農村宅基地管理制度研究

◎付尊嚴 瞿理銅

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農村宅基地管理制度研究

◎付尊嚴 瞿理銅

隨著社會轉型不斷深化，城鄉人口結構、生活環境和福利條件等不斷變化，農民宅基地利用的理念和行為也在發生變化。本文通過對宅基地利用中存在的問題進行分析，對現行宅基地管理制度進行了反思，并提出完善我國農村宅基地管理制度的政策建議。

土地管理；宅基地利用；政策建議

我國現行宅基地管理制度為工業化發展、農民安居樂業和農村社會穩定發揮了積極的歷史作用。但隨著社會轉型和經濟體制改革不斷深化，現行宅基地管理制度已不能適應當前市場經濟體制和城鄉一體化協調發展的需要，成為一個亟待研究和解決的問題。

宅基地利用中存在的問題

1.宅基地閑置明顯

（1）建新未拆舊導致宅基地閑置。《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。但由于各地受生產生活條件、風俗習慣等因素影響，農村“一戶多宅”現象較為普遍。

（2）農戶進城落戶導致宅基地閑置。大量農民進城務工、經商，成為城市建設的重要參與者，部分進城務工人員選擇在城市長期居住，其農村原有宅基地由于現行法律法規禁止交易而無法轉讓，法律又未賦予農村集體經濟組織收回的權利，導致大量宅基地閑置。按照我國現行農村居民點戶均建設用地153平方米測算，未來兩個十年規劃期內，每年宅基地閑置面積將達18億平方米。據相關統計顯示，截至2014年，僅湖南省宜章縣“空心村”面積就達33.5萬平方米[1]。隨著城鎮化的發展，農村大量人口轉移到了城市，但宅基用地非但未減少，從2005年到2012年山東反而還增加了約270萬畝”[2]，出現了城鎮和農村住宅“兩頭占地”的局面，這無疑造成巨大的浪費。

2.人均宅基地使用面積超標

《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”自1986年《土地管理法》頒布以來，農村宅基地限額標準至今未作調整。隨著農村經濟發展，農民改善居住條件的訴求越來越強烈，農民建房面積超過限額標準的現象也越來越突出；再加之地方政府對宅基地申請的審批把關不嚴，違規批地現象屢屢發生。如湖南省常德市現轄9個區縣市、另設有經濟技術開發區，共有鄉鎮225個、農村戶籍數近150萬，全市宅基用地達到3.7億平方米，戶均使用面積近250平方米，即使以戶均用地180平方米這個上限數據計算，仍超用地標準1/3強。超標準占用宅基地，既影響了耕地保護基本國策的貫徹落實，也造成了土地資源浪費。

3.未批先建現象多發

《土地管理法》第62條規定：“農村村民建住宅，應經鄉（鎮）人民政府審核，縣級人民政府批準后，再由農村集體經濟組織向宅基地申請者提供宅基地使用權。其中涉及占用農用地的，須依法辦理農用地轉用審批手續”。但實際操作中，在基層政府監管不力、村民法律意識淡薄和法律宣傳缺失等綜合因素影響下，很多村民認為只要遞交住宅建設和用地申請，就可以建造住宅，導致未批先建現象較多，未批自建亦不在少數。

4.土地利用規劃存在不足

（1）農村建設缺乏規劃。長期以來，城鄉規劃部門對農村村莊布局和村莊內宅基地選址的重視程度不夠，部分村鎮建設規劃尚處于空白階段，導致村莊內外布局分散雜亂，土地利用效率低下，大量土地資源被閑置浪費。以山東省為例，“截至2015年，全省6.5萬個行政村中仍有30%的村莊尚無村莊規劃”[3]。在實踐中，有的村莊即便其規劃健全完善，但在村鎮建設過程中，各項功能性規劃及宅基地選址規劃并沒有完全依照規劃部署開展。新世紀以來，山東、江蘇和浙江等省份先后制定實施新農村、新社區建設規劃，但由于涉及宅基地置換、轉讓這一核心問題，導致集中配置各功能性基礎設施（供水、供電、道路改建以及垃圾處理）的難度較大，因此，規劃落實的效果并不理想。

（2）規劃編制創新性不夠。基層土地規劃側重于評價，尤其強調對農用地的評價，區域整體資源的空間布局及其優化配置反而被忽視。對規劃期內地方項目落地的空間、位置缺乏科學評估，土地規劃的獨特性、科學性和先進性難以體現。部分基層土地規劃沒有尊重當地風俗習慣，缺乏地方特色。

5. “灰色交易”大量存在

《土地管理法》規定，宅基地所有權歸農村集體所有，集體成員只有使用權，無權對其進行處分，也不能進行轉讓。但法律并未禁止附著于宅基地之上的房屋交易轉讓。因此，在城郊地區、城市邊緣地區及經濟較為發達的村鎮，宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式私下流轉與暗地交易現象頻頻發生。即在現行法律禁令與強烈轉讓意愿這一不可調和矛盾當中，宅基地隱形市場便是其產物之一。

宅基地管理制度缺陷分析

1.“一戶一宅”政策缺陷

《土地管理法》關于宅基地數量的規定，主要是針對初始取得宅基地而言，并未禁止村民以其他合法合規方式占有另外一處宅基地。《土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。但這并不意味著不允許村民出賣、出租住房。且《繼承法》《物權法》等相關法律明確規定農村住宅可以繼承，按照“房地一體主義”原則，村民完全可以合法獲取另外一處宅基地。

“一戶一宅”政策自身的缺陷，影響了現實操作。一是農村人口生育較早，隨著生活改善和醫療技術革新，人的壽命隨之提高，“三世同堂”乃至“四世同堂”成為普遍現象。以“三世同堂”為例，按照“一戶一宅”政策，此大家庭可擁有至少3處宅基地，若此大家庭合戶居住至少造成2處宅基地閑置。二是對宅基地范圍的界定模糊，導致日常操作中難以把握，個別地方核定宅基地面積時僅量算房屋占地面積，致使宅基地實際占地面積過大[4]。三是對宅基地使用面積超標，或通過遺贈等方式造成“一戶多宅”等既定事實的處理尚無具體對策。正是由于現行農村宅基地使用管理政策核心的“一戶一宅”政策本身不完善，致使其難以貫徹落實，“過程”合法而“結果”不合法的現象普遍存在，如宅基地實際占地面積過大，“一戶多宅”等。這是我國當前農村宅基地利用管理混亂的重要制度性根源。

2.審批監管制度缺陷

現行宅基地審批管理政策與現實要求脫節，導致地政管理績效受到直接影響。

（1）審批環節繁冗。按照《土地管理法》規定，宅基地用地大致需要經過以下程序取得：成員申請→集體組織討論→基層政府審核→縣級政府批準→農用地轉用→省級政府批準。可以看出：審批環節多、手續繁、周期長，且橫跨國土、建設和規劃等多個部門。同時，基層政府受人力財力限制，審核過程往往只做形式審查，因此，若對村委會審批權缺乏有效的監督和約束，容易引起違法批地等權力尋租問題。

（2）重審批、輕監管。宅基地審批環節繁冗，使得地政管理部門忙于審批而輕視監管。即便是監管環節，也未涉及集約節約用地的指標上限控制、中間過程管理的程序以及實地竣工勘驗等內容，致使運用行政手段促進土地資源精細化管理、宅基地集約節約利用的能力發揮不足。

（3）處罰手段過于單一。《土地管理法》和《城鄉規劃法》等法規政策對違規建設宅基地行為的處罰都提到“限期拆除”措施，如果簡單采取強制拆除措施，既違背了保障農民權益的初衷，又會給實際操作帶來不小的難度。

3.限制流轉制度缺陷

（1）農村宅基地退出機制缺失。《土地管理法》在宅基地審批環節作了詳細的規定，但對宅基地的退出僅列舉三種可收回的原則性情形（為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的）。面對可收回具體政策界線、收回程序和補償標準等未作明確規定。如對部分長期在城鎮穩定就業且戶籍關系已脫離農村的人員在農村占有的宅基地，長期閑置的農村住房是否可以收回等實際問題都未作規定。

缺乏鼓勵村民主動退出宅基地的補償機制和激勵機制。宅基地退出并未出現在現行法律規定之中，在農村社會保障不足、宅基地無留置成本的情況下，村民對退出宅基地缺乏安全感，不愿在未得到合理補償的情況下退出宅基地。同時，大量已在城市定居，或打算遷移到城鎮長期居住的村民，其合法擁有的宅基地使用權不能入市交易，宅基地的財產權益難以實現，這既不利于我國新型城鎮化的發展，客觀上也加劇了宅基地用地緊張。

（2）農村宅基地流轉政策本身界定不明。表現在嚴禁宅基地使用權流轉與宅基地之上定著物可以流轉兩者之間存在矛盾。即法律關于禁止宅基地流轉的規定，僅特指宅基地使用權的單獨流轉，卻并未限制基于房屋轉讓等其他原因而引起的宅基地使用權一并轉移的情形。正是由于宅基地流轉政策規定有漏洞，導致實踐中宅基地灰色交易勢頭不降。

（3）嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地和住房的政策過于簡單。現行法律并未禁止城鎮居民到農村購買住房，但國家本著切實保護耕地原則，相繼制定出臺相關規范性文件加以遏制。這些規定過于簡單且法律效力低，對已有違法問題缺乏有效處理辦法和具體操作方案，致使實際管理成效不理想。

4.宅基地管理體制機制障礙

（1）房地分離管理體制。農村宅基地利用管理涉及國土資源、住房建設和城鄉規劃等多個行政管理部門，這些政府部門間缺乏協同合作，致使農村宅基地管理效率總體偏低。具體表現為：村莊建設規劃和土地利用總體規劃銜接不暢且規劃滯后，上下位規劃在規劃期限、編制辦法、用地規模和指標控制等方面存在差異，規劃管理體制未能理順；在宅基地審批管理、執法管理、舊村整理改造和美麗鄉村建設過程中各部門之間的工作協調度較低，從而難以發揮整體功效以引導村莊合理布局，促進宅基地集約節約利用。

（2）農村宅基地管理組織保障滯后。目前，基層國土管理機構普遍存在組織不健全、人員配備少和經費保障不到位等問題，致使宅基地規劃審批、登記發證、地籍檔案管理、現場巡查、督察和執法監察等基礎工作成效不明顯。

政策建議

1.賦予宅基地完整物權權能

《物權法》將農村宅基地使用權確定為用益物權。但與普通意義上的用益物權相比，宅基地用益物權更多強調的是占有和使用，并沒有收益的權利，因此，要明確賦予農民完整的宅基地物權權能。這就意味著宅基地將擁有更加充分的財產權，即宅基地所有權雖屬于農村集體，但其集體成員應享有對宅基地占有、使用、收益、轉讓和繼承的權利。

2.創新宅基地取得制度

（1）建立和完善宅基地使用有償取得制度。在社會主義市場經濟條件下，宅基地使用權適當有償取得是可行也是必要的，一方面，宅基地使用權初始有償取得將在一定程度上增加農村村民申請獲得宅基地用地的經濟成本，可以盡力避免出現原先在無償取得宅基地制度下鉆法律政策空子獲得宅基地使用的主體資格的行為，亦或者抑制集體成員非首次申請宅基地使用權主觀意識，用以確保農村宅基地使用權取得制度的持續有效運作”[5]；另一方面，土地價值以及使用價值理應以貨幣形式衡量，而當前大量宅基地被閑置棄用，建立有償的宅基地使用權取得機制一定程度上能夠提高農村居民對宅基地的使用意識。

（2）完善宅基地取得程序。如農村村民建住宅需要使用宅基地的，由村民向村民委員會提出申請，村民委員會提請村民代表大會或者村民大會討論，村民代表大會或者村民大會依法作出是否設定宅基地使用權的表決[6]，經鄉（鎮）人民政府審核后，報縣（市）人民政府批準。另外還要構建宅基地審批責任追究機制，構建“誰審批、誰負責”的宅基地審批責任追究機制，要求審批人對其宅基地審批行為負責[7]。

3.健全宅基地流轉機制

完善的宅基地使用權流轉市場應當是一個多層次、統一、開放、活躍和競爭有序的市場體系，以宅基地使用權的流動為基礎，由宅基地的初始分配以及再分配組成。

（1）初始分配。宅基地是農村集體經濟組織分配給符合申請條件的集體成員建造住宅用于居住的集體建設用地。在此分配行為中，主體客體都是特定的，需求主體為本集體經濟組織符合申請條件的內部成員，客體只能是集體所有的宅基地使用權。

（2）再分配。又稱“二級市場”，在此流轉環節，宅基地使用權可以以轉讓、出租、抵押和收回等多種形式進行流轉。其供給主體轉變為擁有宅基地使用權的集體經濟組織成員。在此市場上，行政管理部門要加強管理，主要是對宅基地流轉設定門檻，即并非所有農戶都符合宅基地流轉條件，只有那些業已脫離農村、不以土地作為謀生手段、經濟條件較好、不完全依靠農村土地收入為主要生活來源的農戶，可以成為宅基地二級市場的供給主體。其需求主體則大致可以分為本集體經濟組織、本集體組織內部成員以及其他組織或個人三類。除此之外，設定本集體經濟組織取得宅基地的上限閾值，對于其他組織或個人，一律須以有償方式取得宅基地使用權。

4.加強宅基地日常監督管理

一是加強農村宅基地用地計劃管理，實現動態平衡。二是改革和完善農村宅基地審批管理辦法。恪守從嚴管理，服務于民原則，簡化宅基地審批程序，減少審批次數。涉及農用地轉用審批報備的，根據各地實際情況，規范審批行為和報批程序。三是建立一支專業的基層土地資源管理隊伍。完善人員配置，加強執法支撐。對宅基地建設進行全程監管，在宅基地審批過程中，鄉（鎮）土地資源管理人員要進行一系列實質性審查。

[1]譚登. 改造“空心村”村民唱主角. 湖南日報，2015-09-18.

[2]徐金鵬，婁辰. 山東近九萬個自然村三成“空心化”. 經濟參考報，2015-05-5.

[3]山東省住房和城鄉建設廳. 山東省2016-2020年鄉村規劃工作方案. [2016-02-28].http://www. sdjs.gov.cn/art/2016/2/29/art_5_49610.html

[4]歐陽安蛟. 農村宅基地使用管理制度研究. 浙江：浙江大學，2010.

[5]楊杰，俞麗. 淺談農村宅基地使用權的初始取得. 法治與社會，2014，（9）：218.

[6]高圣平，劉守英. 宅基地使用權初始取得制度研究. 中國土地科學，2007，（2）：35.

[7]瞿理銅. 基于功能變遷的農村宅基地制度改革研究. 北京：中國農業大學，2016.

★本文系中共湖南省委黨校、湖南行政學院科研項目《社會轉型背景下農村宅基地管理制度研究》（編號：2016XY05）的階段性成果。

（作者單位：付尊嚴，中共湖南省委黨校；瞿理銅，湖南行政學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.012 ■ 編輯：張涵