論我國草原生態補償的法律制度建構

梅東杰

論我國草原生態補償的法律制度建構

梅東杰

隨著經濟社會的快速發展，生態環境問題的日益嚴峻，特別是草原生態環境不斷惡化，草原生態補償法律制度的建構迫在眉睫。我國目前草原生態補償法律制度體系面臨一系列漏洞、問題，這些問題的長期存在，直接影響和制約到我國草原生態補償法律制度體系的健全和完善，不利于我國草原生態環境的改善。基于此，本文通過分析我國草原生態補償現狀及問題，在此基礎上制定了草原生態補償法律制度建構策略。

草原生態補償 法律制度 建構

草原生態補償法律制度指的是國家政府部門、草原資源受益群體及相關社會組織團體，為了確保草原生態資源有效利用，草原生態環境良性運作，結合實際所頒發和制定的法律管理制度體系。草原生態補償作為應對由經濟社會快速發展所引起的草原資源過度利用、草原生態結構破壞、草原環境日益惡化等一系列發展問題的重要手段和基礎方法，是實現經濟發展與草原生態保護相平衡的有效方式和調控手段之一。基于新時代背景下，為了達到保護草原生態環境、人與自然和諧發展的目的，構建完善的草原生態補償法律制度體系，將顯得意義十足。

一、草原生態補償的內涵

草原生態補償，指的是草原生態資源受益主體向草原生態服務者、建設者、保護者、受損者等由此受到經濟損失的群體給予相應的補償。草原生態補償的主要目的是為了積極引導和鼓勵全員樹立草原生態資源和環境保護意識，勇于肩負草原生態資源保護責任。

二、我國草原生態補償法律制度存在的問題

(一)草原生態補償法律制度體系不健全

目前，我國關于草原生態補償方面并未形成一套健全和完善的法律制度體系，法律制度錯位、缺位問題十分突出。同時，草原生態補償并未納入我國立法范疇。我國在草原生態補償過程中，通常采取草原補助獎勵費、生態林補償等措施，給予退牧還草、退耕還林主體一定的經濟補償。首先，針對草原生態補償，我國《憲法》中并未作出具體規定，僅僅給予草原相關主體一定的征地費用補償，并沒有專門針對草原資源損耗和環境結構破壞制定補償辦法；其次，在草原生態補償辦法具體落實過程中，僅僅對采礦、防沙、治沙過程中所造成的草原破壞給予一定的經濟補償，其他經濟過程所造成的草原生態破壞，并沒有進行相關補償辦法和制度的制定。同時，具體的補償模式、標準也不明晰；最后，在行政法規層面，嚴格按照《憲法》中相關規章制度、法律法規，重點以森林植被資源、結構保護為主，專門針對草原生態補償的法律法規、制度條款非常少，基本存在一片空白。此外，對于草原生態補償相關問題界限和規定十分模糊，規定標準不統一、規范不科學。總而言之，我國草原生態補償法律制度體系并未形成，缺乏法律制度的基礎和依據，將需要不斷健全和完善相關法律法規、制度決策體系，進而解決現實問題。

(二)草原資源權屬較為模糊，補償工作難以落實到位

針對草原生態資源產權，我國《憲法》中明確規定，草原生態資源屬于國有自然資源，其產權屬于國家所有，可以劃分為兩種所有制管理形式：一是集體所有制；二是全民所有制。《物權法》中明確規定，草原生態作為國家的重要資源，社會公民擁有草原生態資源的占有、利用和收益權利。由于草原生態資源作為國家、集體公有資源，所以其破壞問題十分突出。同時，草原生態資源具備國有、集體等特征，其產權屬于國家所有，而使用者為社會公民，為了確保國家、集體利益處于核心位置，人們在利用草原生態資源過程中，必須在維持國家、集體利益的基礎上，才能滿足自身利益需求。如果產生經濟虧損，那么草原生態資源承包者將蒙受巨大損失。除此之外，部分集體或個人承包草原生態資源之后，由于種種原因，將草原生態資源轉包給他人，這種狀態下，草原生態保護工作將流于形式，出租人、承租人對其保護工作相互推諉，嚴重影響到保護效率。所以說，責權不清、義務不明、補償主體模糊的問題，直接影響到草原生態資源權屬分配問題，不利于草原生態補償工作落實到位，阻礙著草原生態補償法律制度體系的建構。

(三)草原生態補償法律制度內容不完整

首先，草原生態補償主體范圍小，執法程序較為混亂。為了嚴格貫徹和落實國家相關政策法規，維護草原生態補償相關權益，從而給草原生態資源承包集體、個人所造成的一切經濟損失和成本投資，均需要得到國家政府部門的相應補償。政府部門、草原生態受益者、破壞者均需要按照比例承擔相應的補償責任。政府部門作為草原補償政策制度、法律法規制定主體，并且進行資金的預算和調度。目前，我國草原生態補償法律制度體系建構過程中，涉及到的政府部門有發改委、財政部、林業部、農牧等部門。然而，由于政府部門之間責權不清、職責不明，在草原生態補償法律制度落實過程中，相互推諉扯皮，倒置主次關系，從而導致草原生態補償標準不規范、方法不科學、制度落實不到位、效率低下等問題的普遍存在。

其次，草原生態補償資金籌集渠道單一。目前，我國用于草原生態補償的資金主要來源于政府財政補貼、相關環境收費，政府部門通過進行草原生態專項基金的創建和財政轉移支付來完成草原生態補償工作。與國外草原生態補償相比，我國草原生態補償資金來源渠道單一，各項稅費制度、收費標準并不規范。一方面加大了各級政府財政負擔；另一方面不利于草原生態補償公平化、平等化原則的體現。“誰使用、誰保護、誰受益、誰補償”的草原生態補償原則并未貫徹執行到位。

再次，草原生態補償形式和方法過于單一。目前，我國草原生態補償形式和方法大致可以劃分為四類：一是資金補償；二是實物補償；三是智力補償；四是政策補償。其中：以資金補償為主，其他補償為輔。我國關于草原生態資金補償進行了一系列管理辦法、制度規范、法律法規等體系的構建和完善，對其他三種輔助類補償形式和方法的立法尚不規范，基本上存在立法空白問題。

(四)草原生態補償法律監管機制不完善

我國各省市關于草原生態補償的標準、內容、對象、范疇、主體等設置并不統一，加之法律監管模式存在較大差異。由此造成法律監管機制不完善，主要監管主體為政府部門、社會群眾、公眾媒體等。然而，政府部門草原生態補償法律監管體系不完善，部門、崗位和職能的缺失，監管效率和水平較低；社會群眾的參與性不強，公眾媒體的監管范疇不夠寬泛，并且容易受到政府部門的直接干預。與此同時，各法律監管主體在監督和管理過程中，并沒有嚴格、統一的法律制度和標準規范。如此一來，在草原生態補償監管法律制度缺失的狀態下，職務犯罪問題較為突出，草原生態資源經營管理者所得到的政策扶植、資金支持較弱，不利于積極主動性的提高和相關法律制度體系的完善。

三、我國草原生態補償的法律制度建構策略

(一)構建完善的草原生態補償法律制度體系

現階段，我國尚未構建起健全和完善的草原生態補償法律制度體系，草原生態相關法律法規、規章制度較少，并未進行專項立法。立法不完善、政府指導缺失、缺乏專業化和針對性等問題十分突出，甚至存在立法空白的現象。草原生態補償法律制度體系的構建和完善，將能夠明確各參與主體的根本職能，為草原生態保護工作提供強有力的基礎保障和法律依據，可以客觀指導、積極引導和鼓勵草原生態各主體標準化、規范化操作、運行。所以說，草原生態補償法律制度體系的建構意義深遠而重大。首先，加大對現行草原生態補償法律制度體系的健全和完善力度，對相關法律法規、政策制度進行詳細劃分、區別對待，對存在沖突的地方做出適當的調整，對存在空白的地方進行適當的補充，對存在交叉重疊的地方做出適當的刪減和整理，從而體現出草原生態補償法律制度的權威性和適用性。其次，進行草原生態補償基本法律法規的頒發和實施，作為其他法律法規制定的主要參考依據。由于我國地域遼闊，草原生態補償辦法層次不齊，通過草原生態補償基本法律法規的制定，能夠為各地區草原生態補償相關法律法規頒發和制定提供基礎依據，有利于草原補償標準、原則、范疇、對象、職責、監督、管理、分工、資金等內容的詳細界定和具體劃分。

(二)進一步健全草原生態資源權屬機制

由于我國草原生態資源屬于國家公共資源的重要組成部分，屬于國家集體所有，而草原生態資源的使用者卻為集體、個人等。如此一來，草原生態資源的管理主體為國家政府部門，利用主體為集體或個人。基于此制度體系下，草原生態資源權責相對分離，草原生態補償政策難以落實到位，從一定程度上影響到集體、個體承包者的積極主動性。盡管草原農牧民作為草原生態資源的主要使用者和保護者，但是其享受到的權利和利益卻受到極大的限制，產權制度不明晰，將不利于草原生態資源和環境的有力保護。因此，必須進一步健全草原生態資源權屬機制，明確權屬關系和產權制度，從而形成良好的運作機制和保護機制。與此同時，通過權力下放，將草原生態資源的管理權真正交給農牧民及承包集體，進行主體責任的確定，讓草原生態補償管理權和保護權落到實處，從而為法律制度的建構提供科學保障。

(三)進行草原生態補償法律制度內容的充實和完善

首先，必須明確草原生態補償主體。按照我國相關規定，草原生態補償主體為政府部門、草原生態資源受益者和破壞者。因此，在草原生態補償主體確定過程中，一定要理清思路和關系，將政府部門、草原生態資源受益者和破壞者作為補償主體，需要三類補償主體嚴格按照相關標準和比例，承擔一定的草原生態補償費用，從而對相關主體起到約束作用，對草原生態資源起到保護作用。

其次，草原生態補償對象的確定。一般來講，草原生態補償的主要對象為草原生態建設者、保護者和受損者。草原生態資源保護者為了保護公共資源而放棄自身發展機會和經濟報酬，由此產生一定的經濟損失，需要通過草原生態補償來保障其核心利益；草原生態資源建設者為了建設者為了參與公共勞動而產生一定的經濟損失，為了公平起見，應該得到相應的經濟補償；草原生態資源受損者由于遭受到經濟損失，所以需要通過接受補償來緩解經濟壓力。

最后，草原生態補償模式和方法。如前文所述，我國現行的草原生態補償方式主要包含四種，其中以資金補償為主，其他補償為輔。同時，以政府補償為主，市場補償為輔。由于草原生態補償資金來源渠道過于單一，加之本身產業屬性的脆弱性，所以國家需要建立縱向和橫向相結合的財政轉移支付方式，積極引導和鼓勵全員參與、共同維護，堅持“誰使用、誰補償；誰受益、誰保護”的基礎原則。此外，從法律層面出發，加大草原生態稅收補償力度，通過制定完善的稅收制度體系，對草原生態資源受益者進行稅費全額征收，對建設者、保護者和受損者適當降低稅費標準。通過多方籌措、多元化創新模式，進而達到草原生態補償法律制度內容充實和完善的目的。

(四)健全和完善草原生態補償法律監管體系

健全和完善草原生態補償法律監管體系，積極引導和鼓勵所有草原生態補償對象、補償主體、社會公眾、組織機構、媒體平臺，共同參與草原生態補償法律監督和管理工作，從而為草原生態補償提供強有力的法律監管依據，創設公平、公正、平等的草原生態補償法律監控環境。與此同時，將草原生態補償法律監管手段有效運用于草原生態補償前期準備、補償標準、補償資金等環節。做好草原生態補償計劃、實施、反饋、整改等環節的法律監控和管理工作，最終構建科學、公平、公正、多元化的法律監管體系，為草原生態補償法律制度體系的健全和完善奠定堅實基礎。

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河南質量工程職業學院)

梅東杰(1984-)，男，河南平頂山人，本科，河南質量工程職業學院，教師，研究方向：法學。