廣西永久基本農田保護的存在問題及措施研究

賴亦康，渠 霓

（廣西壯族自治區國土資源規劃院，南寧 530028）

廣西永久基本農田保護的存在問題及措施研究

賴亦康，渠 霓

（廣西壯族自治區國土資源規劃院，南寧 530028）

耕地保護是我國的基本國策，永久基本農田即對基本農田實行永久性保護，文章針對廣西永久基本農田保護存在的問題，結合國家新時期新要求，從機制創新、管控保護、質量建設等方面提出5個措施，以供參考。

永久基本農田 存在問題 措施

1 問題的提出

耕地保護是我國的基本國策，基本農田保護是耕地保護工作的重中之重，我國嚴格執行永久基本農田劃定和保護制度。2014～2017年，圍繞黨中央、國務院關于堅守耕地紅線不突破的指導思想，落實藏糧于地、藏糧于技的戰略，國土資源部、農業部組織各省完成了永久基本農田劃定工作。這是我國的第二輪基本農田劃定工作，也是首次真正將基本農田劃定成果納入數據庫管理。新時期，國家對耕地越加重視，提出像保護大熊貓一樣保護耕地。而當前，隨著我區城鎮化的飛速發展，城市規模的擴大對我國耕地保護尤其是基本農田保護帶來了極大的挑戰。因此，耕地保護難度越來越大，必須研究如何利用新技術、新政策迎接新挑戰。

2 基本農田保護存在的問題

2.1 耕地保護激勵機制不健全，市縣保護永久基本農田的內在動力不足

當前永久基本農田保護工作主要采取行政和法律手段來執行，通過落實上級下達的保護指標來開展保護工作。開展永久基本農田劃定和保護工作不僅需要耗費大量資金，而且永久基本農田劃定和保護可能會帶來發展機會的不平衡，市縣人民政府只有保護的責任，但保護永久基本農田的內在動力不足，同時由于缺乏有效的監管措施，再加上種植業效益相對偏低，農民保護永久基本農田的積極性和主動性不高。

2.2 農民對因農業結構調整在基本農田發展林果業、違法建設占用等行為難以管理

自農用地承包到戶制度實施后，廣西農戶土地私有化觀念較為突出，農民違法占用耕地發展林果業、甚至占用永久基本農田建房呈現點多面廣、易發多發、屢禁不止、查處困難的特點。同時農民承包經營種植作物由市場和需求決定，在當前糧價低迷的情況下，受經濟利用的驅動，大量農民自主在永久基本農田上進行農業結構調整，種植桉樹等破壞耕作層的樹種，對農民利用永久基本農田發展林果業是否屬破壞耕地行為、如何查處、由誰負責查處均缺乏相應的規定。因此，農民占用永久基本農田發展林果業或建房現象，已成為當前該區永久基本農田管護的一大難題。

2.3 粗放用地、項目建設不注意避讓耕地的用地觀念尚未得到扭轉

目前國家對耕地特別是優質耕地的保護要求越來越高、越來越嚴格，但部分基層人民政府和用地單位切實保護耕地、少占優質耕地和水田的意識不強，城市（鎮）開發優先利用城市（鎮）周邊優質耕地，項目選址總落在交通方便、地勢平坦的水田上，不僅影響永久基本農田劃定工作的推進，而且項目報批時也難以落實質量相當的補充耕地。

2.4 完成任務的潛在危險增加

中發〔2017〕4號文件規定：一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預審。這意味著基本農田核銷政策已經取消，因此各地劃定基本農田的面積與下達保護任務基本一致，不再多劃，導致完成基本農田保護任務的風險加大。

3 措施

3.1 進一步加強耕地管控性保護

一是落實基本農田保護各項制度，嚴格執行《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）的規定，永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；強化永久基本農田對各類建設布局的約束。二是加強基本農田日常監管，實現基本農田動態信息化管理。對城市周邊和已建成的高標準基本農田等重點區域進行動態監測，及時發現占用基本農田的違法行為，并將監測圖斑納入年度土地衛片執法檢查范圍，嚴肅查處違法占用基本農田的行為。

3.2 提高永久基本農田建設性保護力度

以劃定后的永久基本農田為基礎，大規模推進高標準農田建設，建設集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。同時以地力培肥、土壤改良為重點，加大資金投入，持續提高永久基本農田質量，真正做到藏糧于地。深入開展土壤污染防治行動，推進表土剝離再利用，全面提升耕地質量。

3.3 構建耕地保護激勵機制

結合新時期耕地保護的新要求，進一步健全廣西耕地保護補償機制，積極研究出臺該區耕地保護責任主體的補償激勵政策，按照“誰保護、誰收益”的原則，加大耕地保護補償力度。建議自治區建立耕地保護基金，對年度耕地保護責任目標考核前三的市進行獎勵，獎勵資金發放到市、縣、鄉三級，同時，要求市、縣政府配套耕地保護基金，對承擔耕地保護任務的鄉鎮、農村集體經濟組織和農戶給予獎補。資金的發放與耕地保護責任目標落實、永久基本農田保護、土地衛片執法檢查結果相掛鉤。

3.4 進一步完善基本農田保護制度

一是完善基本農田發展林果業的管理制度。建議修改土地管理法和基本農田保護條例，取消在基本農田上發展果業的限制，適應發展要求。二是探索基本農田變更。為確保與土地利用變更調查成果一致，在確保各地基本農田保護任務完成的條件下，允許基本農田的地類與土地利用現狀成果進行同步變更。

3.5 嚴格執法，制止農民擅自占用永久基本農田建房

一是加強動態巡查，利用遙感影像對重點區域進行實時監測，一旦發現有違法占用基本農田的行為，及時制止。二是建議國家層面出臺查處農民違法占用耕地建房的政策指引文件，明確適用的政策和處理方式，特別是明確是否允許立案查處并拆除，確保地方在制止農民擅自占用基本農田時有法可依。