通過評估來感知司法公信力：初步設計的思路

戴亦蕾

通過評估來感知司法公信力：初步設計的思路

戴亦蕾

與“政府公信力”等詞匯的廣泛運用一起，司法公信力在遲至2000年之后才開始出現在各類研究和司法工作文獻中。在法學界，2001年才開始使用司法公信力這一概念；在實務界，肖揚在2004年的一系列講話和報告中，開始提出要“維護司法權威，提高司法公信力”。

評估 感知 司法公信力

一、問題的提出

經過二十多年持續不斷的司法改革，中國的法院在法官職業化等方面取得了舉世矚目的成就，但吊詭的是，為何在司法改革高歌猛進的同時，司法公信力反而成為中國社會的重要問題呢？在這里，我們很容易有這樣的解釋：改革開放之后，特別是2000年之后，隨著法治建設的深入推進，中國的司法機關在中國政治經濟生活中的重點性不斷凸顯，民眾對其的期望也開始達到一個在短期難以企及的程度。更重要的是，在信息時代，遭受公信力壓力的，不僅僅有中國的司法機關，中國的政府，也有全世界的政府及其司法機關。

目前，總體而言，對于中國的司法機關在如何提升司法公信力問題的認識，容易走向兩個極端，一是從內部視角出發，強調法律職業化，推進法律過程的專業化；二是從外部視角出發，強調民眾的感受，要重視民眾的需求。很顯然，我們很容易達成一種妥協的認識，認為這兩種觀點和思路應該進行糅合：即司法是不是被民眾信任，本身就是一種民眾的主觀感受；只有那種司法人員具有很高的司法素養，能夠堅守法律職業倫理、確保法律具有確定性的司法制度，才有可能被民眾所信任。那么是不是這樣的呢？本文試圖通過對國內外司法公信力評估的文獻綜述，來回答這一問題。

二、司法公信力的研究文獻回顧

在中國，遲至2000年學術界才陸續出現以司法公信力為題的論文。這可能是對90年代末政府公信力研究的一種模仿。因為，2000年前后，中國法院的公信力實質上在上升，到了2003年以后維穩體制的出現以后，司法公信力才開始逐漸成為問題。2004年王福華的《司法權威與法院判決的公信力》、2008年鄭成良的《法治公信力與司法公信力》。2008年以后，還有數量不少的碩士、博士論文專門以司法公信力為題。同時特別是2011年以后，胡錦光、龔廷泰、畢玉謙、何家弘、關玫等人也出版了關于司法公信力的論文集。但除上述論著之外，法學界主流直接專門以司法公信力為題的嚴肅性、高層次的學術論著較為少見。

另一線索是司法機關關于司法公信力的提法。最高人民法院在2005年重點調研課題中設立了“關于人民法院司法公信力建設的調研”課題。隨后，各地各級法院對公信力的關注逐漸上升，《法律適用》、《中國司法》、《人民法院報》等司法界的各類公開發行與內部傳遞的期刊雜志，連續不斷地發表了海量的、由司法界人士撰寫為主的以司法公信力為題的論文。在2012年“十八大報告”中，甚至還把“司法公信力”寫進總書記的政治報告，將“司法公信力”成為小康社會目標中的涉及法治的四個目標之一。此后，2013年10月28日，最高人民法院公開發布《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》（以下簡稱《意見》）對落實習近平講話做了進一步部署。

在英美國家，與中文司法公信力相近的概念是public trust and confidence或 judicial Credibility。 通 過 Westlaw，SSRN，Heinonline等檢索系統的全面搜索，可以得出結論，從學術研究方面，除了少部分從事法治公信力評估的實證研究專家，與中國法學界相同，學術界很少有人會直接將司法公信力作為學術研討的主題來進行討論。與此主題比較相關的，主要是司法與媒體的關系、司法民主與司法職業化的關系、司法公正與程序正義、司法的法經濟學分析、司法判決與社會認知、陪審團與民眾等主題的研究，等等。最近弗格森黑人青年被槍殺事件引發的騷亂，引起了美國主流法學家，包括耶魯大學和哈佛大學法學院院長共同對司法公信力的注意。由此，美國法學界主流有可能會因此將更多的學術注意力直接放在司法公信力的提升上。

美國司法實務界一直都很重視司法公信力的探討。早在1978年，美國一個名為州立法院的國家中心（National Center of State Courts），就采用實證的方法對 1900 名成年美國人，就其對州立法院的信任度做了一個大型的調研。1998 年，在美國律師協會、首席法官會議（conference of chief justice） 等單位主辦下，就曾經舉辦過有 500 多名由全美法官、律師以及學者參加的、以提升司法信任和信心為主題的大型會議。（David B. Rottman，1999）目前，美國大部分的州法院系統都設立了專門的司法信任委員會（Committee of Public Trust and Confidence）。很多州會聘請專門的第三方評估專家來評估司法公信力的提升問題。新西蘭、日本、韓國以及我國臺灣地區等國家和地區也都有相關的委員會以及調研項目。

正如上文所述，英美司法界一直都很重視司法公信力的評估工作。美國的很多第三方專家團隊，都建構了龐大、詳盡的司法公信力評估指標體系。綜合西方法律界的相關評估體系，司法公信力評估的指標一般包括：（1）法官任命過程的公正性、（2）法庭信息的公開、（3）民眾進入司法程序的便利程度、（4）司法程序的公正性、（5）司法結果的合理性、（6）法院與法律職業共同體的合作關系、（7）法院與媒體的關系、（8）對民眾的有效法制教育等。在美國的司法公信力評估方法中，都會借鑒管理學、人力資源學等關于組織績效的方法，通過問卷調查、統計分析和專家討論，根據司法工作的特點，來確定具體指標體系，進而，采用法官自我評價與外部主體評價的方法。

為了提升司法公信力，在績效考核評估的審判管理思路下，中國各級法院也都推出了直接以司法公信力為名或者相關的指標體系。比如，最高人民法院、廣東高級人民法院、成都中級人民法院等單位都推出了法院形象或者司法信任度的社會調查或者評價指標體系；浙江省法院系統提出了“陽光司法”的指標體系。天津第一中級人民法院課題組還對司法公信力指標體系建構做了系統的學術研究。綜合各個法院的指標體系，基本都將努力對象放在審判機制改革、司法公開、法官隊伍建設、司法便民化改革、提升法官職業倫理、有效利用自媒體形式進行正面宣傳、注意保障律師的執業權等方面。從這個角度來說，中國司法公信力的指標評估體系以及制度努力方向，與西方國家并無兩致，當然在具體表述上存在區別、在研究內容中也有不同的側重。此外，與西方國家的相關評估工作相比，我國司法公信力的評估工作，存在評價甚于評估、由非第三方專家或者第三方專家獨立性不足等問題。

三、司法公信力理論的相關探討

正如上文所述，中外法學界主流，直接以司法公信力為題的研究論著較少，但這不意味著主流法學界不研究這一主題，而是將它間接地落實到了其它主題之中，比如，如何提升司法的權威、司法的可信任度、法律信仰、法律意識等。一般而言，他們會將與司法公信力有關的研究集中在司法獨立、司法公開、司法技能、司法職業倫理、程序正義、民眾法治意識（括宗教、文化與司法關系）、司法與媒體關系等方面。而這些方面也恰是影響司法公信力的主要自變量。

（一）司法獨立

涉及司法公信力的司法獨立研究中，較有影響的有以下幾種類型：第一是從理論上闡述司法獨立制度設計對司法公信力的影響，如波斯納討論了國際法院制度中涉及司法獨立的設計及其與司法公信力的關系； 還有學者從法官選任制度與司法獨立的關系時，將司法公信力作為一個重要的中間因素來進行討論。第二是比較法意義上的研究，如 J.Mark Ramseyer與 Eric B.Rasmusen 就日本司法獨立制度對司法公信力的影響做了深入研究。Gretchen Helmke與Frances Rosenbluth 將司法公信力作為評價司法獨立的指標之一，進而進行了比較法上研究。國內對于司法獨立的研究大多從審判公正的角度著眼，對司法公信力涉及不多。

（二）司法公開

在英美，盡管司法公開是司法理論中非常悠久的制度要求，但是對于司法公開的專門研究，即關注于“司法透明”的研究則是相對晚近的事。如Adam M.Samaha。從可預測性的角度探討了司法公開的問題，并將可預測性視為司法公信力的基礎之一。如T.S.Ellis III從歷史的角度考察，將司法公開與司法獨立結合起來考察，并指出，正是因為司法公信力的缺乏，才產生了相關制度改革的動力。在國內，公丕祥在《司法公開：提升司法公信力的重要保證》一文中明確指出司法公開是司法公信力缺失的主要原因。錢弘道和姜斌在《司法公開的價值重估——建立司法公開與司法權力的關系模型》、張新寶和王偉國在《司法公開三題》（《交大法學》2013年第4期）等研究中也明確分析了司法公開與司法公信力之間的關系。

（三）職業倫理

美國關于司法職業倫理的研究在二十世紀六十年代左右呈現“井噴”狀，而造成這種現象的背景之一正是當時美國的司法公信力面臨嚴峻的考驗，因此當時的相關研究大多與司法公信力有直接的關聯，如Jack E.Frankel明確指出司法公信力的缺乏引發了司法職業倫理的重建，并對相關制度的發展做了展望；George.Edwards也強調了司法職業倫理對司法公信力的重要意義。隨著時代的發展，對司法職業倫理的討論逐漸呈現多元化，但司法公信力一直是其中的重要議題。（Roger J.Miner2003；James J.Alfini，2010）。司法職業倫理與司法公信力之間的關系，也為國內相關研究所普遍認可，如劉治斌在《論司法公信之建構——以法官為中心》中提出、岳悍惟在《法官的司法倫理基礎探析》、沈明磊在《關于民事司法倫理性若干問題的研究》等文中都做了論述。

（四）程序正義

程序正義的研究一開始就與司法公信力有關。如美國學者杰瑞?L?馬肖認為公元前二十四世紀古埃及的Ptahhotep 所寫的“并非一切訴求皆得認同，善意聆聽卻可撫慰心痛”就已經包含了程序正義的基本要素，而“撫慰心痛”恰可視為司法公信力形成的可能性。國外對程序正義的研究有大量成果，其中與司法公信力直接相關的當屬社會心理學的相關研究（Thibaut & L.Walker，1975）。Tom R. Tyler在其代表作 Why people obey the law.Princeton， NJ： Princeton University Press， 2006 中更是明確提出，程序正義是司法公信力（即“人們為何遵守法律”）的重要基礎之一。

（五）法治意識

盡管伯爾曼的名言“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”所揭示的民眾法治意識與司法公信力之間的關系具有超越文化的洞見，但國外對于民眾法治意識與司法公信力一般關系的直接研究卻并不多見（也許這已成為一種常識了）；相關研究主要關注具體問題，如司法與媒體的關系，而隨著技術的進步，社會媒體、自媒體已成為相關研究熱議的領域，如 Browning， John G， Jacobowitz， Jan L.，等人都專門討論了新技術背景下司法公信力的問題。在中國學術界，相關研究則主要聚焦于民眾法治意識的一種特定表現形式——民意，即關注民意與司法公信力的關系，如孫笑俠和熊靜波、王啟梁等人的研究。

四、如何獲得真正的司法公信力狀態

司法公信力是社會公眾對于司法整體的信賴和認可程度，而其基礎則是社會公眾樸素的法感情。本課題的總體思路就是：從樸素的法感情出發，通過法社會學的理論研究和績效評價等操作技術的支持，在充分闡述相關理論問題的前提下，最終構建出邏輯嚴謹、結構完整、切實可行的司法公信力評估要素體系與評價指標體系。

要實現這一思路，有三個基本問題需要解決：（1）如何將基于個案的、零星的法感情，整合為針對司法整體的、具有完整邏輯結構的公信力評價結果？（2）如何將社會成員個體的、參差多樣的法感情，整合為群體意義上的社會公眾對于司法公信力的意見？（3）如何將基于感性認知的，可能因時、因地、因特定事件而隨時流變的法感情，整合為體現理性判斷的、兼顧穩定性和靈活性的公信力評價結果？——只有將基于個案的、社會成員個體的、基于感性的法感情，轉化為針對司法整體的、社會公眾群體意義上的、以理性為基礎的評價標準，才有可能依循科學的標準，對其加以精確、定量、可重復的研究，而這也是總體思路科學性的保障。

上述總體思路的順利實現取決于關鍵性的兩個步驟：第一步，通過對相關問題的理論研究，歸納、概括出影響司法公信力的構成要素；第二步，將這些構成要素轉化為可以進行定量評價或定性評價的指標體系，并以此為基礎構建可操作性的評價組織和評價方案。基于結果導向，落實這兩個步驟，需要我們開展三個方面的具體研究：

第一，司法公信力的評估主體、評價主體是誰？顧名思義，“公信力”自然應當由社會公眾進行評價，這也是司法公信力能夠得到客觀、真實評價的基本前提。但是，社會公眾并不是一個抽象的主體，而是由大量個體所組成的，他們具有各自的利益、觀點、立場，有時甚至是彼此沖突的（比如，案件的勝訴方和敗訴方，對于公信力的評價可能會存在相當大的差異）。因此，如何整合這些評價主體，使得對司法公信力的評價既能保證公眾性（即不被專業人士或少數群體所壟斷），又能保證客觀性、避免單純地重復“創建人民滿意法院（法官）”式的活動，就是首先需要研究的。

第二，司法公信力的認知和評估根據是什么？具體而言，就是說影響司法公信力的因素究竟有哪些？這些因素是否具有法理的屬性？當然司法人員作風問題、廉潔指數都會影響司法公信力。但不是唯一的因素。正如習近平總書記所說的，司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。筆者以為初步假設了三個基本的構成要素，即司法主體技能與倫理、司法體制與機制、司法程序與結果。在此初步假設的三個方面構成要素的基礎上，分別研究和構建一個要素體系。比如，司法主體的職業倫理的下位要素（三級要素）可以包括的內容有：司法官與法律的倫理關系、司法官與當事人的倫理關系、司法官與律師的倫理關系、司法官與社會公眾及媒體的倫理關系。然后在三級要素之下研究四級要素的構成。比如法官與法律的關系這一要素中，思路上大致包括：法官忠實于法律及其原意、法官維護法庭尊嚴、法官對自己的儀表形象的維護，等等。再比如對“程序正當”的下位要素（三級要素）可以結合程序的參與、正統、和平、人道、合意、中立、自治、理性、及時、止爭等十余個方面進行研究。然后，通過法社會學方法對三級要素的下位要素（四級要素）進行研究，提煉出若干個和程序“參與”相關的要素，比如當事人開庭前的參與、開庭中的參與、開庭后的參與，比如公眾對開庭的參與、對司法信息的了解途徑的便利性、陪審的參與等等。

第三，編制一個包括二級指標與三級指標的大型司法公信力評價指標體系及其評估方法。在技術上，一個完整的指標體系至少包括四個要素：（1）指標的類型（定量指標或是定性指標）；（2）指標的結構體系（通常有二級指標或三級指標）；（3）指標的評價依據及其來源；（4）各指標的權重比例；（5）司法公信力評估的主要步驟與方法。把構成要素轉化為指標體系，是一個理論轉化為應用的過程。以往的司法公信力的理論研究，之所以有欠缺，多半出在這個應用轉化的問題上。在轉換的過程中，我們將借鑒組織績效評估的相關方法和評估模型，通過問卷調查、統計分析和專家討論，參考國內外相關司法公信力評估的研究成果，結合當前中國審判工作的特點，經過反復征詢、歸納、修改，最終確定出具體的指標體系表。在條件成熟的前提下，我們將設定司法公信力綜合指數，同時，在評估中，在重視專家評估和外部主體評估之前權重的平衡。

從實踐應用而言，本指標體系至少可以產生三個意義：第一，這個指標體系可以作為司法機關提供自我職業化程度檢測的依據；第二，這個指標體系可以作為全面衡量司法工作人民性的合理方向和依據；第三，這個指標體系可以為司法改革提供一個重要的參照系，只要圍繞司法公信力的法理構成來開展司法改革，方向一定是正確的。

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浙江省瑞安市人民法院）

戴亦蕾（1977-），女，漢族，浙江瑞安人，法律碩士，一級法官，研究方向：民商事審判。