淮河上游河道綜合治理后的長效管理實踐

耿萍

摘要：自新中國成立，治淮就成為黨和政府一直關(guān)心的大事，1951年毛澤東主席發(fā)出“一定要把淮河修好”的偉大號召，在此后的60年間形成了3次大的治淮高潮，淮河上游防洪體系框架已初步形成，行洪河道更加暢通，洪水管理能力進(jìn)一步增強(qiáng)，保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，在抗御歷次洪水中，已建工程發(fā)揮了巨大的防洪減災(zāi)效益。但在工作實踐中發(fā)現(xiàn)信陽市的河道管理工作還存在一些不足和問題，本文的目的就是通過對淮河干流及主要支流管理現(xiàn)狀的分析，提出長效管理思路。

Abstract： Since the funding of New China， Huaihe River has become the concerned event of the party and the government. In 1951， President Mao Zedong issued a great call for the restoration of Huaihe River. In the next 60 years， it has formed three major Huaihe River harnessing climax. The upper reaches flood control system framework of the Huaihe River has been initially formed， the flood channels become more smooth， the ability of flood management has been further enhanced， and flood control standards of the protection zone have been further improved. In all flood resisting， the finished projects have played a huge benefit in flood control and disaster mitigation. But it is found that there are still some deficiencies and problems in practice of the Xinyang river management. The purpose of this paper is to put forward effective management ideas through the analysis of the Huaihe River and its major tributaries management situation.

關(guān)鍵詞：河道工程；治理成就；管理現(xiàn)狀；對策

Key words： river engineering；governance achievements；management status；countermeasures

中圖分類號：TV85 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）34-0093-02

1 回顧治淮成就

新中國成立初期，黨中央高度重視治淮工作，毛澤東主席發(fā)出“一定要把淮河修好”的偉大號召，舉全國之力治理淮河，在淮河上游陸續(xù)建成了來龍、谷堆、上游崗、盧集、王崗、城關(guān)、城郊、石碑堰、陳族灣、大港口、建灣、童元、黃郢等十多個圩區(qū)；在大別山境內(nèi)修建了以南灣水庫為代表的近千座大中小水庫群。大規(guī)模的初步綜合治理使淮河上游開始改變了“小雨小災(zāi)”的被動局面，抗御洪災(zāi)能力較新中國成立前有了明顯提高。

1991年大水后，國務(wù)院立即做出了《關(guān)于進(jìn)一步治理淮河和太湖的決定》，確定實施治淮19項骨干工程，掀起了第二次治淮高潮。涉及信陽市的建設(shè)項目主要有：鏟除位于淮干行洪灘區(qū)的建灣、童元、黃郢3個小圩區(qū)，打開行洪通道；加高加固來龍、谷堆、上游崗、盧集、王崗、城關(guān)、城郊、石碑堰等8個圩區(qū)堤防；將陳族灣、大港口兩圩區(qū)聯(lián)圩靠崗建成陳大圩區(qū)；在息縣關(guān)店灘區(qū)建成了關(guān)店圩區(qū)。隨著治淮項骨干工程的逐步建成和完善，淮干上游防洪工程體系基本形成，保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)由不足5年一遇提高到約10年一遇。

2003年《淮河流域防洪規(guī)劃》的批復(fù)為治理淮河確定了新的起點，規(guī)劃統(tǒng)籌防洪與除澇，秉持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，本著以人為本、人與自然和諧相處的理念，按照“蓄泄兼籌”的治理方針，把“洪澇兼治”作為防洪規(guī)劃的基本原則之一，將平原洼地治理工程和淮河干流一般堤防加固工程列入進(jìn)一步治淮建設(shè)項目中，目前兩個項目正在實施。項目建成后將大大減輕因洪致澇的災(zāi)害，提高淮干上游防洪除澇能力，為信陽經(jīng)濟(jì)社會又好后快發(fā)展提供防洪安全。

2 淮河上游河道綜合整治后的長效管理措施

新中國成立以來治淮取得了舉世矚目的偉大成就，為保證上述建設(shè)工程完整、安全運行，鞏固已建水利工程建設(shè)成果，并充分發(fā)揮投資效益，信陽市淮河管理處在水利部、省水行政主管部門制定的《河道工程管理條例》實施辦法和《河道工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善轄區(qū)內(nèi)河道管理措施。

2.1 進(jìn)一步深化改革，健全體制機(jī)制 為建立符合我國國情及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的水利工程管理和運行機(jī)制，2009年信陽市淮河管理處實行水管體制改革，推行管養(yǎng)分離。日常管理實現(xiàn)專業(yè)化管理，工程維修養(yǎng)護(hù)社會化、市場化，通過公開招標(biāo)等方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)，提高養(yǎng)護(hù)水平，降低運行成本。通過與地方政府溝通匯報，搶抓貫徹落實2011年中央1號文件的機(jī)遇，充分利用有利政策，把水利工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費列入財政預(yù)算，保證水利工程養(yǎng)護(hù)資金及時足額到位，建立起穩(wěn)定的財政投入機(jī)制。以往工程管理中存在的體制不順、機(jī)制不活、運行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費不足等問題基本得到解決。

2.2 加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高管理效力 為了堅持依法管理、依法行政，維護(hù)良好的水事秩序，2016年8月，信陽市水利局建立了水利、公安聯(lián)合執(zhí)法隊伍，同時成立了信陽市淮河管理處執(zhí)法大隊，具體負(fù)責(zé)淮河干流及主要主流河道管理執(zhí)法檢查工作。組建了18人的專業(yè)執(zhí)法隊伍，建成執(zhí)法碼頭1座，配備防汛指揮船1艘、水執(zhí)法船1艘、沖鋒舟3條、執(zhí)法車3輛，新添置了微機(jī)、調(diào)查取證設(shè)備、執(zhí)法信息處理設(shè)備和聽證設(shè)備等必備的執(zhí)法裝備，形成了比較完整的水利執(zhí)法體系，使水利執(zhí)法逐步向正規(guī)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。為建設(shè)一支政治硬、業(yè)務(wù)精、高素質(zhì)的水政執(zhí)法隊伍，采取送出去和請進(jìn)來的辦法，有計劃、有目地組織執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識培訓(xùn)和教育，把每一名水政執(zhí)法人員都培養(yǎng)成學(xué)法、用法的“行家”，逐步提高水政執(zhí)法的整體水平。水政執(zhí)法隊伍建立以來，管理效力明顯提高，有效的保護(hù)了水利設(shè)施的安全運行，維護(hù)了水利事業(yè)的健康發(fā)展。endprint

2.3 建立健全執(zhí)法巡查責(zé)任制，積極推進(jìn)執(zhí)法巡查網(wǎng)格化監(jiān)管 制定汛前專項執(zhí)法檢查活動方案和日常巡查活動方案，明確巡查時間、路線、內(nèi)容和責(zé)任人，對淮河干流及主要支流近500公里的河道工程定期進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，對在河道管理范圍內(nèi)修建違法建筑、非法盜采河砂等危害堤防、影響河勢穩(wěn)定和行洪安全的違法水事行為，采取有效措施予以制止，并做好調(diào)查取證、及時上報、配合查處等工作。加強(qiáng)河道日常管理巡查、執(zhí)法巡查、養(yǎng)護(hù)管理巡查的有效對接，形成合力，不留死角。對歷次檢查、排查的河段和項目，進(jìn)行登記造冊，建立臺賬，全面掌握河道涉水活動情況。

2.4 水法規(guī)宣傳教育持續(xù)開展，依法管理的氛圍逐步形成 由于河道大都地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、信息相對閉塞的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了新聞媒體的宣傳主渠道外，為擴(kuò)大水法規(guī)宣傳教育的覆蓋面，日常工作中利用巡堤查違的機(jī)會在堤防上反復(fù)巡回宣傳，把宣傳陣地轉(zhuǎn)移到田間地頭。每年的“世界水日”“中國水周”都組織開展集中式宣傳，通過進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園、進(jìn)鄉(xiāng)村等多種形式宣傳，信陽市淮河管理處在水法規(guī)宣傳教育方面逐步形成以普法學(xué)法用法活動為面、以“世界水日”“中國水周”等主題紀(jì)念活動為點，點面結(jié)合、覆蓋全面的水法治宣傳體系，有效增強(qiáng)了流域內(nèi)民眾的水法治觀念，營造了良好的法治環(huán)境，為依法管理河道奠定了基礎(chǔ)。

3 存在問題與對策

通過對淮河干流及主要支流的管護(hù)發(fā)現(xiàn)，河道長效管理是一項長期、系統(tǒng)性的工作，需要政府、社會多方參與，主要問題對策如下：

3.1 優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，實行科學(xué)管理

從河道管理的現(xiàn)狀看，專業(yè)管理隊伍管理水平不斷提升，群眾性的管理組織逐漸衰退，總體管理水平呈現(xiàn)滑坡趨勢。自2006年實行農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)村集體組織在建設(shè)和管理農(nóng)村水利工程的主體地位逐年減弱，普遍存在管理責(zé)任人員和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費難以落實的問題。根據(jù)河道管理的特點和以往的河道管理經(jīng)驗，筆者認(rèn)為所有河道應(yīng)實行專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合的辦法，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。沿河鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、城市街道、村（居）民委員會可根據(jù)河道管理任務(wù)的大小，建立群眾性的河道管理組織，協(xié)助河道管理單位做好河道管理工作。河道兩岸的農(nóng)村和城鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府可以在汛期組織堤防保護(hù)區(qū)域的單位或個人義務(wù)出工，對河道堤防工程進(jìn)行維修和加固。各級政府要加強(qiáng)對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，增加日常維養(yǎng)經(jīng)費投入，改善管理手段，積極創(chuàng)造條件，使廣大人民群眾把管好水利工程設(shè)施作為自己的事來辦。

3.2 加強(qiáng)河道保潔經(jīng)費投入，改善河道環(huán)境衛(wèi)生

雖然淮干上游水質(zhì)常年保持在Ⅲ類水以上，但流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及群眾生活垃圾作為一大污染源，嚴(yán)重影響河道環(huán)境衛(wèi)生，存在著水質(zhì)惡化的潛在危機(jī)。地面徑流面源污染物及水土流失產(chǎn)生的污染物未經(jīng)處理直排入河，農(nóng)村生活廢水及固體廢棄物直排入河，加上分散式畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染物，水質(zhì)型缺水將成為社會關(guān)注的焦點。對此，一是要進(jìn)一步加強(qiáng)沿河企事業(yè)單位、居民環(huán)保責(zé)任意識教育和水保護(hù)法律法規(guī)宣傳。二是建立健全清障責(zé)任，明確沿河各單位在河道保潔工作中的責(zé)任和作用，實行考核、考評機(jī)制，把水面清雜、垃圾清理、制止違章亂占納入到河道長效管理措施中，實施專人負(fù)責(zé)、專業(yè)管護(hù)。三是加大先進(jìn)清障設(shè)備的應(yīng)用，減少人工成本。四是沿河每村設(shè)一處垃圾收集點，集中投放、定點清運，經(jīng)濟(jì)條件好的地方可率先建立沼氣池或小型垃圾發(fā)電廠。

3.3 借助現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，提高管理效率

由于河道管理線長、面廣，涉河違法成本低，近些年的河道管理工作存在“管”而“不理”的尷尬局面。如違法盜采河沙及非法碼頭建設(shè)屢禁不止，嚴(yán)重影響了河道走勢，造成河道岸坡滑塌，堤頂路面損毀，危及堤防安全。此外，沿河群眾在河道管理范圍內(nèi)種植高桿植物和樹木、傾倒垃圾；在堤防和護(hù)堤地內(nèi)建房、堆放物料、種植農(nóng)作物和蔬菜；在堤防安全保護(hù)區(qū)內(nèi)取土、挖魚塘、葬墳及其他危及堤防安全的活動時有發(fā)生，從而影響到了汛期行洪安全。在工程管理中，要增加巡查頻次，加大違法懲處力度，通過引進(jìn)、推廣使用新技術(shù)，借助現(xiàn)代化和信息化手段，對河道運行情況及涉河違法事件進(jìn)行實時監(jiān)控，從而不斷提高管理的效率，也能在很大程度上推動水利工程管理的信息化和現(xiàn)代化發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)河道生態(tài)建設(shè)，提高河道自然生態(tài)修復(fù)能力

信陽市地處淮河上游、大別山北麓，境內(nèi)河流眾多，水系發(fā)達(dá)。但是，淮北平原河道地勢平坦，水體交換不充分；淮南山丘區(qū)河道源短流急，生態(tài)基流沒有保障；再加上近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，河道水環(huán)境每況愈下，嚴(yán)重影響了信陽市經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。新時期信陽市水利改革發(fā)展的一項重要任務(wù)就是加快水生態(tài)文明建設(shè)。在規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)水工程期間，必須充分考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境和人文景觀因素，注重河湖水系的健康，注重保護(hù)原有的自然生態(tài)，不斷優(yōu)化設(shè)計和建設(shè)方案，盡量選用生態(tài)材料和措施，最大限度的降低對水生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，最大化社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)綜合效益。且維護(hù)水生態(tài)環(huán)境平衡應(yīng)體現(xiàn)在水利工程運行的方方面面，包括建設(shè)、運行、維護(hù)環(huán)節(jié)等，只有這樣才能真正維護(hù)河湖水生態(tài)的長遠(yuǎn)安全與健康。

通過實施水系連通、生態(tài)河道、生態(tài)清潔小流域、農(nóng)村河溝塘渠綜合整治、排污口整治、水土保持等工程建設(shè)及水域保潔，綜合運用調(diào)水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，全面推行河長制，加強(qiáng)河湖管理保護(hù)，實現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美，建設(shè)人水和諧的美好家園。

4 結(jié)語

綜上所述，河道綜合整治后的管護(hù)，作為一項覆蓋面廣、涉及內(nèi)容多的系統(tǒng)工程，要著眼于21世紀(jì)的水利發(fā)展方向，突出水污染防治和水生態(tài)修復(fù)理念，促進(jìn)人水和諧。此外，還需要加強(qiáng)政府的管理和協(xié)調(diào)職能，提高群眾管理的參與度，提高現(xiàn)代信息技術(shù)在河道管理中的應(yīng)用，不斷探索新形勢下河道管理工作的新思路、新途徑，開創(chuàng)信陽市河道管理工作新局面。

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