航天器項目經費管理及風險管控

◎中國空間技術研究院 張博 李國慶 劉暢

航天器項目經費管理及風險管控

◎中國空間技術研究院 張博 李國慶 劉暢

經費管理是航天器項目管理中的核心要素（質量、進度、經費）之一，國內傳統宇航企業大多以完成任務為主要導向，航天器項目管理中存在重質量與進度、輕經費管理的現象。目前，宇航市場競爭態勢逐漸加劇，中科院、高校、民營企業紛紛進軍宇航市場，軍方用戶推行競爭性采購，擇優競標。面對日益嚴峻的市場環境，加強經費管理，提高資金使用效益，不僅對保障項目完成有著重要意義，更是對企業自身經濟效益的提高乃至生存發展起著關鍵作用。

一、項目經費來源及其特點

國內航天器項目的經費來源主要可以分為5種類型：一是由裝備發展部歸口管理的國防科研試制費，包括裝備預先研究經費、裝備型號研制經費和裝備技術基礎經費；二是由國防科工局歸口管理、與國防科技工業研發活動直接相關的各種科研經費，包括中央財政撥款和項目承研單位配套自籌2個部分；三是由科技部歸口管理、與軍工科研直接相關的各種專項科研經費，如國家科技重大專項經費、國家高技術研究發展計劃專項經費、國家重點基礎研究發展計劃專項經費、國家科技支撐計劃專項經費及其它由國家專項基金支持的各類專項經費等；四是與商業宇航技術應用公司簽訂合同、訂單，用于支付航天器研制開發費用的市場合同經費；五是其它各渠道支持的經費，如中國航天科技集團公司內部的基金項目、地方政府支持的科研項目等。

一般軍工科研項目經費具有集中統一性、特殊性、補償性、專款專用等特點。集中統一性是指國家投入的專項經費，在管理上高度集中，嚴格按照國防科研系統統籌安排，帶有計劃經濟指令色彩；特殊性是指對經費用途和使用范圍均有明確規定，必須嚴格遵守國家和軍隊的財經方針、政策、法律法規和各項科研經費管理制度，按照國家規定進行開支；補償性是指項目研制過程中，國家對承研單位進行的必要補償，適當考慮承研單位的合理收益；專款專用是指軍工科研項目經費有其特定的用途和范圍，開支范圍必須嚴格按照國家規定執行，經費主管部門均要求專款專用、單獨核算，不得擠占、挪用。

航天器項目除了具有一般軍工科研項目的特點，又有其特殊性，主要表現為：系統復雜、研制難度大、周期長、不確定因素多、小子樣、試驗全覆蓋等，這些特點導致航天器項目經費規模大、風險高，研發費用占總費用比例高，且邊際效應不明顯。

二、項目經費管理模式

國內宇航企業對航天器項目經費的管理，在不同的歷史時期有著不同的模式和特點，大體可以分為計劃管理、項目管理、統籌管理3個主要發展階段。

1．計劃管理模式

從20世紀50年代到90年代末，國內航天器項目數量少、經濟規模小，而且國內經濟環境處在計劃經濟體制下，航天器項目經費管理也采取計劃管理模式，經費主管部門將航天器項目經費以計劃形式下達給承研單位，由承研單位在計劃列支范圍內開展航天器項目研制工作。這一時期的航天器項目經費管理計劃性強，但與型號研制的匹配性不足。

2．項目管理模式

21世紀初期，隨著國家經濟體制改革的深化和國防現代化對航天器需求的與日俱增，航天器項目數量迅速增加，并逐步呈現出多型號、小批量的研制特點。為適應多項目并舉的研制任務需要，逐步實行矩陣管理下的項目經理負責制，即以項目為主體的經費管理模式。項目經理對航天器項目行使技術和行政指揮權，對技術、質量、進度以及項目研制經費負全責，由項目總體與承研單位簽署研制合同。這一時期的航天器項目經費管理以項目管理為主，與型號研制匹配性較強，但項目間經費管理差異性較大，成本控制水平參差不齊。

3．統籌管理模式

2010年前后，為適應構建大型宇航科研生產聯合體的內在要求，提高型號經費的使用效益，降低型號研制成本，航天器項目經費實行統籌管理、分級負責的管理模式。由經費管理部門統一負責、項目總體參與，共同開展航天器項目經費管理，制定項目全周期經費預案，與各承研單位簽署合同。這種經費管理的特點是共同參與、統籌策劃，經費管理與項目研制有機結合，實現項目經費的集約使用和管理，在保障項目實施的同時促進企業整體經濟持續快速健康發展。

三、項目經費風險管控

目前，大部分國撥經費航天器項目采用“超支不補、結余歸己”的管理模式，由于航天器項目經費規模大，一旦出現對研制難度估計不足、或因質量問題而導致的大規模經費超支，對承研單位都將產生災難性的后果。因此，防控經費風險的重要性不言而喻，應與防控進度風險、質量風險給予同樣的重視。

1．項目啟動階段

項目啟動階段經費風險表現為由于方案設計考慮不足，對研制內容和研制產品的預計不足以及缺乏足夠的數據支撐，使得對關鍵技術攻關、新產品、新技術理解不到位，導致經費預算不準確而產生的后續工作經費超支。由于航天器系統復雜、研制難度大，項目技術研究和管理過程中的不確定性因素多，事前估算工作量和對應的成本費用有很大的不確定性，因此能否準確開展項目預算體現了宇航企業的經費管理水平。

在項目啟動階段，首先要根據方案對項目全周期的經濟活動進行策劃和估算，目前國內主要應用的經費估算方法有：經驗估算法或專家估算法、依賴與過去任務類似程度的類比估算法、利用歷史成本信息得出“成本估算關系式”的參數估算法、按照工作分解結構做出最基本工作包成本，再自下而上匯總的工程法。國外航天器項目經費估算方法相對于我國更為成熟，主要包括全生命周期費用法、定費用設計法、費用作為獨立變量法。

近年來，隨著航天器成本構成數據的不斷積累和細化，國內航天器項目預算主要采用工程法，項目的技術狀態和實施方案對研制經費有著直接與重要影響。為控制研制成本，項目承研單位要盡量采用成熟技術、選用成熟產品，借用其它項目研制成果，降低不確定性。此外，在項目論證時采用技術與經濟一體化的論證方法，技術方案和技術流程的合理性論證要與經濟性論證緊密結合，在滿足指標要求的前提下采用最經濟的技術方案。

這一階段的經費管控工作主要體現為開展技術經濟一體化分析，優化技術流程與計劃流程，采用既滿足用戶要求又經濟可行的最優技術方案。開展立項論證時，要求對項目總體進行全面、充分、細致的論證，充分識別技術風險，盡量選用繼承性較好的成熟產品，盡可能固化產品技術狀態，將實施方案細化為具體的工作包，包括技術方案、技術基線、技術流程、計劃流程、投產矩陣、試驗矩陣、測試設備配套和軟件配套、高價值元器件配套等。

2．項目研制階段

項目研制階段經費風險表現為項目研制過程中相對立項批復、市場合同的新增項目而導致產品實現過程中的成本失控。所謂新增項目，指項目研制過程中由于用戶要求更改、對技術難度預估不足或由于研制資源沖突等原因導致的臨時投產產品、開展試驗等工作內容。航天器項目由于具有研制周期長、技術風險高等特點，研制過程中常常出現計劃外的新增項目，新增項目所需要的經費往往成為導致項目經費超支的原因之一。

因此，這一階段的主要風險管控目標是控制新增項目、實行過程管控，盡可能多地采用設計仿真、借用其它項目現有成熟產品和方案等手段，以減少新增項目。同時，對項目研制的關鍵環節和關鍵點進行監管，以達到控制成本的目的。

過程管控可從以下幾個方面入手：

設計環節——要根據研制周期、經費預算、物資配套等相關情況，進行綜合分析，選定符合質量、進度要求的最經濟的設計方案。

生產環節——要對工藝設計方案進行經濟性分析，合理利用人力資源和設備資源，提高勞動生產率，縮短生產周期。

試驗環節——對設備級試驗項目進行分析論證，避免重復試驗；系統級大型試驗要對試驗方案嚴格把關，統籌安排人員、設備、場地，嚴格控制試驗成本。

外協環節——要加強外協分工定點管理，對外協合同實行評審制度，重大外協合同實行招投標制。

物資采購環節——建立物資定額管理制度，實行比質比價采購，保證采購質量，控制采購成本和儲備量。

引進環節——對引進項目的必要性進行前期論證，對大型部件的引進要開展技術和經濟可行性方案評審，加強引進渠道和過程管理，降低引進環節成本。

人力資源管理——制定合理的勞動定額，對人力資源要統籌規劃，從提高勞動積極性和控制成本角度來合理配置人力資源。

通過制定各項規章制度、完善預算管理、加強指標控制來降低管理費用。

3．項目收尾階段

項目收尾階段經費風險表現為產品由于質量問題、其它項目“舉一反三”或達不到要求指標而導致的研制反復，從而產生的額外經費支出。隨著航天器項目數量的增長，為提高承研單位質量意識，確保項目保質保量按時完成，降低產品質量問題發生率，可以根據宇航企業的實際情況制定相應的產品質量保證金管理制度。質量保證金作為質量專項經費，豐富和完善了型號經費管理內容。

產品質量保證金管理流程為：每年一季度，分承研單位向總承研單位繳納質量保證金，質量保證金數額以上年度末宇航業務全體從業人員數為準，按每人一定標準繳納；總承研單位質量部門根據各單位交付的產品在在軌運行期間、發射場、AIT階段質量問題的發生情況，進行考核并對考核結果進行通報，合格單位返還100%的質量保證金，基本合格單位返還80%～90%的質量保證金，不合格單位視情況扣除40%～100%的質量保證金；每年一季度，完成上年度質量保證金的返還工作，未返還的質量保證金留在總承研單位，作為總承研單位質量專項經費，每年一季度總承研單拿出專項經費，選取優秀的分承研單位給予一定額度的經費獎勵。

在科研項目研制逐步納入到市場經濟體制的背景下，面對競爭日益加劇的宇航市場環境，加強對航天器項目經費的全過程管理，特別是加強對項目經費風險的管控，是新形勢下對宇航企業提出的必然要求。宇航企業只有提高經費管理精細化水平，才能在競爭中取得優勢，這就需要不斷夯實核算工作，為經費管理打好基礎；強化項目預算管理，將其貫穿經費管理全過程；建立經費管理考核、激勵機制；項目結算后及時“復盤”，建立項目成本、資金、效益分析機制；建立項目經費使用綜合評價體系，以達到經費管理持續改進的目標。▲