中國民主財政建設研究

楊健

[摘要]公共財政的實質是民主財政，中國公共財政在公共服務領域效率低下，主要原因就是民主財政機制的滯后。民主財政機制的建全和完善與否，關鍵要看政府和納稅人在財政制度變遷過程中是否發揮出應有的作用，其中納稅人的作用尤為重要。納稅人權利意識的培養和保護是建立并完善民主財政的突破口，從納稅人權利保護的角度對中國建國以來民主財政的建設進行回顧，并對進一步完善民主財政機制提出對策建議。

[關鍵詞]納稅人權利 民主財政公共財政

一、納稅人權利意識缺失階段

在中國漫長的封建制時代，自然經濟占主導地位，民眾過的是自給自足的生活，儒家思想推崇“家天下”的禮制和封建宗法制度，重在強調個人對社會及他人所承擔的責任和應盡的義務，人民成為君王這個封建大家長的子民，而非公民。封建思想造就了民眾的草民意識、臣民觀念和小農意識，培養不出獨立的公民意識，更不用說權利意識和民主意識了。這就形成了百姓納稅后自給自足、管民相安無事的供養性財政，完全是為統治階級服務的。

建國后，社會主義制度的確立結束了中國長達二千一百多年的封建統治。雖然“人民當家做主”的時代已經到來，但是在單一的所有制結構和高度集中的計劃經濟體制下，政府確立了統收統支的財政體制。這種體制下，財政權力高度集中，企業沒有任何自主權和決策權，供產銷等各個環節都依賴于政府的指令性計劃，具有名副其實的行政性特點。在“國家分配論”的影響下，國家的財政稅收具有強制性、無償性，國家或政府被看做財政的唯一主體，個體利益被統一于國家和集體利益之中，并強調“個人利益要服從國家和集體利益”。這種環境下，國家利益吞沒了納稅人的個體權利，國家優先于納稅人，雙方之間的關系就是命令與服從的關系。稅收政策和財政政策完全是按照政府的意愿、根據國家的需要、憑借政治權力強制貫徹的，財政制度改革也迫于政府自身的財政壓力，并非納稅人的要求。因此在改革開放以前，傳統封建思想使得納稅人不具備權利意識，政府在主觀上也沒有考慮到納稅人權利保護的問題，在這一階段中國納稅人的權利保護處于缺失狀態，民主財政自然無從談起。

二、政府自覺保護納稅人權利階段

市場化改革以后，為了建立和完善社會主義市場經濟體制，中國明確提出建立公共財政體制，在此期間，理論界掀起了一次關于如何構建社會主義公共財政體制的爭論，過去的“國家分配論”逐漸讓位于“公共財政論”，而“納稅人權利”成為不可回避的問題。在公共財政體制下，政府與納稅人實際上是契約關系，政府和納稅人均是財政的主體，“納稅人有享受公共物品的權利和依法納稅的義務，政府享有依法征稅的權力和提供公共物品的義務”[2]。納稅人通過納稅從政府那里“購買”公共服務，政府收的稅用在哪、怎么用，也應該通過民主程序按照民眾的意愿實施。因此，建立民主財政機制基本形成共識。

此后，“納稅人權利”這一概念逐漸出現在中國社會經濟政治生活中，政府也開始自覺地、有意識地主動保護納稅人權利，最明顯的就是在立法層面確立納稅人主體地位，明確保護納稅人權利。1992年9月4日頒布的《稅收征管法》在第1條就明確指出：“為了加強稅收征收管理，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，制定本法。”“這是‘保護納稅人的合法權益的字眼第一次出現在中國的稅收法律中，它奏響了中國自覺保護納稅人權利的第一聲。”隨后的一系列立法過程中，例如《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等，都進一步推動了中國依法治稅和依法行政，使得納稅人權利的保護得到更高的重視，對納稅人的權利保護方面有了質的飛躍。

這段時期關于納稅人權利的保護，主要依靠政府自覺主動地、通過立法過程進行確認，還有理論界的學者對納稅人權利保護的推動，但納稅人自身對納稅人權利的訴求和主張顯得并不強烈。這一方面是由于過去計劃經濟時期傳統思想的影響，納稅人意識沒有培養起來，比如很少有民眾關心甚至質疑政府將稅收用在了何處，依然認為納稅只是自己的一項義務。另一方面中國在納稅人保護的體制方面還不完善，例如政府信息的透明度不高、納稅人缺乏有效的民意表達渠道，以及納稅人實質上的權利如知情權、監督權等依然不明確和不完整等，導致對納稅人形式上保護多，實質上保護少；政府信息的結果公開多，過程公開少；政策制度過程中納稅人被動接受的多，主動參與的少。因此，中國此時納稅人權利的行使與保護還處于初級階段，形式大于實質，離民主財政還有差距。

三、對進一步健全民主財政機制的政策建議

1.培養正確的納稅人權利意識和公共意識。中國尚處在納稅人權利意識發展的初級階段，納稅人的權利意識和公共意識還不成熟，這時公民往往容易覺得政府欠自己太多，只看到自己付出的，看不到自己得到的，因此外部性不可避免。雖然納稅人通過行使權利對政府的財政收支進行監督，有利于在政府政策的制定過程中保護自己的利益，有利于提高政府的透明度，有效遏制腐敗現象，但是如果利用不好納稅人的監督權利，反而會降低政府的政策效率。“阿羅不可能定理”指出，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都滿意的結果。

2.完善公共支出效率評價體系。公共領域是市場失靈的領域，提供公共產品的各公共部門之間不存在競爭，衡量公共部門的產出又相當困難，因此“政府缺乏降低成本的內在壓力，并且普遍具有預算規模最大化的傾向”。公共支出模式容易存在浪費嚴重、效率低的問題。只有建立完善的公共支出效率評價體系，為納稅人監督政府財政效率提供標準，才能保障民主財政機制的有效運行，提高財政效率。endprint