北京推進經常性社會捐助體系建設的實踐

◎何振鋒

北京推進經常性社會捐助體系建設的實踐

◎何振鋒

本文分析了北京市慈善超市“社會企業運作+連鎖經營”模式和捐助站點“四級管理服務網絡”模式實踐中存在的問題，從制度建設、政府資金投入、服務功能健全、供需平臺搭建等方面提出完善經常性社會捐助體系的建議。

社會捐助體系；服務功能；運營模式

為加強對困難群眾的經常性生活救助，民政部以慈善超市和捐助站點為主要載體，于20世紀90年代中后期開始創建經常性社會捐助體系。受民政部委托，北京市自2009年開展慈善超市創新建設試點工作。北京模式運行得怎樣？積累了哪些可供借鑒的經驗？為了解這些問題，課題組于2016年1- 4月對北京市慈善超市和捐助站點進行了調研。調研采用問卷調查、個案訪談、焦點小組和實地調研等研究方法，對15家慈善超市的店長進行了焦點小組座談；對57名慈善超市和捐助站點工作人員、96名救助對象以及98名社區公眾進行了問卷調查；對東城區東四街道慈善超市、西城區中心店慈善超市、西城區什剎海街道慈善超市以及海淀區馬連洼街道愛心家園、青龍橋街道慈善超市和馬連洼街道農業大學社區居民委員會捐助站點進行了實地調研。通過調研，筆者掌握了北京市慈善超市和捐助站點的基本情況、典型經驗做法、運行過程中存在的問題，為梳理北京經常性社會捐助體系特點并提出有針對性的政策建議打下良好的基礎。

基本框架和運行模式

1.慈善超市和捐助站點服務功能定位

（1）慈善超市服務功能定位。2013年12月31日出臺的《民政部關于加強和創新慈善超市建設的意見》（簡稱《意見》），是全國慈善超市建設工作的第一個綜合性文件?！兑庖姟穼⒋壬瞥卸x為“以社會公眾自愿無償捐助為基礎、借助超級市場管理和運營模式，為困難群眾提供物質幫扶和志愿服務的社會服務機構”。其主要幫扶對象為低保對象、低保邊緣群體、臨時救助對象以及支出型貧困群體。慈善超市是社會捐贈和幫扶互助結合的一種形式，是低保制度的有效補充，不僅具備接收捐贈、公益附捐、困難救助、社區應急服務、慈善宣傳及志愿者服務等多種功能，還可以拓展出居家養老、兒童托管及彩票銷售等諸多便民服務項目。

（2）捐助站點服務功能定位。接收捐贈、社區應急服務、慈善文化傳播及志愿服務等功能，解決了百姓家中閑置物品“捐贈難”問題，滿足“就近捐”愿望，實現市民熱心公益的參與意愿。

2.北京市慈善超市運營模式與典型做法

北京市慈善超市自2003年發展至今，主要經歷了三個階段：2003-2008年是政府行政主導模式階段，2008-2011年是市場化運營模式階段，2011年至今是社會企業型運營模式階段。

（1）慈善超市運營模式可概括為“社會企業運作+連鎖經營”。一是政府主導、支持。2013年9月，北京市民政局下發了《關于進一步深化慈善超市創新建設的指導意見》，規定市和區縣民政部門是慈善超市創新工作的主導方，把握創新建設的發展方向；北京市接受救災捐贈事務管理中心（簡稱捐贈中心）負責提出全市慈善超市發展規劃，制定相關政策。區縣民政部門負責整合轄區資源，制定具體實施方案，推動轄區慈善超市創新工作發展。二是協會統籌管理。捐贈中心委托社會組織以連鎖或加盟形式對慈善超市實施行業管理。2011年10月，北京市慈善超市發展協會注冊成立，以慈善超市為單位會員并吸收社會各界人士參與其中，對慈善超市創新建設項目進行具體指導，并負責運營設計、方案制定、信息收集與分析。三是社會企業經營。由協會發起成立了社會企業，即北京市愛心超市管理有限公司（簡稱公司），負責經營管理。按照市場經濟理念在全市實行慈善超市經營品牌化連鎖、規?；洜I和集約化采購。四是門店執行運作。門店是慈善超市項目執行層，是一線服務窗口。其場地由街道（鄉鎮）提供，經營權委托給公司。門店以收捐和處理捐贈物資為主要任務，實現捐贈常態化，并開展多項便民惠民服務，成為救助物資發放、吸收困難群體就業與優化志愿服務的平臺。

（2）慈善超市創建方式。北京自2009年開展慈善超市創新建設試點以來，將全市原有的227家愛心家園進行升級改造。截至2016年底，創建門店150余家。到2020年將實現每個街、鄉、鎮設立一家，覆蓋率達到100%。

慈善超市的創建主要有三種形式：一是原愛心家園所在地適合經營、所在街鄉鎮有創新積極性，且具備工商注冊條件的，可先與公司簽署托管協議，再進行店面升級改造、法人注冊及運營模式創新工作。二是原愛心家園所在地不適合經營，街鄉鎮愿意調整地點且有創新積極性，但不具備工商注冊條件的，可協調進行社會服務機構登記，并與公司簽署托管協議，作為轄區捐贈物資義賣點和接收捐助站點。三是原愛心家園所在地不適合經營，街鄉鎮愿意且有創新積極性的，經升級改造后，可作為轄區內捐贈物資義賣點和接收捐助站點。

3.捐助站點運營模式及典型做法

（1）捐助站點運營模式。為推進“民政事業社會化、民政服務產業化、民政工作信息化、民政業務體系化”的改革目標，北京市全力完善社會捐助體系的建設——在市、區、街、社四級社會捐助網絡布局基礎上，進一步規范全市社會捐助站點建設標準，持續開展系列主題活動，方便群眾就近就便捐贈。廣泛動員社會各界參與、整合公益資源，構建起政府、社會組織、企業和市民共同參與、多方協作的社會捐助體系，努力達到機制體制協調順暢，社會捐贈積極踴躍，捐助行為規范有序，援助項目豐富多元，志愿服務持續深入的效果。截至2016年底，北京市共有捐助站點1300個，捐贈物資分類處理基地1個。

（2）捐助站點創建方式。一是社會捐贈活動實現常態化。目前北京已建立市、區、街、社四級捐贈機制，經常性社會捐助主要通過“一日（25日）、二月（4月、10月）、三主題（春風送暖、冬衣送暖、暖陽捐助行動）”等一系列活動展開，逐步實現常態化。二是愛心捐贈日敞開接收。每月25日為敞開收捐日，各基層捐助站點面向市民開放，有捐贈需求的市民可于當日在社區居委會、慈善超市（愛心家園）就近捐贈。三是捐贈物品得到及時轉運。通過設立物流班車、購買社會化服務與委托社會企業等方式進行捐贈物資的收集、運輸等工作，解決基層捐助站點無法儲存的問題。四是捐贈物品集中處理。接收的捐贈物資被運送到指定集散地，由專業人員依據作業流程和標準進行分揀、分類、清洗、消毒和整理包裝。五是積極吸納社會組織和志愿者參與捐贈。與北京手工藝術博物館及北京信恒資產公司合作，在寫字樓和博物館里設立捐助站點；與北京公益服務發展促進會合作，在社區開展捐贈志愿服務活動；與北京曖陽捐助服務中心合作，開展對口支援和京津冀捐助活動，通過社會組織的積極參與，開創了民政捐贈物資發放新方式，實現了與受助人的直接對接。六是制定了《北京市捐助站點規范化建設標準》，規范了接收捐贈工作流程和服務標準，進一步提高了捐贈服務的整體水平。

運營中存在的問題

北京市經常性社會捐助體系在探索中形成了“北京模式”，實現政府、社會、市場三方聯動，在搭建公益服務平臺、整合資源、促進公眾參與、方便群眾捐贈等方面發揮的作用初步顯現。然而，慈善超市和捐助站點在運營中也存在一些瓶頸問題亟須解決。

1.慈善超市運營中存在的問題

（1）處于發展初期，機制有待完善。從成立時間看，西城區中心店成立于2012年，時間相對較早，其余絕大部分慈善超市成立于2015年和2016年。從地理位置看，超市用房多由街道免費提供，地理位置相對較偏，客流量很少。從所售商品的種類及價格看，慈善超市小的20-30平方米，大的80-90平方米，超過100平方米的不多。有的慈善超市商品種類相對較多，基本能夠滿足居民日常生活需要，但是也有一些慈善超市商品種類很少，甚至不提供商品銷售，只具有收捐、發放功能。從人員數量看，慈善超市多為1-2名工作人員，外出送貨、收捐及日常運營十分不便。從登記注冊看，慈善超市需要進行工商企業注冊或社會服務機構登記，但由于其用房由所在街道（鄉鎮）提供，而這些房屋基本都不具備產權證明，無法進行工商注冊或社會服務機構登記。隨著慈善超市建設工作的開展，無法注冊、登記問題越來越凸顯。

（2）自我發展能力有待提高。一是運營成本高。國外的慈善超市都是市場化運作并享受免稅政策，我國的慈善超市目前沒有稅收優惠政策。慈善超市雖然是公益性的，但由于從事零售業務，無法進行稅收減免，加之人員、水電暖等費用，運營壓力較大。二是造血機制缺失。慈善超市的資金只有極小的比例來自自主經營收入和募集資金收入，自身造血機制缺失。三是運行機制不透明。如銷售物品后的2%附捐資金流向不夠透明，公眾質疑不消除，將影響慈善超市自身發展。

（3）服務功能有待提升。慈善超市基本沒有志愿者，也不提供志愿服務項目，缺乏社會組織、社會力量的介入，志愿服務尚未發揮應有的作用。此外，慈善超市的便民服務功能尚未實現，參與調研的近20家慈善超市中只有1家提供彩票銷售服務，另有3家為公益組織代賣手工藝品，其他便民服務如居家養老服務等則沒有提供。慈善超市的服務功能有待于進一步提升。

（4）宣傳力度有待加大。慈善超市雖然有統一店面門面設計、統一標識、統一內部配置等，然而受地理位置、人流量、宣傳方式和手段等方面的限制，慈善超市的宣傳力度仍有待加大，宣傳方式方法有待改善。

2. 捐助站點運營中存在的問題

（1）運營工作受客觀條件制約。各捐助站點多設在街道辦事處、居委會，地方狹小，沒有捐贈物資的儲存空間；工作人員較少，接收工作多是兼職，流動性大，不穩定；接收衣物沒有條件處理、周轉慢，接收大件物品無法存放和處理，造成了“存儲難、運輸難、出口難”問題。

（2）規范化建設有待完善。各區仍存在捐助站點分布不均衡、選址較困難和場地面積不足等問題。而各捐助站點也面臨著接受捐贈渠道單一、捐贈活動宣傳力度較弱以及對捐贈物資管理壓力較大等問題，社會捐助站點的規范化和常態化建設亟待加強。

（3）居民捐贈熱情與困難群體的需求有待對接。當前，需求對接機制不健全，對接平臺缺失，嚴重影響了捐贈熱情與捐贈需求的對接效率。對接機制與平臺的缺位，使得捐贈群體與捐贈站點缺乏掌握捐贈需求信息的有效渠道。

對策建議

1.加強制度建設，促進慈善超市依法依規有序健康發展

慈善超市的良好運營和健康發展離不開政府頂層制度的保駕護航。建議北京市加大政策扶持力度，形成有利于慈善超市發展的法規政策體系，進一步明確慈善超市的“公益慈善屬性”和“超市的管理和運營模式”；針對目前慈善超市非法人身份，要適時出臺政策，打破慈善超市登記注冊中的瓶頸，使其具備合法身份；出臺慈善超市相關優惠政策，包括必要的稅收優惠政策，以解決經營定稅問題；明確慈善超市的公益崗位性質，從而享受補貼政策以解決降低經營成本問題；加大激勵機制建設，對在慈善超市領域作出較大貢獻、具有良好社會影響力的個人、企業、慈善超市以及具有創新性、示范性的公益慈善項目進行表彰和獎勵。此外，政策扶持還可從政府購買方面入手，通過財政撥款購買慈善超市服務，扶持慈善超市的成長。

2.健全功能，提升慈善超市多元化服務水平

慈善超市是城鄉基層公益慈善綜合服務平臺，運營中除了基本的款物募集與分發救助功能，還要逐步健全志愿服務和便民服務功能。搭建服務需求與提供對接平臺、建立可持續發展機制尤為重要。

在志愿服務功能的實現方面：要通過招募、遴選、培訓、提供服務、督導和評估等一系列方式建立慈善超市志愿服務隊伍，通過線上線下結合的方式，建立困難群眾志愿服務需求與志愿者隊伍的幫扶對接平臺，實現志愿服務的常態化發展。

在便民服務功能的實現方面：要充分利用慈善超市這個服務平臺，為附近居民尤其是困難群體提供各項便民服務，如商品售賣、彩票銷售及居家養老服務等。通過慈善超市健全服務功能，為居民提供多元化的服務，發揮各項公共服務、便民服務“最后一公里”作用。有條件的慈善超市可嘗試將慈善超市的服務與電商平臺服務相結合，線上線下協作，滿足居民多樣化、個性化服務需求。

3.建設捐助站點供需平臺，構建服務對接機制

充分利用互聯網技術，借鑒電子商務模式，打造捐助站點線上線下相結合的信息服務平臺，挖掘捐助站點的服務功能，實現捐助意愿與困難對象需求的有效、無縫對接。捐助站點可以通過社區服務中心、居委會等多個窗口廣泛收集困難群體的需求信息；對其進行整理、分類和評估，將評估后的需求信息利用線上線下兩種方式予以發布。線上方式包括網絡平臺以及百姓喜聞樂見的社區微信推送方式，線下主要是通過社區公示欄，街道、社區電子屏，宣傳單等渠道發布。這樣一來，可以形成困難群眾需求和愛心人士做慈善的精準對接，解決捐贈難、效率低、管理不規范以及捐助站點運行中的“三難”問題，以信息的精準對接保障幫扶救助的精準高效。

4.發揮好政府資金投入的撬動作用

各級人民政府及其有關部門可以依法通過購買服務等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務，并依照有關政府采購的法律法規向社會公開相關情況。

經常性社會捐助體系構建要堅持“社會化運作”的模式，避免過多的行政性干預。然而，政府的資金支持必不可少，尤其是在經常性社會救助體系構建初期，需要政府資金的投入以撬動社會資金的注入。要將經常性社會捐助體系發展經費列入政府年度財政預算。進一步加大彩票公益金的支持力度。擴大政府購買服務的范圍和規模，將適合購買的慈善超市和捐助站點服務納入購買服務指導目錄，健全政府購買經常性社會捐助體系服務的長效機制。

5.加大宣傳力度，擴大影響力

建議搭建北京市統一的宣傳網絡平臺，由捐贈中心牽頭，由公司和各區縣捐贈中心分別對慈善超市模塊和捐助站點模塊進行管理，每個慈善超市和捐助站點也有自己網絡后臺和所屬具體模塊管理權，及時公布所負責區域的募捐信息、服務提供、活動介紹等。

此外，可以舉辦一些捐贈活動儀式，借助活動擴大影響力；除了宣傳慈善超市、捐助站點自身服務外，更要通過這兩個經常性社會捐助平臺宣傳慈善理念、培養公眾慈善意識，在全社會形成慈善氛圍。也可以考慮以市場營銷的方式來加大慈善超市和捐助站點宣傳力度，擴大經常性社會捐助體系的影響力。

★本文系民政部委托課題《完善經常性社會捐助體系研究》（編號：2016MZRJ023）的階段性成果。

（作者單位：北京社會管理職業學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.004 ■ 編輯：云霞