高校總會計師制度的實施效用與政策建議
——基于江蘇省試點高校的調查

（常州大學江蘇常州 213164）

自1979年教育部頒發的《教育部部屬高校〈會計人員職權條例〉實施細則》明確設置高校總會計師以來已有30多年，然而，時至今日，高校總會計師制度仍然處于“推而不廣”和“績效偏低”的尷尬境地。調查資料顯示，到2015年全國“985”和“211”高校實施總會計師制度的僅占16%；抽樣調查數據顯示，江蘇省省屬高校實行總會計師制度的比例不超過10%。在當前企事業單位強化內部控制、重視財務管理的宏觀環境下，在高校進一步推進總會計師制度正當其時。2014年江蘇省開始在高校實施總會計師制度試點，該項工作開展三年多來，在高校管理中引起了極大關注。本文從調查江蘇省試點高校實施總會計師制度情況入手，分析其實施效用，提出推進高校總會計師制度實施的政策建議。

一、高校建立總會計師制度的必要性

（一）理論依據

高校設置總會計師制度的理論依據是大學治理理論。大學治理從本質上講是基于所有權與管理權分離而建立的不同治理主體之間權力分配和制衡關系的制度安排，是通過一定的激勵和約束手段調動各種因素、協調各種關系，以實現辦學目標的組織和運轉機制。從外部看，大學治理主要是協調學校、政府與社會的關系；從內部看，主要是協調大學內部組織、工作和人員之間的關系。無論是內部還是外部，在市場經濟條件下，高校由各種經濟活動而產生的多種經濟關系的協調是十分重要的。由上級部門委派總會計師到高校，有利于學校更加專業地處理內外部各種經濟關系和財務關系，建立健全財務與資產等管理制度體系，更有效地控制財務風險、提高資金使用效率。

（二）法規依據

自1979年教育部明確要求部屬高校設置總會計師崗位以來，國家及有關部門先后出臺了多項法律、行政法規、部門規章和規范性文件，近年來的主要文件有：1991年原國家教委和財政部聯合下發的《關于高等院校貫徹〈總會計師條例〉的實施意見》中提出：“在規模較大院校設置總會計師，協助校（院）長全面領導學校的財經工作，是非常必要的”，“在校學生規模在3 000人以上，年資金流量在1000萬元以上普通高等學校，均應積極創造條件，逐步設置總會計師。”1994年原國家教委發布的《關于當前國家教委委屬高校財經工作中幾點意見的通知》中提出：“委屬高校日常財經工作原則上堅持實行校（院）長領導下的總會計師經濟責任制。”1996年財政部印發的《會計基礎工作規范》第九條規定：“大、中型企業、事業單位、業務主管部門應當根據法律和國家有關規定設置總會計師。”2007年教育部和財政部發布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》規定：“規模較大的高等學校按國家有關規定經批準可以設置總會計師崗位，協助校（院）長全面領導學校的財經工作，直接對校（院）長負責。”2011年教育部和財政部發布的《高等學校總會計師管理辦法》規定：“高等學校設置總會計師崗位。總會計師為學校副校級行政領導成員。”

（三）現實需要

1.高校的經濟活動越來越復雜，資金運轉量逐年增加。近年來，高校不僅承擔著繁重的教學、科研任務，而且在服務社會、傳承文化方面發揮著越來越重要的作用，經濟活動也從教學延伸到科研、產業、基本建設、國際交流合作等方方面面，學校的資金需求量和運轉量不斷增加。據統計，2016年江蘇省省屬28所全日制本科院校總支出規模為271.26億元（其中：支出規模最大的學校為31.08億元/年），校均9.69億元，支出規模遠遠超過教育部和財政部規定的“年資金流量在1 000萬元以上普通高等學校”應設置總會計師的標準。

2.高校資產存量巨大，對資產管理水平要求越來越高。1999年高等教育擴招后，絕大多數高校啟動了一輪大規模校園建設，近年來政府推進的高等教育內涵發展和質量提升工程，高校在實驗室建設上投入較大，學校的資產規模逐年擴大。2016年末江蘇省28所省屬本科院校總資產規模為914.29億元，校均32.65億元，其中資產額最高的學校達83.52億元。如此多的資產如何保證其安全完整？如何實現保值增值？如何提升其使用效率？這也是高校目前財務所面臨的重大課題。

3.高校在規模擴張時期形成的巨額債務化解任務成效顯著，但是財務風險依然存在。2016年江蘇省55所高校和高職院校中，有銀行貸款占學校的83.6%，其中28所省屬本科院校年末貸款總余額尚有84.11億元，校均3億元，貸款余額超過5億元的有5所學校 （最高一所學校貸款余額為15.23億元）。不少學校還有工程欠款，貸款風險仍然存在。由于不少高校分管財務的副校長不是財務或經濟管理專業人才，很難從學校層面高度重視財務工作，因此，政府委派高水平、專業化的人選到高校擔任總會計師，有利于高校內部控制的全面推進，有利于科學安排資金，提高資產使用效益，有利于對重大決策和財經法規的執行情況進行監督，保證資產安全完整和有效利用，更好地控制財務風險。

二、高校建立總會計師制度的可行性

（一）總會計師制度推行試點積累了大量的寶貴經驗

江蘇省總會計師制度從2014年開始啟動，目前已運行了三年。調查結果顯示，總會計師制度的試點運行良好，總會計師到崗后開展了大量的、具有專業管理水準的工作，取得了很好的成就，得到了所在高校的認可，為總會計師制度的全面實施積累了寶貴的經驗。

（二）高校財務隊伍素質快速提升

江蘇省高校近年來財會隊伍呈現出專業化、年輕化的特點，學歷層次不斷提高，職稱結構不斷優化。據省教育廳統計，2015年末江蘇省55所本科和高職院校中，40歲以下高級會計師占總人數的23%，博士、碩士占總人數的26.9%，40歲以下人員占總人數的49%。

高校財務處負責人具有正高專業職稱的有6人，占11%；具有副高專業職稱的有13人，占24%。且有一批具有豐富的實踐經驗和管理經驗的財務處負責人，其中，20年以上會計崗位工作經歷的有27人，10年以上的有10人。通過省教育會計學會與省總會計師協會聯合舉辦的總會計師培訓班，有30多名高校財務處長系統地學習了總會計師應具備的相關知識，并取得培訓結業證書。

（三）在高校推行總會計師制度具有良好的環境

江蘇省各高校領導班子目前都比較重視財務工作，希望學校的財務工作能有效地服務于高校的內涵發展和 “雙一流”建設。調研中了解到，校領導愿意把財務工作交給更專業的理財專家來管理，以便更好地解決當前學校發展中遇到的資金等困難問題，規范財務管理，控制財務風險，為學校的發展奠定良好的基礎。

三、江蘇省高校實施總會計師試點情況調查

課題組調研走訪了6所已經委派了總會計師的試點學校，調研情況總結如下：

（一）總會計師分管工作情況

目前，所調研高校的總會計師工作均得到所在學校領導的大力支持，職責落實到位，工作分工基本上是分管財務和資產，部分學校總會計師還分管招投標、資產經營公司等工作。鑒于原來的領導分管財務模式中，學校的資產、財務分屬不同領導分管，有些總會計師到任后，通過校內機構改革，調整了一些部門的職責，理順了關系，將總會計師財務、資產管理職責落實到位。

（二）總會計師開展工作取得的成績

1.以制度建設為抓手，夯實財務管理基礎。高校總會計師任職后，十分重視制度建設，通過對學校已有制度進行梳理，重點做了兩方面工作：一是補充和修訂了本校的財務、資產相關制度，進一步規范了財務管理；二是注重制度的頂層設計，關注各部門所制定制度之間的協調性，注重實體性規范和保障性規范相互結合和配套，通過精簡流程和科學調整，提高了制度的針對性和可操作性。

2.以預算編制為抓手，提升資金使用效益。壓縮校內預算赤字，降低財務風險。當前，不少高校快速發展的資金需求與有限的財力之間矛盾突出，因此一些學校存在著校內赤字預算現象。高校不僅有銀行貸款和工程欠款等外債，也有不少“內債”，即專項經費形成的前期結轉，兩項因素結合會對學校的預算收支平衡產生較大沖擊，增加了高校運行的財務風險。總會計師到任后加大預算管理力度，采取多種措施優化預算編制與管理。

3.以內控建設為抓手，完善日常財務管理。以當前政府大力推進行政事業單位內部控制為契機，全面梳理學校經濟活動中的風險點，建立系統的學校內部控制制度，同時積極推進內部控制制度的落地實施，對學校財務運行中存在的問題及時糾偏或改進，保證財務復核崗、稽核崗不缺位，強化稽核制度；成立財經工作領導小組，對學校重大財經管理活動和重要經濟問題集體研究與決策；推進財務信息公開，增強內部監督；加強財務信息化系統建設，促進信息溝通協調。

4.以精細化管理為抓手，提升財務管理水平。總會計師通過注重抓精細化管理，促進學校增收節支，提高資金使用效益。如某高校目前仍有較高的銀行貸款余額，每年的利息支出成為學校的沉重負擔，該校總會計師到崗后，一方面摸清學校資金家底，采取措施合理配置資金、調整債務結構、盡可能壓縮貸款規模，同時多方協調實現原有貸款利率下浮5%，大大降低了貸款利息支出，當年為學校節約資金近1 000萬元。加強專項經費管理，財務管理工作重心前移，加大事前管理的工作力度。在項目執行期，對專項經費的使用進度和使用情況建立按月通報制度，管理效果逐步顯現。積極開展財務分析工作，用數據說話，以分析發現問題，通過更加專業的管理，增強了財務在重大決策中的話語權，增強了對學校經費的統籌和管理力度。

5.以資產清查為抓手，促進國有資產保值增值。調研中總會計師均對資產進行了清查，完善資產管理的程序，理順資產管理體制，堅持資產定期盤點制度，完善資產管理信息系統，進一步規范資產管理。如某高校在資產清查中發現，所在地鎮政府尚欠拆遷款2 400萬元，總會計師通過和政府部門主動溝通，一期收回資金800萬元，解決了歷史遺留問題。同時，總會計師對學校的房產進行了清理，對房產的租賃期限、租賃對象、招標方式等進一步規范管理，改變原來多頭管理、存在管理真空地帶的狀況，增加了租賃收入，增收效益明顯。

四、對江蘇省實施總會計師制度的建議

（一）盡快出臺總會計師管理相關制度

出臺高校總會計師制度，明確權責。現有的總會計師制度以企業實施總會計師制度為基礎，對高校有一定的參考作用，但是沒有體現高校財務管理的特點。江蘇省應該建立符合省內高校特征和現實情況的總會計師制度。一是明確設立總會計師崗位的必要性。在已有相關規定中雖多次提出要在高校中建立總會計師制度，但從目前來看，這些文件推而不廣，推進步伐較慢。因此，要加快江蘇省總會計師制度的實施進程，首先應出臺符合江蘇省情況的高校總會計師管理條例，以高校資產規模、學校規模等方面為依據，從制度上保證“總會計師制度”盡早落實到位。二是明確權責，為高校總會計師工作的開展提供政策依據。首先，進一步細化高校總會計師制度的職責、權利與義務，保證高校總會計師的工作有法可依。其次，通過規范的制度設計，加強對總會計師的績效考評，以此作為總會計師的工作績效評估依據。再次，基于高校總會計師制度機構的職責、權利與義務，合理分權，有效放權，出臺相關政策制度，規范高校總會計師制度的運轉。

（二）優化選拔體制，專業化是必備條件

選拔高校總會計師，應當將專業化作為必備條件之一，即應當選拔具有高校財務、資產等相關專業能力或具有財務、資產管理經驗的人才來擔任總會計師。如果總會計師不熟悉高校的具體運行情況，不了解教學、科研、后勤、校產等經濟活動的運行規律，開展工作存在較大困難，也不利于學校師生認可總會計師制度。建議江蘇省在出臺高校總會計師相關規定時，對所選派的總會計師提出專業化的要求，對所選拔的總會計師的教育背景、專業職稱、工作崗位任職年限等提出明確的要求。

（三）完善總會計師委派制度

一般來講，省教育主管部門和財政廳相關部門對高校包括預算在內的財務管理工作情況了解的比較清楚，建議在選拔高校總會計師時，聽取主管部門和財政部門的意見。

建立總會計師“雙考核”機制。目前總會計師和其他校領導一樣按照省管干部考核，沒有按照總會計師制度考核。教育主管部門缺乏考核，總會計師開展工作缺少依據和指導，有可能逐漸與原來的分管財務的校領導工作趨同，導致總會計師制度的推行產生遞減效應。通過建立“雙考核”機制，與激勵機制相結合，總會計師向主管部門述職，促使總會計師不僅要對學校負責，還要向主管部門負責，更利于總會計師工作開展。對于總會計師的委派制度，不能簡單地理解為上級組織部門異地任命就能實現。參考上海市高校總會計師的委派制度設計，可以考慮將總會計師的人事關系留在教育主管部門或財政部門，實現真正意義上的委派，這更有利于總會計師在高校履職。

（四）創造總會計師履職的良好環境

首先，要重視高校總會計師的培訓工作。高校總會計師有的曾任高校財務處長，有的曾任職政府部門，對總會計師的職責認識和開展工作的思路、方法差異較大。建議對總會計師實行任前培訓，為他們上崗履職創造打下良好基礎。任期中，主管部門也需要定期組織專業培訓和工作經驗交流，及時傳達上級部門管理的精神、思路和政策，同時也了解他們在工作中所面臨的問題。通過定期培訓，提升總會計師的任職能力；通過交流和指導，及時幫助他們解決相關困難和問題。其次，總會計師工作開展情況、職權落實到位，與學校主要領導對財務工作的重視程度密切相關。建議政府相關部門利用召開的高校領導會議或財務工作會議等機會，對學校主要領導進行財務相關法規政策解讀或財務主要知識培訓，這樣既有利于提升他們的工作能力，又有利于總會計師更好地開展工作。再次，相關主管部門定期對會計基礎工作規范落實情況檢查，推動總會計師權責的落實到位。

（五）建議高校的總會計師實行異校委派，不一定要實行異地委派

處于同一地的不同高校完全是兩個不同的經濟主體，不像同一地方的企業可能存在產業鏈等關系產生關聯交易或其他經濟利益聯系。如果在全省高校全面實施總會計師制度，全部異地委派會給總會計師們帶來很多現實困難。

封面人物：

王衛星，女，常州大學副校長，會計學專業學術帶頭人，教授，博士，江蘇省會計品牌專業負責人。長期從事會計學的教學和研究工作，并有20多年高校財務部門負責人和分管財務的工作經歷。主要研究方向企業財務管理和非營利組織財務與會計，先后在《管理世界》《會計研究》《審計與經濟研究》等專業期刊上發表論文80余篇；主編專業教材5部，出版專著2部；主持或完成國家社科基金重點項目1項、省部級課題7項；獲江蘇省哲學社會科學三等獎2項，獲省級教學成果獎二等獎2項；曾獲中國教育會計學會評選的優秀會計工作者榮譽稱號。擔任江蘇省教育會計學會常務理事和蘇南分會會長。