權力運行規范化中存在的問題和對策研究

徐業坤

摘要：權力運行規范化作為構建國家治理體系與提高國家治理能力的關鍵要素，是推進國家治理現代化的內在要求。根據權力運行過程中各個要素與權力運行的關系，將權力運行系統分為內在系統與外在系統。目前，權力運行內在系統存在分權配置偏頗、運行過程隨意、監督權乏力問題。外在系統存在權力與權利關系、法律與權力關系、制度與權力關系失衡問題。針對規范權力運行的現實問題，應強化權力運行的內部制約，加強權力運行的外部監督。

關鍵詞：國家治理現代化；權力運行；規范化

國家治理現代化作為推進我國現代化進程中的重要階段，其“本質上是特定的國家政權確立后，國家權力體系和國家機器履行國家職能”的現代化。權力體系作為國家治理現代化重要組成部分，不僅涉及社會主義民主政治建設，而且也涉及國家治理的狀況以及現代化程度。黨高度重視權力運行。十八大以來，習近平多次強調要“加強權力運行的制約和監督”。并指出要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這不僅表明了黨對權力運行認識的深化，而且也表明了黨對權力運行的重視，突出了權力運行在國家治理現代化中的重要作用。

一、權力運行規范化的內涵界定

作為國家本質特征的、與人民日益相分離的公共權力.是貫穿國家治理現代化過程的關鍵因素。國家治理是黨領導人民運用人民賦予的權力依法管理國家社會事務，即通過權力運行保障人民依法管理國家和社會公共事物的權利，關鍵是處理好公權力與公權利的關系，集中體現為“國家的制度和制度執行能力”。因此，權力運行的規范化是國家治理現代化的內在要求。在“以制度現代化為實質推進國家治理現代化”的過程中，必須加強對權力運行的制約和監督，確保權力運行規范化。

權力運行規范化是指在合理配權的基礎上，以權力運行為核心，借助法律法規、制度機制等方法，對權力運行的主體、對象、過程進行規范約束，確保來源于人民的權力真正以人民的名義實現“為民所用”。根據權力在運行過程中與各要素之間的關系。權力運行規范化可分為權力運行系統內在規范化與外在規范化兩個方面。內在規范化是指權力運行系統自身的規范化，即權力配置的規范化、權力運行程序的規范化，是在科學分權、合理配權的基礎上以權力制約權力實現的：外在規范化是指權力運行系統與外在要素之間關系的規范化，即權力與權利、法律、制度關系的規范化，是在科學界定權力運行范圍的基礎上以權利監督權力、法律規定權力、制度約束權力實現的，表現為權力運行既有權利制約、權力制衡，也有法律的規定和制度的約束。總之，從權利、權力、法律、制度四個方面來防止權力的異化，確保“民所賦的權力”真正沿著“為民所用”的軌道運行。這既是現代民主政治的內在要求，也是國家制度是否有效、民主的反映。更是一個國家治理現代化的重要衡量標尺。

二、權力運行規范化面臨的問題分析

（一）權力運行內在規范化存在的問題

1.分權配置方面的問題。權力的配置離不開權力的分解。只有先分權，才能再配權。分權是指按照事物性質、責任大小、工作流程將權力分為具有不同功能的權力。在此基礎上再將不同的權力配置給不同的機構、崗位。目前，我國權力運行中還存在權力劃分不清晰、權力邊界模糊、配置失衡等問題。一方面，決策權、執行權、監督權的劃分不清晰，沒有徹底分開。各級黨委實行“議行監合一”的權力配置模式，黨委集決策權、立法權、監督權于一身，既是裁判員又是運動員同時還是監督員，權力之間難以展開監督與制約：另一方面，權力邊界不夠清晰，各個主體之間職權范圍劃分模糊，政事不分、政企不分、職責交叉等問題沒有得到根本扭轉，亂用、濫用權力的現象時有發生。與此同時，權力主體之間配置失衡，權力過分集中，得不到有效制約：一是權力橫向配置失衡。在黨與政府之間，權力過多的集中于黨，存在以黨代政問題：在黨的內部。權力集中于黨委，黨委權力又往往集中于書記，容易出現“一霸手”。二是權力縱向配置失衡。在中央與地方、上級與下級之間，權力的劃分與配置明顯傾向于中央與上級。導致彼此之間權責不對稱，束縛了地方、下級的積極性、主動性。

2.運行程序方面的問題。信息公開與程序控制是權力運行規范化的保障。及時公開有關權力運行程序的相關信息。是保障公民知情權、參與權、監督權的基礎，也是防止權力腐敗的關鍵。程序控制是權力運行的緊箍咒。能夠保障權力運行沿著既定的時空軌道運行，防止權力在運行中亂軌。近年來，隨著我國信息公開制度的推進和程序法的頒布，有關權力運行的信息公開與程序制定均取得了顯著進步。然而，還有許多需要改進的地方，主要表現為：其一，信息公開的積極性不高，呈現出形式化、表面化的傾向。有些部門把公權力當作是自己的私權力，認為沒必要將運行的環節、過程公開，缺乏權力運行公開的主動性。同時，在公開有關權力運行的信息時，缺乏深入、細致的說明，內容空泛、龐雜，有關人民群眾重大利益、重點領域和關鍵環節的權力運行公開度較小。缺少群眾真正想了解的真材實料；其二，信息公開的質量不高、范圍有限。很多單位只是把一般的有關權力的名稱、法律依據、流程圖等以靜態的形式公開，權力運行程序的公開缺乏動態跟進。其三，程序的規范性、嚴謹性有待加強。由于程序缺乏質與量方面的具體規定，權力運行中不按程序運行的現象仍然存在，不少權力運行的程序存在沖突。經常出現“打架”現象。

3.監督體制方面的問題。權力的特點和人的本性，決定了必須對權力進行監控。目前。我國針對權力運行已經形成了一套系統的權力監督體系，但現有的監督體系還存在以下問題：一是監督的整體性有待加強。目前我國的各個監督機構各自為戰者多，協調配合者少。黨內監督、人大監督、司法監督、人民監督、媒體監督等各自局限在自己的領域，彼此之間缺乏必要的聯系與合作。監督的合力有待提高。二是監督方式有待優化。各個監督機構仍拘泥于傳統的監督手段、方法，落后于腐敗方式變化的速度、落后于形勢發展的需要。致使很多大案要案能夠長時間隱藏；三是監督體制機制有待調整。首先，是領導機制。雙重領導體制使監督者受被監督者領導，嚴重影響了監督者的獨立性、權威性，導致監督權力偏弱，不敢實施監督。其次，監督機關的工作機制。只注重事后監督、處罰，忽略了事前、事中的預防與控制。黨的紀律檢查體制不夠健全.在監督方面的權威性以及實效性方面還要進一步增強。輿論監督、法律監督、民主監督制度機制不夠完善，人民群眾在參與監督中的渠道不夠暢通。endprint

（二）權力運行外在規范化存在的問題

1.公權力與公民權失衡。權力來源于人民，權利是權力的歸依。由于我國漫長的封建統治以及近代特殊國情.導致我國公民權利與權力長期處于失衡狀態。首先，對權利與權力關系認識存在偏差。不少官員受官僚主義作祟，認為自己手中的權力是靠自己能力取得、上級授予的，對權力的來源認識不清，把手中的公權當作自己的私權。只對自己的利益和上級“負責”，顛倒了權力與權利的關系，忽略了對廣大人民權利的維護與保障：其次，公民權約束公權力的渠道不暢通，缺乏保障機制。目前，群眾通過自己的權利約束權力的方式比較單一、渠道比較狹窄，公民參與機制還不成熟。憲法、法律雖然規定人民擁有廣泛的民主權利，但缺乏具體實施的體制機制與保障機制，群眾很難實施憲法賦予的權利。相比之下，權力的使用者無論在財力、物力還是人力以及組織方面均有超過對權利保障千百倍的優勢。

2.法律規定與權力邊界失衡。作為人民意志體現的法律，不僅是權力的來源，而且還規定了權力運行的形式以及范圍。權力直接產生于法律，權力的運行就是法律的實施。法律規定了權力，權力在法律規定的范圍下運行，二者本是相互對應的關系。然而，由于認識的局限、自身私欲和現實復雜情況的影響，法律與權力的關系時常表現出“錯位”：一是對權力與法律關系的認識存在偏差。部分官員容易產生權大于法的錯誤認識，企圖追求法外之權：二是法律對權力的規定存在模糊化，缺乏針對性、明確性。如憲法、地方人大和政府組織法規定各級人大對本地區內的重大事項有決定權，而《中國共產黨地方黨委會工作暫行條例》卻把這項權力賦予了地方各級黨委。從而導致有法難依的現象依然存在；三是權力時常超出法律規定。法律的文字規定難以適應復雜的實際情況，結果在現實中權力時常突破法律規定的界限。私自擴張，行使一些不在法律框架下的權力。

3.制度建構與權力程序失衡。制度作為一套規則體系，是規范權力運行的重要保障。以權力運行為核心的制度建構，既是發揮制度規范作用的前提，也是建構國家治理體系、提高國家治理能力的關鍵。按照國家治理現代化對權力運行規范化的要求，我們的制度建設與權力運行之間還存在著亟待解決的問題：一方面，制度建設不周密，有漏洞。如在我國公務用車的管理規則中，缺乏對公車司機的約束以及違規處理辦法的相關規定，使得“車輪上的腐敗”依然突出。另一方面，制度的建構缺乏針對性、可操作性，存在“牛欄關貓”現象。每個級別的官員違反規定的類別是不同的。不同級別的官員在違反規定的類別方面存在較大的差異。然而，我們在制定規章制度時常常忽略主體之間的差異性，存在一刀切的現象，導致很多制度因不適合具體情況而無法執行。除此之外，制度缺乏執行力，在權力運行中，依然存在制度不執行、選擇性執行、執行不嚴格等問題，“橡皮筋”、“稻草人”現象時有發生。

三、加強權力運行規范化的路徑思考

（一）夯實基礎——強化權力運行的內在制約

1.科學分權、合理配權。權力的分解與配置是權力運行規范化的內在要求，是構建權力結構與權力運行體系的前提。構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系和結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制均離不開權力的科學分離與合理配置。首先，應根據權力運行的內在規律，將不同性質的權力進一步分解。在重要崗位、關鍵領域和重大事項實行分權行事、分崗設權、分級授權，加強對黨政等部門一把手權力的分解，防止權力之間相互干預。其次，積極探索權力之間的協調與制約機制，使各個權力主體之間既相互配合又相互牽制，防止一權獨大或相互扯皮現象的出現，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。再次，根據每個部門職位的責任，配以不同的權力。嚴格界定各個權力之間的邊界。堅持以事定責、以責定權，體現分工明確、各負其責，事、權、責相統一。在黨政部門之間，合理調配黨政部門之間的權力，在發揮黨總攬全局、協調各方的前提下，避免權力高度集中于黨的一把手，解決權力配置橫向失衡的問題：在中央與地方以及社會之間的權力配置中。按照簡政放權、放管結合的原則。下放權力，糾正權力配置縱向失衡的問題。

2.加大公開、嚴密程序。加大信息公開、規范程序控制是加強權力運行規范化的重要舉措。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》強調：“推進權力運行程序化和公開透明。”公開權力運行的相關信息，使權力在陽光下運行，從外部監視權力運行狀態：嚴密程序控制，使權力沿著既定的軌道運行，從內部約束權力運行狀態。一方面，公務人員要樹立正確的權力觀念。正確對待手中的權力，積極公開有關權力運行方面的信息，主動接受監督。同時，加強立法和制度建設，堅持公開為常態，不公開為例外原則，讓權力在陽光下運行，“保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”此外，還要建立健全對權力運行信息公開的評估機制，保障信息公開機制的效果。另一方面，加強對權力運行規律的研究。針對權力運行的過程，制定相應的程序。首先，程序要有針對性，以權力運行中的突出問題為出發點設計程序，提高程序的有效性；其次，程序要有周延性。防止權力運行中出現漏洞：再次。程序要有權威性，確保權力運行始終在程序控制之下，嚴厲懲處權力運行中的“越軌”行為，確保權力運行都要嚴格按照程序運行。

3.變革機制、強化監督。監督是防止權力運行失范的重要保障。權力自身的特點賦予了監督以重要意義。當前，針對我國監督制中存在的實際問題，首先，要積極推進監察體制改革，總結經驗、吸收教訓，形成一套可復制、可推廣，能夠滿足國家治理現代化建設需要的新的監察模式。其次，變革現有的雙重領導機制，強化監督權力。加強紀委等監督權力對同級黨委的威懾力.從決策和執行等環節加強對權力的監督。進一步加強黨內監督、人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督、司法監督、審計監督力度，既要敢于監督，又要善于監督，擴寬監督領域、創新監督形式，準確把握監督的角度與力度，提高監督實效。再次，加強各個監督主體的聯系與協調。利用互聯網技術，打破機構壁壘，建設包括各個監督主體的網絡平臺。積極探索創建各個監督機構的聯席會議制度，加強各方聯系，形成監督合力，增強監督力度。endprint

（二）強化保障——加強權力運行的外在監督

1.發揚民主，以權利制約權力。發揚民主是保障和行使人民權利的重要途徑，是規范權力運行的關鍵，更是以權利制約權力的重要方式。發揚民主，以權利制約權力必須：首先，正確的認識權利與權力的關系。尤其是各級領導干部要時刻提醒自己，人民才是權力的所用者，權力要時刻圍繞著人民權利的實現和維護來運行。同時，民眾也要積極維護自己合法權利，敢于、善于運用自己的合法權利監督、制約權力。其次，進一步強化、鞏固民主集中制度，推進人民代表大會制度改革、促進協商民主廣泛多層次制度化發展，豐富民主形式、擴展民主渠道，利用網絡技術、新媒體技術溝通權利與權力的通道，切實落實好權利對權力的制約和監督。再次，圍繞人民權利的行使，建立健全系統、配套的體制機制，從法律、制度、組織等多方面加強對人民權利的維護與保障，簡政放權，還權于民，將權力轉化為權利。從根本上改變“強權力弱權利”的狀態。

2.加強法治，以法治制約權力。法治建設既是國家治理現代化的本質要求，也是規范權力運行的重要抓手。以法律規范權力就是要依法規定權力、制約權力、監督權力，這不僅關系著依法執政、依法行政、依法治國的協同推進，更關系著法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。目前，解決法律與權力失衡，以法治權的關鍵是：其一，樹立法治觀念，正確對待權力與法律的關系，克服官僚主義、封建遺毒的影響，正確認識權力源于人民賦予、法律規定。任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并接受人民監督。法永遠大于權，權永遠在法律的制約之下。此外，實施國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，明確國家機關普法職責任務，堅持普法工作和法治實踐相結合，堅持系統內普法和社會普法并重，健全工作制度，加強督促檢查，努力形成部門分工負責、各司其職、齊抓共管的普法工作格局。其二，嚴格遵守法律，自覺維護法律權威。把權力運行的規矩立起來、講起來、守起來，領導干部要帶頭遵守法律，依法辦事，牢固確立法律紅線、底線不能觸碰、不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。其三，以法治思維為指導。立足于現實問題的解決。思考權力運行的問題，提高法律對權力制約監督的針對性、有效性，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。

3.精準建制，以制度約權力。制度是硬杠杠，規范權力運行離不開制度的建設。制度具有根本性、全局性、長期性，既是國家治理現代化的實質，也是防止權力失范、保障權力運行規范化的重要工具。以制度治約權力的核心就是：以權力運行為核心，以制度的思維認識權力，分析權力結構，圍繞權力運行建章立制，用制度保障權力運行的規范化。因此，一方面，要用制度扎緊、扎密、扎牢權力的籠子，使制度具有“理性”，以權力運行為經、權力配置為緯，織密、織緊制度的牢籠，不留“暗門”、不開“天窗”。另一方面，提高制度建設的針對性、具體性、操作性。制度建設要針對現實中權力運行的實際問題來建構。以解決問題為目的。注意與歷史傳承、現實情況的對接，使制度在實際運用中落地生根。確保系統配套、務實管用。此外，要提高制度的執行力，把制度執行到人到事，確保用制度管權管事管人，凸顯出制度的剛性。制度的生命力在于執行，制度的效果也需要在執行中檢驗。“要讓制度、紀律成為帶電的“高沿線”，對違規違紀、破壞法規制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區”的，要堅決嚴肅查處，堅決防止“破窗效應”。endprint