團體提案視野下民主黨派的利益代表功能探析

◎黃天柱

團體提案視野下民主黨派的利益代表功能探析

◎黃天柱

一、民主黨派的統(tǒng)戰(zhàn)功能與利益代表

統(tǒng)戰(zhàn)工作之所以是特殊的群眾工作，是因為其工作對象是各類社會精英及由這些精英所組成的組織。但統(tǒng)戰(zhàn)工作之所以重要，不僅僅是因為其工作對象是精英，更因為按照統(tǒng)戰(zhàn)的邏輯，作為統(tǒng)戰(zhàn)對象的每個精英和每個組織都代表和影響著一群人。用毛主席的話說， “一根頭發(fā)”的背后是 “一把頭發(fā)”。因此，統(tǒng)戰(zhàn)工作一個非常重要的思維和方法是以點帶面，即吸納一個、影響一片。從這個意義上講，被納入統(tǒng)戰(zhàn)對象范圍的精英和組織，如果他們的代表性弱化了甚至沒有了，那么他們的參與頂多就是一種精英民主的形式，而對中國共產黨而言，頂多也就是吸納精英的一種手段。但如果他們真正具有代表性，那么盡管形式上看仍是精英參與，但這種精英參與卻與大眾民主緊緊捆綁在一起，從而就能適應現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本邏輯。

民主黨派具有鮮明的統(tǒng)戰(zhàn)性，而且民主黨派的統(tǒng)戰(zhàn)性是客體性與主體性的辯證統(tǒng)一，即它們不僅是 “統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的對象”，同時也是中國共產黨和政府 “開展統(tǒng)戰(zhàn)工作、促進祖國統(tǒng)一、進行四化建設的一支重要依靠力量”。主客體的統(tǒng)一，意味著民主黨派不單單只是作為 “社會的部分”來參與國家公共事務的決策、管理和監(jiān)督，同時也是作為 “國家的代表”將中國共產黨和政府的政策和意志傳遞給社會公眾尤其是黨派成員及所聯(lián)系群眾，并進行必要的宣傳和動員工作，從而事實上參與了公共政策尤其是與統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作有關政策的實施。

從政策過程的角度看，民主黨派發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)主體性功能主要有兩個切入口：一是提供決策咨詢意見，二是反映民眾利益訴求。前者注重的是民主黨派的專業(yè)性，后者注重的是民主黨派的代表性。從當前實際看，民主黨派通過決策咨詢對相關公共政策提供專業(yè)意見和建議受到了較多關注，實踐中也做得較好一些，而在反映民眾利益訴求方面，還有較大開發(fā)空間。目前，各級統(tǒng)戰(zhàn)部門和民主黨派組織都在熱議和探索推進民主黨派智庫建設，其著眼點主要是發(fā)揮民主黨派在決策咨詢方面的專業(yè)優(yōu)勢。推進民主黨派智庫建設，毫無疑問是新形勢下提升民主黨派政策參與能力的重要途徑。但筆者認為，要慎提 “民主黨派往智庫方向轉” （一些統(tǒng)戰(zhàn)干部、黨派領導和專家學者已開始熱衷于這樣一個提法）。民主黨派內有大量專業(yè)人才，可以發(fā)揮一定的智庫作用。但除此之外，民主黨派還要發(fā)揮民主監(jiān)督、利益表達和認同建構功能，并最終要服務于統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量的主要任務，這是與專業(yè)智庫不同的，也是專業(yè)智庫無法替代的。民主監(jiān)督、利益表達和認同建構功能的發(fā)揮，都需要民主黨派更加重視從反映民眾利益訴求尤其是所聯(lián)系群眾利益訴求的角度開展活動、發(fā)揮作用 （包括在提供專業(yè)意見時，也可將本黨派所聯(lián)系群眾的視角考慮進去，從而使專業(yè)意見也能體現(xiàn)黨派特色）。事實上，如果說民主黨派只是或者主要是發(fā)揮決策咨詢功能，那么在中國共產黨和政府本身的知識化、專業(yè)化程度不斷提高及國家大力推進智庫建設的背景和形勢下，民主黨派的空間將可能被大大擠壓。

二、從團體提案看民主黨派的利益代表功能

人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機構，具有鮮明的黨派性特點。在人民政協(xié)中，民主黨派以政黨為參加單位，以黨派名義開展活動，并在政協(xié)委員、常務委員、領導班子成員和專門委員會中占有較高比例。從實踐看，政協(xié)提案是民主黨派參與和影響公共政策的最重要途徑之一。尤其是民主黨派團體提案，凝聚了黨派集體的智慧，體現(xiàn)了黨派作為一個整體的影響力。民主黨派的一些最有代表性的觀點也往往通過團體提案的形式表達出來。下面，筆者將以浙江省為例，對民主黨派團體提案的內容進行一個初步的統(tǒng)計分析，希望能從一個側面了解和檢測民主黨派利益代表作用發(fā)揮的狀況。

1989年 《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確規(guī)定， “在政協(xié)會議上，民主黨派可以本黨派名義發(fā)言、提出提案”。1990年，九三學社浙江省委會向省政協(xié)提交的 《我省農科成果推廣的幾點建議》的提案，成為當年惟一一個民主黨派團體提案，也是 《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》頒布實施以后浙江省第一個民主黨派團體提案，之后團體提案逐步成為浙江省各民主黨派組織影響地方公共政策制定的重要形式。1990年至2011年，浙江省各民主黨派省委會共向省政協(xié)提交團體提案1084件，占這22年中所有團體提案總數(shù)的73.2%，占所有立案總數(shù)的6.6%。

從內容上來看，這1084件團體提案廣泛涉及到國家治理過程中的各類公共事務，超越了黨派、團體和個人的利益，提案承辦單位涵蓋了絕大多數(shù)的省級機關，也從一個側面說明民主黨派通過團體提案的形式介入公共政策制定的廣度與深度。提案內容的公共性表明民主黨派的民意表達功能得到了拓展和增強。民主黨派利益取向上的這種廣泛性，對于中國共產黨而言，是查漏補缺、是提醒、也是監(jiān)督；對于民主黨派而言，這種超越自身利益的建言，也是對民主黨派自身存在的政治合法性的一個證明和加強。此外，民主黨派對困難群體的利益也有較多關注，主要包括殘疾人、輟學女童、下崗人員等。1990年來，這方面提案共有58個，占黨派團體提案總數(shù)的5.3%。

另一方面，作為政黨，在參與公共政策制定的過程中代表并表達本黨派及作為政黨社會基礎的特定階層或群體的利益與意愿，是民主黨派的一項基本功能。對于黨派組織自身的利益訴求，1990年以來各民主黨派共提了21件團體提案，內容包括黨派機關辦公條件的改善和機關干部待遇的解決、民主黨派開展活動的各種經(jīng)費落實、完善民主黨派參政議政的相關制度 （包括建立信息反饋制度、對口聯(lián)系制度等）、加強對民主黨派的宣傳報道、黨外干部的培養(yǎng)使用、社會主義學院的建設、加強政協(xié)與民主黨派的民主監(jiān)督職能等。至于對本黨派成員及所聯(lián)系群體利益的傳達，相對來講邊界不是非常清楚，很難精確統(tǒng)計。筆者在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，部分民主黨派的關注重心與其成員構成的特色有著明顯的關聯(lián)。比如民盟盟員以文教界中上層知識分子為主，因此提案中有關教育尤其是高等教育的內容占了較大的比重；民進會員以從事教育文化出版工作的知識分子為主，并且其成員構成中普教教師占了較大比例，所以文化藝術類和基礎教育方面的提案數(shù)量相對就較多；農工黨是以醫(yī)藥衛(wèi)生界的高中級知識分子為主的一個政黨，他們所提交的有關醫(yī)療衛(wèi)生和民眾身心健康安全等方面的提案在所有黨派中是最多的；臺盟盟員都是臺灣籍人士，他們關心臺灣的前途和臺胞的利益，積極推動海峽兩岸的交流和互相了解，因此，這方面的提案臺盟提得最多；等等。這種關聯(lián)，其原因是顯而易見的，那就是某一領域的專家學者多，對這一領域自然就更能提出有見地的觀點和建議；另外也說明了民主黨派成員構成的特色對黨派在參與公共政策制定中的訴求和追求所產生的影響。從總體數(shù)據(jù)看，體現(xiàn)黨派成員構成特色的團體提案共有287件，占黨派團體提案總數(shù)的26.5%。具體到每一個黨派而言，體現(xiàn)黨派成員構成特色的團體提案在所在黨派團體提案中所占比例最高的是民建 （46%），其次為民盟（29.9%），再次為臺盟 （29.7%），接下來依次為民進 （27.6%）、九三學社 （25.7%）、致公黨（25.4%）、農工黨 （23.7%）、民革 （8.1%）。當然，界別特色與利益代表之間都并非簡單的對應關系，但不可否認的是，無論是理論上還是實踐中，這兩者之間確實存在有密切相關性。

三、民主黨派利益代表的公共性取向與特殊性取向

在我國現(xiàn)有的政治架構內，民主黨派是利益表達的重要渠道之一，在利益代表方面具有獨特的優(yōu)勢。但從實際情況看，各民主黨派對于 “利益代表”問題，在認識上還不十分統(tǒng)一，這主要表現(xiàn)為部分民主黨派成員對民主黨派的利益代表功能持謹慎態(tài)度。在筆者2005年開展的一次面向民主黨派骨干成員的問卷調查中，在 “您覺得民主黨派參與政策制定最應該重視哪種利益”一題的回答上，52.1%的人次選擇了 “社會公共利益”，25.1%選擇了 “社會弱勢群體的利益”，15.4%選擇了 “本黨派所聯(lián)系群體的利益”，3.9%選擇了 “黨派成員的利益”，2.5%選擇了 “不應對某種利益特別重視”，還有極少數(shù)人選擇了“黨派領導人的利益”、 “黨政部門的利益”、“向黨派提供贊助和活動經(jīng)費的人的利益”和“說不清”。而從2009年的問卷調查情況看，實踐中民主黨派參與公共政策制定的利益取向與大部分黨派成員的價值判斷是基本相符的：在 “您覺得您所屬黨派在參與公共政策制定中最重視哪種利益”這一問題的回答上，50.5%的人次選擇了 “社會公共利益”，24.8%選擇了 “社會弱勢群體的利益”，17.0%選擇了 “本黨派所聯(lián)系群體的利益”，還有極少數(shù)人選擇了 “黨派成員的利益”、 “黨派領導人的利益”、 “黨政部門的利益”、 “向黨派提供贊助和活動經(jīng)費的人的利益”、 “沒有對某種利益特別重視” 和 “說不清”。將上述兩組數(shù)據(jù)進行比對，可以發(fā)現(xiàn)，兩者之間呈高度吻合狀態(tài)，即在調查對象看來，民主黨派在參與公共政策制定表現(xiàn)出的利益代表取向與他們的期望是基本一致的。

但從筆者對1990年以來浙江省民主黨派團體提案的分析來看，反映民主黨派聯(lián)系對象利益訴求的團體提案的比重占黨派團體提案的四分之一左右。這樣的比例不算低 （這里僅是就數(shù)量而言，沒有考慮提案所反映的利益訴求本身的內容和質量問題）。從問卷調查看，黨派成員對于本黨派的利益代表功能還是給予了不錯的評價：在 “您覺得您所屬黨派在參與政策制定中有沒有代表本黨派所聯(lián)系群眾的利益”一題的回答上，選擇 “始終代表”和 “經(jīng)常代表”的人數(shù)占到了63.3% （分別為 15.8%、47.5%），而選擇 “偶爾代表”和“沒有代表”的人數(shù)比例分別為31.3%和5.4% （兩項合計36.7%）。而在 “您覺得民主黨派參與政策制定使您的利益得到有效維護了嗎”一題的回答上，選擇 “完全得到維護”、 “很大程度上得到維護”、 “得到一定程度的維護”的人數(shù)比例分別為2%、13.4%、67.6%，合計83.1%。據(jù)此，筆者認為，我國民主黨派代表所聯(lián)系群體利益訴求方面比我們原來想象的做得更多一些，但這種客觀情況并未反映到黨派成員對黨派利益取向的主觀認知上來，所以，這說到底主要還是一個認識的問題，即對很多黨派成員而言，他們并不十分認同和接受 “民主黨派應該代表其成員及所聯(lián)系群體的利益”這樣一種觀念。

那么，在民主黨派的利益代表問題上，其它方面又是怎樣看的呢？接受筆者訪談的某市統(tǒng)戰(zhàn)部副部長談了他的看法： “我們要求黨派體現(xiàn)特色，但民主黨派自己不這樣想。他們想跳出自己的特色去參政議政。現(xiàn)在很多黨派是從全民黨的角度在參政議政。……中國共產黨會脫離群眾，民主黨派也會脫離群眾。你聯(lián)系的群眾是誰？他們有什么呼聲？你們有沒有反映過？民主黨派如果不能有效地反映各自所聯(lián)系的群體的利益，也存在脫離群眾的問題。中國共產黨協(xié)調各方的前提是各方利益、各方面要求都能在黨委、政府的面前得到體現(xiàn)，而各民主黨派所扮演的正是這樣一個利益溝通渠道的作用。目前黨派在參政議政過程中很少反映各自所聯(lián)系群眾的利益，更多關注的是社會熱點難點問題。但在這些問題上，由于缺乏相關的信息和人才，黨派參政很難做到前瞻性。很多問題還沒等黨派提出來，政府往往已經(jīng)開始研究或已形成決策。”筆者認為，這位副部長的話能從一定程度上反映出當前民主黨派發(fā)揮利益代表功能的狀況，而且其觀點對于民主黨派認識和處理與聯(lián)系對象之間的關系具有一定的啟發(fā)意義和參考價值。

一方面，作為致力于促進國家發(fā)展的參政黨，民主黨派必須關注廣大人民的利益要求，但民主黨派的性質和特點，使之在維護社會整體利益的前提下，又要反映其所代表成員和聯(lián)系群眾的利益愿望，做到 “特殊性寓于公共性之中”。特別是在我國社會日益多樣化，新的社會階層不斷產生，而民主黨派又都已把他們作為發(fā)展對象，并且面臨要求擴大公民有序政治參與的情況下，更應當注意拓寬社會利益表達渠道，把各種力量納入到自己的視野中來。民主黨派也只有聯(lián)系反映社會不同方面的意見和要求，才 “能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點” （鄧小平語）。民主黨派代表部分人的利益，并不表示其是利益集團的代表或者說其本身就變成了利益集團。在多黨合作格局下，民主黨派所代表的 “部分”是構成 “整體”的 “部分”， 而非對抗 “整體” 的 “部分”。 關鍵是在 “特殊性”和 “公共性”之間找到一個合理的平衡點。

另一方面，應該通過強化民主黨派的利益代表意識，支持民主黨派更好維護和代表其所聯(lián)系群體的合法利益，以進一步確立民主黨派的統(tǒng)戰(zhàn)性主體意識。戰(zhàn)略思維要求我們講辯證法，要求我們系統(tǒng)、全面、聯(lián)系地看待事務和處理關系。但當我們思考具體路徑和對策的時候，必須針對現(xiàn)狀對所有要素作出排序，找出其中關鍵的癥結所在，搞清楚這些要素中到底什么東西多了，什么東西少了。就像和面一樣，面多了加水，水多了加面。民主黨派發(fā)揮利益代表功能，必須兼顧整體和局部、共性和個性。從目前的現(xiàn)狀來看，到底是什么多了，什么少了？筆者認為，不是整體少局部多，不是共性少個性多，恰恰相反，是整體多局部少，共性多個性少，而這對于保證和擴大中國政黨制度的包容性是很不利的。如果我們對現(xiàn)狀的判斷是這樣的話，那么當我們思考和研究現(xiàn)階段民主黨派利益代表功能的優(yōu)化路徑時，應在堅持利益代表的公共性的前提下，更加注重代表和表達黨派成員及所聯(lián)系群眾的合法利益。

（黃天柱，浙江省社會主義學院參政黨建設研究中心執(zhí)行秘書長、副教授/責編 劉玉霞）