關于整合基層央行財政性繳存款管理職責的思考

王衛東 肖 峰 劉建武

（中國人民銀行煙臺市中心支行，山東 煙臺 264001）

關于整合基層央行財政性繳存款管理職責的思考

王衛東 肖 峰 劉建武

（中國人民銀行煙臺市中心支行，山東 煙臺 264001）

財政性繳存款是指由金融機構代辦的地方財政預算內存款、財政預算外存款、財政預算專項存款、代辦發行國債款項（減代理兌付款項）、待結算財政款項等財政存款，需要全款就地繳存人民銀行。財政性繳存款作為基礎貨幣的主要來源，其繳退管理直接影響貨幣政策和財政政策的協調配合，因此加強財政性繳存款管理，對其進行有效監督，對中央銀行正確制定并執行貨幣政策具有重要意義。但從目前基層央行對財政性繳存款管理的實際情況看，還存在諸如多頭管理、職責分散、權限不明等問題和不足，而通過整合基層央行現行的國庫管理職能，可以從整體上強化央行經理國庫職責，從而對財政性繳存款進行更有效的管理。

一、基層央行現行財政性繳存款管理模式及欠缺

加強財政性繳存款管理，是基層央行的一項重要職能，對總行調節、平衡國家信貸收支和制定實施貨幣政策等意義重大。目前，基層央行對財政性繳存款的管理主要是“多頭管理”的模式，即由貨幣信貸、會計、調查統計等多個部門對財政性繳存款進行管理、審定、考核、統計、監督、處罰，同時國庫部門也有部分管理財政性存款職責，這種模式既沒有明確牽頭管理部門，又沒有建立聯席會議制度，導致部門間的職責相互獨立，不能形成有效的監管合力，從而降低了財政性繳存款管理的效率。

（一）職能橫向分散，監管主體缺位

《中國人民銀行法》等法律法規對財政性繳存款的監督管理并沒有做出明確規定，基層央行在財政性繳存款管理中職能定位不明確，往往比照《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發[2004]302號）等關于存款準備金的管理辦法進行操作。即由貨幣信貸部門負責組織管理、監督和處罰工作；會計部門負責繳存范圍的會計科目審定工作；營業部門負責商業銀行報表審核、資金收繳和日常非現場考核工作；調查統計部門根據人民銀行相關統計制度規定負責對“財政性存款”進行統計、匯表；同時各金融機構財政性存款與代理國庫業務直接相關，因此國庫部門也負責對地方財政庫款、待結算財政款項、財政預算存款等財政性存款進行監督管理。目前，財政性繳存款工作只是參考存款準備金管理工作去執行，但由于財政性存款的特殊性，一方面與國庫資金共同屬于財政資金的范圍，另一方面又作為央行信貸資金來源服務于貨幣政策，在缺少明確法律規定的情況下，部門間不能實施有效監管協調，使得財政繳存款管理既有多重交叉又不乏真空地帶。

（二）業務互相獨立，有效監督合力不足

在日常工作中，會計部門根據金融機構提供的會計科目使用說明等資料，進行商業銀行繳存財政性存款會計科目的審定工作，但日常既不參與財政性資金的賬務處理，也不參與考核監督，并不熟悉掌握相關會計科目的實際使用情況；貨幣信貸部門負責組織對繳存款管理、監督和處罰工作， 但缺乏對金融機構繳存款繳存、變動等實時情況的掌握和分析， 只是根據營業部門提供的遲繳、欠繳、漏繳情況作相應的罰息罰款處理，監管滯后；營業部門負責金融機構繳存款日常核算和考核，但往往只強調柜面監督，對金融機構繳存款的現場檢查不便開展，存在“柜臺之內管不了，柜臺之外管不到”的現象；國庫部門負責經理國庫的具體業務，辦理大量財政性資金的收納與撥付， 對財政性存款是否存在遲繳、漏劃、挪用、占用等違規情況進行檢查，但沒有明確的管理財政性繳存款的相關職責，無法在對商業銀行代理國庫檢查中直接核查有關財政專戶，特別是與預算內外之間的財政性資金往來用途、真實性等。“多頭管理”、牽頭部門缺失或不符合業務實際，造成部門之間僅僅管好自己的“一畝三分地”，對繳存款業務等財政資金疏于檢查監督，對財政資金的管理存在很大的局限性。

（三）數據統計口徑不一致，直接影響了統計效果

根據人民銀行金融統計制度有關規定，調查統計部門對“財政性存款”開展統計，形成準確、完整的金融統計數據，支持貨幣政策決策和防范金融風險。調查統計部門對“財政性存款”的統計口徑，是由各金融機構根據人民銀行發布的統計報表中“財政性存款”科目的內容說明，自行將認為符合要求的業務報表中的相關科目進行歸類、合并，填報到人民銀行統計報表“財政性存款”科目口徑中。而根據對某城商行的實地調查發現，調統部門對“財政性存款”科目的統計口徑與會計財務部門核定的財政性繳存款范圍口徑存在不一致，如“國庫定期存款”科目，在統計口徑中屬于“財政性款項”，而會計財務部門將其核定為一般存款繳存范圍。財政性存款統計口徑的不一致，會直接造成存款準備金和財政性存款的計算錯誤，影響到金融統計數據的準確性、完整性，進而影響到國家貨幣政策的制定和執行效果。

（四）制度依據不統一，弱化了財政資金管理

由于不同管理部門在對財政性繳存款管理中執行的制度不統一，造成了財政資金管理效果弱化。根據《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》規定，待報解財政款項發生額必須于當日或次日上午報解人民銀行國庫；而按現行財政存款繳存制度規定，在旬后五日內按上旬末的財政存款余額來調整繳存金額。如果待報解財政性款項旬末余額較大，且在次日報解，金融機構需同時將資金報解國庫和繳存營業室，將墊付一旬的資金，只有到下一旬財政存款繳存金額調整時才能消除影響。由于待結算財政存款納入繳存范圍存在繳存和繳庫沖突，造成金融機構墊付資金，這與目前政府提出的提高財政資金使用效率的現實要求不符，不利于財政資金的整體運用。

二、強化國庫部門對財政性繳存款監管的必要性

財政性繳存款包括國庫存款和其他財政存款，國庫存款是指在國庫的預算資金（含一般預算和基金預算）存款，其他財政存款是指未列入國庫存款的各項財政在商業銀行的預算資金存款以及部分按規定存入商業銀行的專用基金存款等。財政性繳存款從本質上講全部為財政資金，理應納入人民銀行經理國庫的范疇。針對目前財政性繳存款“多頭管理，各管一面”的模式，建議將財政性繳存款的日常管理、統計考核、檢查監督等職責賦予國庫部門，強化國庫部門在財政性繳存款管理中的地位和作用，這種模式將有助于進一步加強業務指導，規范監督管理，依法履行央行經理國庫職能，提高貨幣政策執行效果。

一是有利于依法經理國庫，提升履職能力。《中華人民共和國預算法》第五十九條賦予中國人民銀行“經理國庫”的職責，同時《中國人民銀行法》也明確規定中國人民銀行履行“經理國庫”職責。從人民銀行對財政存款范圍和繳存規定來看，財政存款范圍與人民銀行的國庫資金是分不開的，應由國庫部門對財政性繳存款進行統計，交由營業部門記賬，這樣，人民銀行管理財政存款全額繳存業務就有了法律依據，也更符合財政存款全額繳存業務操作程序，有利于國庫部門依法履職。

二是有利于加強監督檢查，促進規范管理。國庫部門在履行職責過程中，直接辦理財政預算資金的收支業務，對財政性資金的來龍去脈比較了解和掌握，既可對相關財稅資金款項實施實時的事中監督，又能對商業銀行代理國庫業務資金款項實施事后監督檢查職責，因此將對財政性繳存款現場檢查和非現場檢查的監督責任劃歸國庫部門，有利于國庫部門在處理財政、稅務、商業銀行財政預算資金的同時，更好地加強對財政性繳存款全額繳存的監督。

三是有利于確保資金安全，盤活資金存量。將財政性繳存款的相關管理職責劃歸國庫部門后，將有利于國庫部門加強對財政資金“多頭開戶”的管理，規范合并專項資金賬戶、非稅收入賬戶等，完善國庫單一賬戶管理，建立財政資金專戶管理檔案，確保財政資金安全。國庫部門掌握財政資金的開戶情況后，進一步清理賬外資金、沉淀資金等游離于國庫監管之外的財政資金，將各類財政資金統一歸口到同級財政國庫部門管理，為加大盤活財政存量資金提供了保障。

四是有利于統計數據的準確完整，確保貨幣政策的制定和執行效果。賦予國庫部門核對監督財政性存款的真實性、完整性的職責后，國庫部門在原有的對財政部門賬戶管理職責基礎上，將會對財政資金在金融機構的分布情況和自身管理的國庫資金進行統一的統計掌握，能夠及時、準確、完整地對財政性存款進行統一口徑的統計，進一步增強了與調查統計部門數據的一致性，從而保證了人民銀行金融統計數據的準確性、完整性，有利于貨幣政策的制定和有效執行。

三、強化國庫部門財政性繳存款管理的建議

強化財政性繳存款管理中國庫部門職責，主要是重新劃分原有相關部門間職責，將國庫部門明確為財政性繳存款的核心管理部門，并承擔更多的管理職責，進一步加強對財政性繳存款的管理。

（一）重新界定部門職責

將財政性繳存款的日常管理、統計考核、檢查監督等職責劃歸國庫部門，信貸、營業部門不再承擔相應職責，建立以國庫部門日常管理為主的財政性繳存款管理模式，各部門具體職責為：國庫部門負責財政性繳存款的日常管理、數據統計、監督檢查，會計部門負責財政性繳存款繳存范圍的會計科目審定，營業部門負責財政性繳存款資金收繳記賬，貨幣信貸部門負責對財政性繳存款違規行為開展處罰，調查統計部門負責財政性繳存款的數據匯總上報。通過工作職能的合理定位，建立起以國庫部門為核心，會計核算、業務指導、監督管理為一體的高效工作機制，促進風險控制措施的全面落實。

（二）健全完善規章制度

由國庫部門牽頭，出臺操作性強、適用于全國統一的財政性繳存款規章制度和辦法，明確財政性繳存款的基本內容和范圍，確定人民銀行、財政稅務和金融機構等相關各方的權利和義務，理清人民銀行內部主管部門及相關部門的職能和責任，規范繳存款會計處理手續，統一對各項違規行為具體的處罰標準，使財政性繳存款管理真正做到有章可循、有法可依。

（三）加大資金管理力度

在目前基礎上，繼續深入推進國庫集中支付改革，盡快建立國庫單一賬戶制度，將待結算財政款項等財政性繳存款資金直接繳入國庫，不再停留在財政部門的收入過渡賬戶，以保證財政性繳存款資金統一集中到國庫，便于加強對財政資金的統一管理，合理減少財政資金沉淀，有效盤活存量資金，進一步提高財政資金使用效率。

（四）改進繳存額核定方式

將目前金融機構繳存財政性存款按旬末日余額進行繳存的管理方式，調整為按旬日均余額進行繳存。各金融機構向人民銀行國庫部門提供余額表或日計表，由國庫部門負責核對財政性存款賬戶余額，國庫部門進行統計考核后，交由營業部門記賬。

（責任編輯 劉西順；校對 XS，GX）