economic Perspectives,2005：Winter.

[5]李懷斌.經濟組織的社會嵌入與社會形塑——企業社會嵌入及其對企業范式形成的自組織機制[J].中國工業經濟，2008(7).

[6]國務院關于印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》的通知(國發[2017]9號)[EB/OL].國務院，2017-01-23.

[7]胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告(全文)[EB/OL].http：//www.022net.com/2012/11-18/476845283224333.html.

[8]張紅.第三部門的社會功能：理論及啟示[J].重慶社會科學，2007(6).

[9]C.Snijders.TrustandCommitments.Amsterdam：Thesis Pub lishers.1996.

[10]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議輔導讀本[M].北京：人民出版社，2015.

[11]胡愛敏.論志愿者組織公益行動的窘境與消解[J].社團管理研究，2011(6).