淺談我國農地集體所有制主體虛置及對策研究

張麗雙

[摘要]近些年隨著城市化的推進，城市與農村、國家、村集體和農戶之間的土地糾紛逐漸增多，農地集體所有權問題也日漸凸顯。通過調查研究發現，伴隨著最近幾年國家行政權與農民土地承包經營權的強化，我國農地集體所有制中主體虛置問題愈發嚴重，農地集體所有制優越性無法發揮。解決所有權虛置問題首先要做的就是確權，其次是合理限制國家在征地過程中的收益權、處分權，最后要加強對村集體的監督機制，加強民主監督。

[關鍵詞]農地集體所有制 主體虛置 實化

主體是一個完整的法律體系不可或缺的一部分，但由于制定法律時受當時實踐認識、歷史條件等因素的制約，致使很多法律中沒有明確規定主體、客體以及二者的關系，主體不明必然導致無法充分行使對客體的權利，更無法充分發揮客體的作用，這就是主體虛置問題。

一、我國現行集體農地的形成

新中國成立后，全國各地延續解放區的政策進行土改，這次土改確定了農民對土地的所有權；1953年底，為了實現多種經營和規模化發展，國家開展了農業生產合作社運動，通過此次農業合作化，我國農地產權由私有變為集體所有；為提高農民的生產積極性，1978年底，我國出現了自下而上的農村土地使用方式的改革，即農地集體經營轉變為家庭承包經營，通過此次改革極大提高了農戶的生產積極性，但是家庭聯產承包責任制僅僅是對農地制度的改良，隨著實踐的發展，家庭聯產承包責任制下的農地制度也不能與中國農村經濟發展相適應。

二、我國農地集體所有制主體虛置的表現

第一，國家行政權削弱了村集體對農地的使用權和處分權。我國法律對集體土地流轉有嚴格的限制，集體土地只有經過國家征用變為國有土地后方能流轉。集體雖為農地的所有權人，但僅能決定土地怎樣用于農業、鄉鎮企業、宅基地、鄉村公共建設用地等，而在商業用途方面，雖然知道利潤空間很大，但卻無權處分。

第二，國家行政權削弱了集體的收益權。首先，我國現行的一些法律對農地用途進行了嚴格的限制，從而也限制了農地的收益。例如我國法律規定禁止集體、農戶將集體土地投資入股于非農領域，村集體只能將農地用于村民住宅、鄉鎮企業的興辦上等，所以集體在國家控制下，很難從農地中獲得額外收益；其次，國家通過行政權將集體土地收歸國家，之后以高價賣給企業，其中的差價歸國家所有，而在此次交易中，集體雖為農地的所有權人，但所獲利益非常少。

依照產權理論，所有權作為一項權利，其所有權人擁有占有、使用、收益、處分等權利，但是在現實生活中，集體只是名義上擁有農地所有權，集體實質上受到國家行政權的限制，不擁有完整的所有權。

第三，土地承包經營權對所有權權能的替換。農地承包經營源于20世紀80年代的家庭聯產承包責任制，土地承包經營將過去的集體所有、集體組織生產勞動轉變為家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。之后國家又通過頒布系列法律以強化土地承包經營權，進一步限制村集體的處置權。剛開始的承包經營權是指農戶聽從村集體的安排，集體從整體利益出發，合理調整分配農地，但是在今天，土地承包經營權早已不局限于使用權這一范疇。由于承包經營權缺乏規則約束，從而影響了農戶的自身利益，也制約了集體對農村基礎設施的改善等。綜上所述，農地承包經營權逐漸由使用權演變成占有、使用、部分處置權和收益分配權相統一的承包權。農戶與集體的關系也由此發生了變化，集體失去對農地的基本權益，其也失去了相應的收益，而農戶個人的利益也失去了保證。通過土地承包經營權，農民獲得了土地流轉收益，這意味著承包權同時具有了所有權的性質，也從本質上說明了農地集體所有權的高度弱化。

三、農地集體所有由“虛”入“實”的路徑

通過前文論述可知，目前農地集體所有制面臨著突出問題，尤其是所有權虛置問題，若想充分發揮土地的保障功能，必須要解決所有權虛置這一問題。通過分析研究，現有如下路徑對策：

第一，明確農地產權主體。首先必須對“農村集體”之一概念明確界定，我認為將村委會作為農地唯一主體最為恰當。因為村委會健全的組織機構和選舉制度可以更好的維護農民的權益；其次，村委會較大的范圍有利于日后土地在集體之間的流轉；而且村委會與農民之間的聯系也較為密切，有利于農戶與集體的溝通；最后村委會行使所有權，有利于村委會利用所獲收益為農民服務。

還需將村委會與農民的權利義務進行清楚界定，村委會作為所有權的主體，有權對農地占有、使用、收益和處分，同時農戶通過土地承包經營權，在承包期內具有排他權，其他個人都不得干涉農民對土地行使權利，由此村委會和農民共有農地的處分權。只有這樣，當政府征收土地是，村委會身為農地的所有人就會代表農民與政府談判，進而保障農民在土地轉讓、征收過程中權益不受侵害。

第二，土地確權以實現產權明晰。土地管理部門需做好土地確權工作，而地籍管理制度是實現農地產權明晰的重要工具，所以要健全地籍管理制度，頒發準確合理的權利證書，從而保護農戶的權利不受侵犯。

第三，收益權能的落實。首先，若要落實村委會的收益權能，必須要求農戶繳納土地承包費，與此同時村委會需保證收繳資金使用的透明度，做到取之與民、用之于民；其次，國家在征用土地時須給集體合理的補償，現行的國家征地制度是不合理的，因為在國家征用土地這一過程中，農民所獲收益甚微，集體更是無權分享收益，這嚴重損害了集體的收益權能。最后，對村集體建設用地使用權流轉收益和增值部分進行合理分配，政府應該健全農地分等定級和股價體系，給流轉土地提供價格基礎，建立科學的土地流轉收益配置體系。

第三，處分權能的落實。國家應該賦予村集體調整農地的權利。在現實生活中，有的家庭人口增多，然而卻沒有相應的土地，而一些家庭人口減少土地卻沒有變動，尤其隨著城鎮化的推進，很多農民進城務工，若沒有人承包土地，則導致一些農地荒蕪、無人耕種的現象，所以國家應賦予集體調整農地的權利，實現土地資源的優化配置，提高土地的利用率。

第四，完善監督機制。首先培養農民的法律意識，讓農民學會通過法律途徑保護自己的合法權益，而且各地可以建立侵權舉報機構，從而便于農戶行使監督權。其次，村委會作為農地的所有權人，其內部應完善監督機制，使其各個部門相互監督、互相制約，同時，村委會干部的選舉需由村民選舉產生，保證選舉過程的公開透明。最后，需要有獨立的監督部門監督村委會權利的行使，以保證村委會的權利落到實處，真正達到為百姓做實事的目的。endprint