英國國防工業管理體系發展簡析

◎中國航天系統科學與工程研究院 郝璐 張瑾 張浩

英國國防工業管理體系發展簡析

◎中國航天系統科學與工程研究院 郝璐 張瑾 張浩

近10年，受國內外環境以及執政理念的影響，英國國防工業管理體系不斷發生調整。2016年脫歐程序的啟動以及新首相的上臺都將對英國未來的發展產生影響，也引發了國防工業管理的變革。

筆者通過對英國國防工業管理體系發展歷程的梳理以及管理現狀的介紹，分析執政者為“提高政府的管理效率”所采取的措施，總結未來英國國防工業領域的發展趨勢。

一、發展歷程

1．決策機構變更

英國國防工業領域的最高決策層由首相、內閣及內閣委員會組成，根據執政者執政理念的不同，內閣委員會下設不同的專業委員會。因此，內閣委員會的組成在新任首相上臺后會進行一些調整。

1963年，英國政府成立國防海外政策委員會，該委員會主要負責國防及外交領域相關事務，是英國國防工業領域最高決策機構。1979年，撒切爾夫人對國防海外政策委員會的職能進行了重新定義。2007年布朗首相決定進一步整合決策職能，提出建立一個統籌管理國家內外部安全、處理恐怖事件等相關職能的綜合性更強的委員會，為國家安全委員會的成立奠定了基礎。2010年卡梅倫正式成立國家安全委員會，在國防與國際關系之外增加了恐怖主義、突發事件等事務的管理職能。2016年，特蕾莎對內閣委員會職能進行了調整，成立了脫歐事務相關的委員會，可能會涉及到與歐盟、歐防局、歐空局等在國防工業領域合作事務的處理。

2．管理機構變更

近些年，英國政府對國防工業領域的管理機構進行了整合，通過將相關業務的管理部門合并，實現全過程、全周期的統籌管理。2007年，英國政府將國防采購局和國防后勤局合并成立了國防裝備和保障總署，通過合并將裝備需求與采辦過程相匹配，建立統一協調的國防采辦管理體系，保證國防采購與保障計劃的統一，便于項目的全壽命費用管理。2011年，將國防部所有資產和基礎設施的相關管理與運營部門合并成立國防基礎設施局，實現了英國軍隊資產和基礎設施提供的“一站式”服務。2015年，通過將國防安全和環境管理局、軍事航空管理局和國防部消防安全監管機構3個部門進行整合，成立了國防安全局，對國防安全相關事務進行統籌管理。

3．管理手段變更

英國政府非常重視市場競爭對提高政府管理效率的重要作用。從20世紀80年代開始，英國政府在管理手段方面進行了一系列變革，包括縮小政府規模、私有化、效率審查等。其中最具影響力的文件是《改善政府管理：下一步行動》，政府逐步將服務提供和執行職能從集中決策部門中分離出來，給予服務提供和執行機構更大的自主性與靈活性，并通過與這些機構簽訂績效合同使其對服務結果負責。這一政策使得執行機構在預算、薪酬結構、人事分配制度等方面擁有了更大的自主權，形成一大批像英國航天局這樣由具體政府部門出資資助，自主運營，僅對該部門最高領導負責的執行機構。

此外，英國政府積極推進國防工業領域管理的市場化：一方面政府將許多事務的開展交給科研機構、企業等商業機構，以市場化的方式開展相關活動，政府通過資助的方式對其進行監管，或者直接以招標的方式購買服務；另一方面政府大幅減少對國有軍工企業的持股比例，推動國有企業上市，政府只通過“金股”對其決策進行限制，阻止威脅國防與安全的公司交易或持股的權利。與國防、國際關系、恐怖主義、突發事件等國防工業方面相關事務的處理。

英國國防工業管理的絕大部分事務由國防部承擔，但在核、航天領域實施軍民分管，軍用核、航天管理依然由國防部負責，民用核、航天的管理則集中在商業、能源與工業戰略部，除此之外還會涉及到財政部，內政部，司法部、國際貿易部、脫歐部等相關職能部門以及它們的下屬機構、合作機構。英國國防工業管理體系的基本構成如圖1所示。

目前，國防部的主要職能部門有國防裝備與保障總署、國防基礎設施局、國防安全局，分別統籌管理需求采辦、基礎設施及國防安全相關事務。其余的管理與服務職能都從國防部逐步分離出去，由執行機構、研究機構等相關的合作機構負責。脫歐部是2016年英國公投決定脫歐后新成立的，目前的主要職能是負責處理脫歐相關程序。在國防領域，英國與歐洲的合作較為緊密，相關合作的繼續開展都需要脫歐部的介入。

二、國防工業管理體系現狀

英國國防工業的最高決策層是國會、首相及首相領導下的內閣與內閣委員會。2016年，特蕾莎上臺后對內閣委員會的構成進行了局部調整，新成立了脫歐與貿易委員會，負責處理包括歐洲國防科研合作在內的脫歐相關事務。國家安全委員會的職能、核心人員保持不變，負責

三、國防工業管理體系的發展趨勢

1．適應環境變化，反映執政理念，適時進行調整

在英國，政府管理體系會受到國家政治經濟外交環境和執政理念的影響，不斷發生調整。但這種調整往往是緩慢、微小的，并不會對整體的組織架構造成影響。例如，國防領域決策層從國防與海外政策委員會變更為國家安全委員會，相應的管理層的職能也會作出適應性調整，這是一個持續不斷、循序漸進的過程。未來隨著國際關系變化以及英國脫歐進程的推進，國防領域的管理也必然會做出適應性調整，但是國防工業管理體系的整體架構不會發生突然的、巨大的變化。

2．提高管理效率，減少政府干預，發揮市場作用

提高管理效率是政府改革的一個核心目標，英國政府越來越認識到市場競爭對提高效率的重要作用，也采取了一系列的措施促進國防工業領域的競爭。一方面，政府組織管理的手段更加多樣化，在政府改革過程中部分職能分離為相對獨立的執行機構，這些機構對預算、人事制度和其它管理活動有較大的控制權。執行機構的出現實現了政府組織管理形式的多樣化，大大提高了國防工業領域業務管理的靈活性及管理效率。未來英國政府會繼續探索執行機構這一管理方式，執行機構的類型也會根據需要更加多樣化。

另一方面，繼續推進國防工業領域的市場化，二戰后英國開始開展大規模的私有化運動，通過將部分管理職能與管理機構分立和公司化改造實現私有化，企業則不斷減少持股比例。未來受到軍民融合以及政府管理企業化等政策的影響，市場在國防工業管理中的作用也會逐步增強。

3．推行統籌管理，整合職能部門，縮減組織機構

國防部管理部門通過整合形成了國防裝備與保障總署、國防基礎設施局、國防安全局三足鼎立的局面，推行國防領域的統籌管理。未來為適應這一管理思想，國防工業領域相關管理部門會根據需要作出適應性調整，甚至在科研院所、軍工企業中也會發生相關業務的合并，縮減管理機構。

英國國防工業政府管理效率提升的主要手段是精簡政府機構，統籌管理業務，提高市場競爭。在這一過程中，受到政府管理體制的限制以及國防工業性質的影響，很多措施難以大范圍的統一實施，“漸進式推進”和“差別化對待”是英國政府解決這一問題的一個重要思想。在改革過程中，政府從未對整體的架構進行根本性變革，對管理部門和機構的調整也是一步步推進，國家安全委員會的成立就是在兩屆執政者的推動下實現的。執行機構的設置以及政府業務企業化的過程都體現了“漸進式推進”和“差別化對待”，政府從民事國防領域的管理入手，根據具體情況設立執行機構或移交給軍工企業，逐步實現市場化。▲