地方政府債務風險處置研究

劉振海 肖 峰 李曉丹

（1.中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021；2.中國人民銀行煙臺市中心支行，山東 煙臺 264001）

地方政府債務風險處置研究

劉振海1肖 峰2李曉丹1

（1.中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021；2.中國人民銀行煙臺市中心支行，山東 煙臺 264001）

本文在整體分析把握地方政府債務及其風險特征的基礎上，對其現有風險處置措施的作用、不足進行分析，構建了地方政府債務風險測度指標體系，并結合實際情況提出創新和規范推進政府項目投融資、加強地方政府債務置換工作、完善政府性債務管理、合理保障地方財力等政策建議。

地方政府債務；風險處置；模糊層次分析方法

一、前言

據2015年底國務院《關于規范我國地方政府債務管理工作情況的報告》顯示，我國有100多個市本級、40多個縣級政府債務率均超過了100%的安全警戒線①。為化解前期積聚的地方債務風險，我國先后實施了規范地方政府融資行為、地方債務置換、PPP融資模式、建立債務風險預警機制等措施。這些措施的實施雖然有效緩解了地方政府債務風險，但實施過程中其問題和不足也逐漸顯現。

目前國內外對政府債務風險的研究主要集中于概念界定、風險成因、風險測度、評估及化解地方債務風險的對策建議等方面。從研究視角看，由于政府債務風險國情的差異，國外學者更多的是站在國家視角，國內學者則更側重于地方政府債務的研究。

對于政府債務風險的概念界定，目前學術界尚未形成一致意見。繆小林、伏潤民（2013）認為關于政府債務研究主要強調政府債務導致的損失，政府債務演變成其他形式的風險，才會導致政府債務風險的發生。趙迎春（2006）認為債務風險并不在于財務風險、擠出風險、金融或經濟風險，而是在于由于制度和組織設計造成的管理風險，所以應該完善制度，加強債務資金運行的全程監控，并建立預警指標，監控風險。

政府債務風險成因方面，Stiglitz（1987）提出政府債務資金的實際投向，是債務風險的具體類別以及程度大小的決定性因素。Coen Kruger（1998）強調金融市場體系的不規范、無序狀態是政府債務風險的重要成因。趙亮亮和王珺（2015）、閆曉玉（2017）則從政府與市場界限、單一政治體制、分稅制、債務管理約束體制等不同角度較為全面地分析了債務風險的成因。

學者們運用不同方法對地方政府債務風險的規模及結構特征進行分析。國外學者一方面進行定性分析，如Stiglitz根據政府資金的不同用途來分析債務風險。另一方面，將人工神經模型、KLR模型、DCSD模型、PDR模型等應用到風險測度中來。如Brixi（1998）創建了著名的財政風險矩陣，對政府債務進行了新的分類：顯性直接債務、隱性或有債務、隱性直接債務、隱性或有債務，并針對不同種類的債務分析了政府的償債壓力。國內學者研究則主要集中在定量分析方面。如章志平（2011）利用灰色系統理論評估地方政府債務風險；許爭（2013）使用了層次分析法建立了我國地方政府債務風險預警系統模型；張同功（2015）采用模糊數學貼近度模型、德爾菲法和統計分析法設定地方政府債務風險數字模型。

在政府債務風險界定及定量分析的基礎上，學者們又相應提出了政府風險處置的對策建議。Schick（2001）認為政府債務管理信息透明化，將部分“或有債務”風險通過市場機制向其他私營企業部門等市場主體進行適當分散和轉移，能夠有效防控和化解政府債務風險。Sundaresan（2002）指出，政府可以根據自身實際需要，在借鑒和改進相關企業部門有效管控債務風險方法的基礎上，形成一套可以被政府用來管理自身債務風險的科學方法。魏加寧（2004）認為，政府債務信息的公開化、透明化是有效防控風險的充要條件。顧建光（2006）認為，要形成規范的轉移支付制度，避免局部地區尤其是經濟落后地區因政府財力不足無法償債而引致債務危機。李蔚和王素青（2006）提出建立債務風險應急處理體系，為地方政府在發現風險征兆時能夠及時采取應對措施爭取相對充足的時間，進而有效防止債務危機的發生。賈康、劉微和張立承等（2010）指出，積極探索和創新公共產品的提供方式，將PPP模式引入到公共產品的領域中。

本文嘗試以A市為例，在整體分析把握地方政府債務及其風險特征的基礎上，對其現有風險處置措施的作用、不足進行分析，并結合實際情況提出債務風險處置的改進、完善建議，以期為地方債務風險的有效處置做出有益的探索。

二、我國地方政府債務風險成因及現狀

（一）我國地方政府債務風險成因分析

地方政府債務風險深層次成因可以概括為兩大矛盾：一是地方政府財政支出與收入間不匹配；二是債務管理要求的不斷提高與債務管理滯后的矛盾。其中，地方政府財政支出與收入不匹配是地方政府債務風險的根本因素，貫穿債務風險始終。債務管理要求的不斷提高與債務管理滯后的矛盾加劇了地方政府債務風險。兩大矛盾的存在引致舉債需求、舉債行為、資金使用、資金償還及監管等債務活動各環節在不同程度上出現偏離，因而地方政府債務風險處置措施的選取應依據債務風險的階段性特征，從增加財政收入或者減輕財政債務負擔、完善債務資金管理兩大方面入手（見表1）。

（二）我國地方政府債務風險處置路徑

我國地方政府債務風險處置大體可分為四大階段：

第一階段為加強地方政府融資平臺管理，規范政府融資行為階段：為解決地方政府隱性債務風險，我國地方政府債務風險處置是從加強地方政府融資平臺管理、規范政府融資行為入手的。為進一步摸清我國政府債務的具體情況，進而對債務風險做出科學準確的判斷，制定有效的債務管理措施，審計署分別于2011年3月、2013年8月對我國債務情況開展兩次全面審計。在此基礎上，出臺了一系列不斷加強地方政府融資平臺管理、規范政府融資行為的通知、文件。

第二階段為地方政府自行發債試點、推廣階段：在加強地方政府融資平臺管理、規范政府融資行為的同時，放開地方政府自行發債試點工作也相應開展。地方政府自行發債試點工作的開展標志著我國地方政府債務風險處置開始從增加財政收入或者減輕財政債務負擔入手。

第三階段為PPP等新融資模式的推廣階段：為進一步緩解財政債務壓力，2014年9月出臺43號文做出進行債務置換、大力推廣使用PPP模式的重要決策。

第四階段為地方政府性債務風險應急處置階段：針對我國地方政府債務存在的一系列問題以及局部債務風險不斷凸顯的窘境，國務院辦公廳于2016年11月14日印發了關于《地方政府性債務風險應急處置預案》，該項預案的出臺意味著我國債務管理進一步加強、完善。

表1：地方政府債務風險成因分析框架

圖1：地方政府債務風險處置時間軸

結合成因及路徑分析可知：我國在沿著以地方債務風險階段性主要問題為導向，以規范政府舉債途徑方式、增加財政收入或者減輕財政債務負擔及完善債務資金管理為措施抓手，逐步深入、循序漸進的路徑來處理我國地方政府債務風險。地方自行發債實施后，地方政府舉債只能通過省級政府發行地方債券這唯一途徑，至此，地方政府財政支出與收入間不匹配的情況一定程度上得到緩解。考慮到導致地方政府財政支出與收入不匹配的其他因素在解決上的長期性、復雜性，短期看，下一步地方政府債務風險處置應在PPP等新融資模式推廣、完善的同時，著重解決債務管理滯后的問題。從長遠看，應該從財政體制入手，解決地方政府財政支出與收入不匹配這一根本矛盾。

三、地方政府債務風險指標體系構建及測度方法

（一）地方政府債務風險指標體系構建

在對已有關于地方政府債務風險研究的文獻梳理基礎上，按照全面性、可比性的原則，本文構建了如下地方政府債務風險測度指標體系，以期能夠較為全面地測度分析地方政府債務風險，為地方政府債務風險處置提供依據（見表2）。

1.指標選取。根據不同表現形式，地方政府債務風險可以分為規模風險和結構風險。其中，規模風險是指由于債務的總量太大而導致的地方政府無法按期履行償債責任和義務的可能性，選取債務率、債務償還率、債務依存度及債務增速4個指標測度規模風險。結構風險是指由于債務內部結構不合理，在結構方面顯現出的風險，選取償債真實性、金融資金占有度、債務違約性及債務效益性作為結構風險的測度指標。各項指標的具體計算公式見表2。

2.警戒線的選取。債務率警戒線選取我國財政部劃定的數值，即100%；債務償還率、債務增速、償債真實性警戒線選取2013年審計署發布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》（2013年第24號，總第166號）中確定的20%作為參考值；債務依存度警戒線參考許爭（2013）的研究，確定為35%；債務違約性警戒線選取2016年國務院辦公廳發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函[2016]88號）中確定的10%；金融資金占有度警戒線選取歷次全國審計結果均值80%；債務效益性警戒線按照2016年全國一般債務余額與債務余額比值來衡量。

（二）地方政府債務風險測度方法

1.模糊層次分析方法（FAHP）。模糊層次分析方法（FAHP）是在層次分析方法（AHP）基礎上，衍變而來的。層次分析方法（AHP）具有簡潔性、實用性等優點，在許多領域得到廣泛應用。但由于其受主觀思維影響較大，在應用中暴露出一些不足，如檢驗判斷矩陣是否具有一致性存在困難、判斷標準CR＜0.1缺乏科學依據、判斷矩陣的一致性與人類思維的一致性有明顯差別等。而模糊層次分析方法（FAHP）通過引入模糊判斷矩陣來克服上述不足，提高了決策可靠性。其基本思想是根據多目標評價問題的性質和總目標，把問題本身按層次進行分解，構成一個由下而上的梯階層次結構。在模糊層次分析中進行因素間的兩兩比較判斷時，采用一個因素比另一個因素的重要程度定量表示，從而構建模糊判斷矩陣。

表2：地方政府債務風險指標體系及各指標警戒線

2.具體步驟。第一步：利用0.1—0.9標度，根據前述確定的二級指標與三級指標建立優先判斷矩陣，數量標度見表3。

表3：0.1—0.9數量標度

第三步：單目標排序。利用方根法計算指標Ai相對于其上層指標的優度值，其中； 將各優度值按從小到大的順序排列便得到單目標優劣次序。

第四步：多目標總排序。在單目標排序的基礎上 ，計算諸方案的總體優度值，便得到各指標權重。

第五步：利用各指標權重，結合當地債務實際情況，確定當地地方政府債務風險得分。其中[0，10]確定為安全區間，[11，30]為關注區間，[31，60]低風險區間，[61，99]為高風險區間，100則為警戒狀態。

四、地方政府債務風險處置研究

（一）地方政府債務風險測評——以A市為例

1.模型構建。

（1）構建優先判斷矩陣。為獲取指標權重計算的原始數據，我們向高等院校財政專家、財政部門工作人員、國庫部門工作人員發放網絡問卷、紙質問卷共計50份，實際收回且有效的問卷為43份，有效率86%。

調查問卷包含規模風險與結構風險重要性比較、規模風險內部指標重要性比較、結構風險內部指標重要性比較等方面。且為確保指標權重確定的可靠性，我們對問卷發放對象做了一定的條件限制：高等院校財政專家需具有副教授以上職稱，財政部門、國庫部門工作人員需從事財政、國庫工作5年以上。根據向財政、國庫工作人員發放的問卷調查統計計算結果，得到如下優先判斷矩陣：

第二個例子是產生一個圓分布的電場，為此將8個輔助偶極子天線陣列沿圓周均勻放置。最后一個例子是生成開放L形的電場分布， 為此將5個輔助偶極子組成的接收天線陣列沿L形線均勻放置。兩個例子的模擬和測試結果如圖7和圖8所示，模擬和測量結果基本一致。

（2）權重確定。 利用Matlab7.11.0（R2010b）及已有編程（黎延海，2009）分別計算各指標的權重，結果見表4。

表4：地方政府債務風險測度指標權重

2.風險測評。根據A市債務實際情況，按照表2中各項指標的計算公式，得到該市各項債務指標的數值。然后用該數值除以警戒線值，比值超過1的得分為100，不超過1的得分為比值乘以100。最后利用該得分乘以權重得到各級指標的最終實際得分（見表5）。

從得分情況來看，2016年A市地方政府債務風險得分71.71，整體來看處于高風險區間。從具體指標來看，除債務增速、金融資金占有度、債務違約性之外，其余指標均已觸及警戒線。對指標體系得分情況進一步分析可知：

一是雖然地方政府債務風險整體可控，但2016年該市地方政府規模風險中的三項三級指標已觸及警戒線，地方政府財政還債壓力大，財政對債務依存度高，規模風險依舊需要高度關注。從實際數據來看，截至2016年底，A市債務余額830多億元，2016年地方政府綜合財力為800億元左右，債務率 約為103.0%，已超出財政部劃定的100%債務率紅線。

二是在實行債務置換后，地方政府定向置換債券采用“誰家孩子誰抱走”的原則，對即將到期的銀行貸款予以置換后，債務的結構風險得到有效緩解，表現在當年未出現逾期債務、金融機構資金占有度大幅降低，但結構風險中償債真實性指標得分較高，反映出債務置換只是對風險的緩解，財政償債壓力依舊存在。

表5：2016年地方政府債務風險測度指標得分情況一覽表

三是由于通過舉債所籌集的資金利用效益較低，這種低效益與政府現行的單一投融資模式息息相關，舉債資金多用于基礎設施、市政設施等公益性項目建設。

綜上所述，結合財政增長放緩、債務余額管理制度實施的背景，A市地方政府債務風險管理的方向在于有效處置債務存量及提高收益性債務占比。結合當前地方政府債務管理的實踐，即完善債務置換、實施PPP等地方政府債務處置措施。

（二）地方政府債務風險處置措施及不足

為加強地方政府債務風險管理，A市政府一是先后出臺債務風險評估和預警辦法、政府性債務管理辦法、政府性債務風險應急處置預案等文件，從制度層面逐步完善了地方政府債務風險管理體系，為地方政府債務風險的整體可控性提供了保障。但從文件的具體內容看，仍然存在有待進一步完善之處，如尚未對債務信息統計、公布等具體細節做出明確規定；預警指標體系更側重于規模風險監測，對結構性、效率性債務風險反映不足等。二是實施并推廣PPP模式及開展債務置換，有效降低了A市政府債務負擔及風險，同時提高了銀行資產流動性。但隨著政策的深入推進，其不足之處也逐漸顯現。如PPP模式應用中政府單方面違約的可能性制約其在更廣層面的應用、債務置換缺乏相應的配套措施大大削弱置換效果等（見表6）。

五、改進完善地方政府債務風險處置措施的建議

（一）創新和規范推進政府項目投融資，減輕地方政府對舉債融資的依賴性

一是按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，積極創新項目融資方式，根據經營性和公益性項目的不同特點，規范推進PPP發展基金、股權引導基金等政府性基金運作，通過完善基金管理機構審查、排查“名股實債”行為、開展績效評價等方式，科學規范政府項目的投融資行為。二是各級政府應積極倡導社會資本參與地方建設，放寬民間投資準入條件，逐步消除制約民間投資的制度性障礙，鼓勵更多民間資本進入基礎設施、公共服務等領域進行投資建設。三是加快完善相關法律法規體系，從法律層面清楚界定合作關系中雙方主體的權利和義務，進而增強社會資本參與合作的信心。

（二）進一步加強地方政府債務置換工作，完善地方政府債務管理

一是運用市場化規則處置窗口期過后的債務。對于債權人不同意在窗口期內置換為政府債券的，地方政府除承擔出資人有限責任外，積極運用打包出售、債務證券化等手段盤活、化解債務。二是盡快建立地方債務管理交易機構，逐步規范地方債發行、定價、交易、評級、管理各個環節，切實通過市場自律規范地方政府的舉債行為。三是制定公開透明的地方債券定價和評估機制，不斷提高機構對地方債認購的積極性。四是加強對地方債務發行管理，給置換債務的金融機構及時調整資產配置提供操作空間，同時加強對金融機構流動性的風險監測。

（三）建章立制，進一步完善政府性債務管理相關辦法

一是進一步細化地方政府管理規章，明確債務信息統計、公布等方面的具體細節，使地方政府債務管理既有章可循，又真正得到落實。二是建立科學的風險預警機制，構建完善的預警指標體系。將結構性風險及效率風險納入評估體系，對地方債各類風險進行識別、計量，及時測算預警信息，并進行傳導和警示，如將債務負擔率、償債率、債務依存度、財政支出補償系數等納入預警指標體系。三是建立地方性政府債務償還準備金制度。考慮從省級層面建立地方性政府債務償還準備金制度，資金來源于地方各級財政部門年度財政結余資金、項目投資收益等。籌集的準備金用于應對省內地方性政府債務風險中的突發性事件，從制度層面、資金層面確保不發生區域系統性風險。

表6：A市地方政府債務風險處置措施一覽表

（四）合理保障地方財力，進一步增加地方財權，削弱地方政府舉債動機

一是加快地方稅系建設的步伐。有序推進房產稅、遺產稅以及資源稅等“存量稅”的開征，加快確立地方的主體稅種，同時可以鼓勵地方政府在國家法律和政策允許范圍內開拓具有地區特色的新稅源。二是在認真調研和詳細測算的基礎上，結合各地實際情況，通過調高共享稅中地方共享比例、中央稅收返還比例等形式，增加地方政府財力。三是整合規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付的規模和比例，加大均衡性轉移支付力度，增強地方政府預算安排的自主權。

注：

①我國財政部劃定的債務率（債務余額/財政收入）紅線。

②2014年以前。

③債務效益性指標衡量的是債務資金投入產出的經濟效益，經濟效益越高，政府償債壓力越輕。政府債務可分類兩類：一般債務與專項債務。一般債務指沒有對應財政收入來源的債務，專項債務指對應經營性收益或制度性收入來源項目舉借的債務。由于債務效益數據難以統計及獲取，因此這里用一般債務占比來衡量債務效益性，該比例越高，債務效益性越低。

[1]趙迎春.地方政府債務風險防范研究—基于發達地區政府債務的樣本分析[J].中央財經大學學報，2006，（10）.

[2]趙亮亮，王珺.我國地方政府債務的風險及對策研究[J].時代金融，2015，（29）.

[3]閆曉玉.地方政府債務風險的理論內涵與預警思考[J].中國集體經濟，2017，（1）.

[4]章志平.中國地方政府債務風險灰色評估和預警[J].統計與決策，2011，（15）.

[5]張吉軍.模糊層次分析法[J].模糊系統與數學，2000，（2）.

[6]周艷美，李偉華.改進模糊層次分析法及其對任務方案的評價[J].計算機工程與應用，2008，（5）.

（責任編輯 耿 欣；校對 GX）

Research on the Disposal of Local Government Debt Risk

Liu Zhenhai1Xiao Feng2Li Xiaodan1
（1.PBC of Jinan Branch，Shandong Jinan 250021；2.PBC Yantai Sub-branch，Shandong Yantai 264001）

Based on the analysis of the local government debt and its risk characteristics,this paper analyzes the role and weakness of the existing risk disposal measures.Besides,combined with reality,the paper constructs the index system for local government's debt risk measurement,and puts forward a series of policy recommendations focusing on the innovation and standardization of government-owned projects’investment and financing,enhancement of the local government debt replacement,improvement of the government debt management and reasonable protection of local financial.

local government debt，risk disposal，fuzzy analytic hierarchy process

F830

B

1674-2265（2017）10-0010-06

2017-09-25

劉振海，男，供職于中國人民銀行濟南分行；肖峰，男，供職于中國人民銀行煙臺市中心支行，經濟師；李曉丹，男，供職于中國人民銀行濟南分行，會計師。