社區養老服務資金多元投入機制研究

（蘇州衛生職業技術學院江蘇蘇州215009）

政府在最初推行社區養老服務時，是社區養老服務資金的主要提供者。但隨著福利社會化的快速發展，社區養老服務的單一性財政支付制約著社區養老服務的市場化發展。為加速社區養老服務業的發展，提升社區養老服務質量，社區養老服務的供給過程中必須吸收更多的社會資金，這就需要政府在政策導向上給予積極支持，培育公平競爭的市場環境，形成社會完善社區養老資金供給、社區解決養老服務問題的格局。

一、社區養老服務的經濟屬性分析

社區養老服務就是通過政府主導、社會介入、市場運營，以家庭養老為基礎，以社區服務為依托，以專業化服務為支撐，向居家老人提供生活、醫療和娛樂等多方面的服務，它融合了家庭養老和機構養老的優點，并把這種融合延伸到整個社區，具有很強的可復制性和可遷移性。

從內容和特征屬性來看，社區養老服務可以界定為準公共物品。首先，社區基本養老服務具有非排他性，是針對全社會的公共產品，符合條件的老年人都可以通過一定的渠道和方式獲得。其次，社區養老服務在某些層面上具有競爭性，比如在上門生活照料服務人員和醫療服務人員不足的情況下，社區養老服務具有競爭性。最后，社區養老服務具有明顯的正外部性，可以有效改善老年人群的健康狀況和生活質量，減少家庭成員的照料負擔。社區養老服務的經濟屬性可以從以下幾方面進行具體分析：

（一）社區養老服務的非排他性。十八大報告指出：整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。由此可見，享受基本養老服務是每一位老年人的基本權利，將沒有付費的消費者完全排除在養老服務消費之外是不可能的，也就是說養老服務的非排他性是一定條件下的非排他性，是一種社會經濟屬性。

（二）社區養老服務的外部性。外部性是指某個經濟行為個體或組織的行動有益于或有損于其他個體和組織的情況。社區養老服務的有效供給有利于老年人的生活幸福，節省家人的時間和精力，同時也解決了老年人的后顧之憂。因而，完善的社區養老服務可以提高社會的總體福利發展水平，具有正外部性。

（三）社區養老服務的私人產品屬性。消費者從生產者或供給者提供的養老服務中獲得收益或效用，并支付相關成本。基于養老需求的層次性、差異性特征，養老服務供給的層次也應該是多樣化的。不同需求層次的養老服務，支付的費用也不相同，高端養老服務需要高額付費成本。因此，從這個角度來看，養老服務具有私人產品的性質。

二、社區養老服務資金投入主體分析

從社區養老服務經濟屬性的三個層次來看，社區養老服務既包含私人產品，也包含純公共產品和準公共產品。面對不同層次需求的老年人，供給的養老服務具有不同的經濟屬性，因此，在資金投入主體上也應從三個層次進行分析。

（一）純公共產品層次的養老服務資金投入主體。養老服務中的純公共產品是指由政府財政和民政等部門免費向老年人提供的服務和產品。政府作為社會基本養老服務資金的主要投入者，鼓勵社會捐資，以做到“保基本、廣覆蓋、可持續”。各級地方政府結合本地區的生活水平和經濟發展水平設定本地最低生活標準，在此基礎上供給基本養老服務，以實現本地區老年人的最低生活保障。中央與地方財政資金的共同投入，可以確保全體老年人得到最基本的養老服務，以體現社會的公平與平等，保證純公共產品層次養老服務的可持續供給。

（二）準公共產品層次的養老服務資金投入主體。養老服務中的準公共產品是指特定的組織或團體提供的低于市場價格的養老服務。隨著市場經濟的深入發展，由政府來統籌管理的養老服務事業，逐漸發展為政府向非政府機構購買養老服務，養老服務資金投入主體由政府主導變為政府引導，因為這部分養老服務的有效供給可以提升養老服務的質量和水平，也可以減輕年輕一代的家庭負擔，使他們可以創造更多的社會價值。當然，準公共產品的養老服務供給絕不意味著完全脫離政府，為防范“市場失靈”，政府這只“看不見的手”仍然在該領域資金投入中發揮著無可替代的作用。

（三）私人產品層次養老服務的資金投入主體。養老服務中的私人產品是指老年人依照市場價格而購買并獨自享用的服務。伴隨著社會經濟的快速發展，越來越多的老年人選擇高層次的、具有排他性和競爭性的養老服務。這部分產品的供需是由市場機制動態調整的，所需資金也基本通過市場化方式來實現。實踐證明，私人產品層次的養老服務資金需求是政府無法獨立有效提供的，政府應該對巨額的社會資本加以有效引導，調動社會民間資本投入到高端養老服務產業化中的積極性，充分發揮高端養老服務資金投入的政府引導功能，實現養老服務資源配置的優化。

三、社區養老服務資金投入困境

（一）政府資金支持社區養老服務的困境分析。當前，我國即將進入人口老齡化社會，單一的政府資金投入模式已經不能滿足對社區養老服務日益擴大的需求。西方國家的社區養老服務經驗告訴我們，政府全包式的財政資金投入無法建立起一個長期、穩定的社區養老服務體系。地方政府資金投入方式的不穩定性和不精準性，導致許多地方社區養老服務體系的建設脫離了良性循環發展的軌道。同時，不少地方政府基于慣性思維，沒有制定完善的鼓勵政策和支持機制，吸引不了更多的組織參與到社區養老服務體系建設中來，這也是制約社區養老服務發展的重要原因。

（二）社會資金支持社區養老服務的困境分析。社會資金是助推社區養老服務水平與質量提升不可或缺的要素，社會資金在社區養老服務體系建設中整合了社會資源，擴大了養老服務資金來源。但是，很多情況下，政府在養老服務中的服務型職能沒有得到充分發揮與體現，經常出現大包大攬的現象，其根源在于許多地方政府對社會資金存在矛盾心理：一方面政府對社會資金發展社區養老服務的效果持肯定態度，另一方面政府顧慮與擔憂對社會資金放松管理會出現一些社會問題。因此，政府在社區養老服務中引導與管控社會資金的舉棋不定，造成社會資金在投入社區養老服務過程中具有強烈的行政色彩，造成社會資金難以支持社區養老服務發展的困境。

（三）家庭資金支持社區養老服務的困境分析。自實行計劃生育以來，我國家庭人口數量逐漸減少，家庭快速向小型化、扁平化轉變。同時，現代社會中老年人的需求越來越多樣化，不僅有照料日常生活的物質需求，也有休閑、娛樂等精神需求，更有醫療護理的保健需求。在這種狀況下，傳統的以家庭資金支持養老服務的模式越來越困難，不僅體現在金錢與時間方面，也體現在養老服務項目的滿足與供給方面。在多種養老服務訴求的背景下，受到家庭資金投入的約束，社區養老服務的優越性和便利性亦很難得到充分體現。

四、構建社區養老服務資金多元投入機制的對策

（一）優化政府資金的投入結構，發揮引導作用。政府在社區養老服務中的資金投入應發揮兩項功能：一是保障老年人享有基本的養老服務，確保養老服務事業的公平性。二是引導社會資金和家庭資金投入社區養老服務，提高社區養老服務的供給效能，提升服務水平和質量。通過建立政府資金的長效投入機制、優化政府資金的投入結構，破解社區養老服務的資金困局，使政府資金成為發展社區養老服務的“穩壓器”。隨著更多的社會資金參與到社區養老服務的建設與發展中，政府資金應不斷加強導向功能，鼓勵更多的社會組織加入到社區養老服務的建設事業中。

（二）擴大政府購買的規模、確定資金的投入邊界。隨著我國社會經濟的快速發展，人們對養老服務內容的訴求日益多元化，以往政府全權負責養老服務的模式已經無法有效滿足社會經濟發展的需要。起源于西方國家的政府向社會組織購買養老服務的模式，不僅能夠加強政府的養老服務功能，更極大地激活了市場經濟的活力。當前，政府購買養老服務不再是一種觀念，更是一種新機制和新方法，政府通過購買養老服務可以加快政府管理體制、社會管理體制改革，對打造服務型、效能型政府有著積極意義，對于推動和培育社會養老服務組織發展也有著重要的促進作用。與此同時，應明確各級政府承擔的社區養老服務資金投入邊界，并借助審計和監督機制來保障資金的使用效能。

（三）實現養老服務的家庭醫保聯動、鼓勵商業險種開發。對于老年人來說，醫療費用占其支出的較大比例，使用醫保卡的幾率也大得多，因此可以實行家庭醫保聯動機制，由家庭當事人根據相應的規章辦理聯動手續。當老年人的醫保卡進入付費臨界點時，可以聯動到子女的醫保卡上進行支付，既緩解了老年人的資金壓力，也使部分年輕人的醫保卡得以充分使用。與此同時，還可以進一步放寬當前的政策，鼓勵子女利用卡內充足的余額為父母購買相應的商業醫療保險，進一步打通家庭醫保資金的聯動范圍，拓展家庭醫保聯動的使用效能。社區養老服務資金的投入不僅要平衡現在，還要兼顧未來，因此，商業養老保險是拓展養老金融的最佳選擇。政府應通過政策引導保險公司開發多種類型的商業護理保險產品，對特定的群體進行精準的投放與推廣。

（四）整合多元投資主體，構建“多投一體化”體系。社區養老服務是一個系統化的事業，社區養老服務資金投入主體之間必須合理分工，才能有效協作，最終達到提升社區養老服務質量的愿景。首先，要遵循社區養老服務建設發展的規律，對養老服務投入風險分擔要有周全的預案，政府與社會組織的契約合同應盡量考慮和界定責權，明確資金投入風險分擔機制，按照“風險適宜承擔”的原則，發揮各方比較優勢。其次，通過社區養老服務專業化發展，加快培育社區養老服務專業市場，形成規模經濟，實現社區養老服務的可持續發展。再次，設立政府引導型基金，促進社區養老服務產業化發展。基金應專注于投資社區養老服務產業領域，通過基金杠桿形成國有資本、民間資本共同參與的多元化投資格局，以撬動數倍資本來加速社區養老服務的產業化發展。

（五）社區與家庭籌資的協作互動，搭建社區養老服務平臺。在充分發揮社區輻射功能的基礎上，挖掘可利用的家庭資源，逐步完善社區養老服務體系。以社區為中心，整合民政、勞動保障部門以及家政服務業等多方力量，搭建社區養老服務工作的網絡服務平臺。設立社區養老服務捐贈熱線，形成社區、駐地企業、家庭多方互動連鎖的服務中心，串聯不同社區之間的物質資源，實現不同社區之間的資源共享，優勢資源互補，提高社區物資、設備使用效率，有效防止資源重復建設、浪費的現象發生，最大限度地彌補社區養老服務資源的不足。

（六）融合多種資源要素，實現各方優勢協作互補。多種資源要素的有機融合是社區養老服務體系良好運作的基礎與前提。應遵循“優勢資源共享”的原則，對多種資源要素進行組合、優化，使其在社區養老服務體系中發揮最大效能。強化政府與非營利組織的合作，為了確保政府投入資金的使用效能，應以績效為導向，對社區養老服務的效果進行評價與考核，把考核的結果作為資金投入的參考。為了確保社區養老服務資金投入的精確、公平，可以借鑒西方國家的成功經驗，借助職業化的評估機構對社區養老服務工作進行評估，在評估的過程中側重于吸納廣大社會公眾和社會團體的意見，定期開展全面評估工作，實現社區養老服務資金投入各方優勢互補。

五、結束語

在社區養老服務引入資金多元投入機制的過程中，政府相關部門需做好前期市場調研，考量、確認、評估運行過程中的風險因素和因子，同時分解風險，明確哪些風險需要由政府分擔，哪些風險需要其他投資機構知悉，并制定切實可行的方案，各司其職。我國社區養老服務體系在不斷完善的過程中日益彰顯出強大的社會功能和經濟價值。社區養老服務的社會功能也從單一的解決老年人生活問題的廣度轉向提升老年人生活品質的高度，社會養老服務的經濟價值也由以往的彌補政府投入資金不足轉向拉動經濟走出困境，走向大改革、大公益、大民生。成熟的社區養老服務籌資模式有助于社會資本參與社會養老服務事業建設，提高公眾社會服務意識，增強社會黏性，需要從更宏觀的角度去理解其他投入主體對養老以及其他公共領域發展及社會治理的功能作用。