產(chǎn)業(yè)平臺(tái)與土地收儲(chǔ)：青州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)

高永玲

（中國(guó)人民銀行青州市支行，山東 青州 262500）

產(chǎn)業(yè)平臺(tái)與土地收儲(chǔ)：青州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)

高永玲

（中國(guó)人民銀行青州市支行，山東 青州 262500）

依托良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，山東省青州市通過(guò)政府部門強(qiáng)大的組織、溝通、協(xié)調(diào)能力，大規(guī)模“收儲(chǔ)”農(nóng)村土地，然后平價(jià)出租出去，因地制宜地以“土地收儲(chǔ)”方式開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。青州市的經(jīng)驗(yàn)表明，土地流轉(zhuǎn)雖然面臨“產(chǎn)權(quán)困境”，但通過(guò)良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政府的高效作為以及合理的市場(chǎng)化運(yùn)作，農(nóng)村土地同樣可以在“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的范疇內(nèi)高效流轉(zhuǎn)。這對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)有一定借鑒意義。

產(chǎn)業(yè)平臺(tái)；土地儲(chǔ)備；土地流轉(zhuǎn)

一、青州市大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

與國(guó)外大規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)相比，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村碎片化的土地經(jīng)營(yíng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)地的規(guī)模化和集約化勢(shì)在必行。其中，政府積極倡導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)便是其規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)的必由之路。然而，自2005年1月農(nóng)業(yè)部首次出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》算起，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已歷時(shí)12年之久。從全國(guó)范圍內(nèi)看，人均土地份額的多寡與土地流轉(zhuǎn)效率存在顯著相關(guān)性：人均土地份額較大的邊遠(yuǎn)及邊疆省份，土地流轉(zhuǎn)效率高、規(guī)模大、糾紛少、進(jìn)展快；反之，人均土地份額較小的東部省份，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、進(jìn)展慢、土地流轉(zhuǎn)合約不穩(wěn)定，并且存在流轉(zhuǎn)土地抵押融資難、出險(xiǎn)處置變現(xiàn)難和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特征，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況低于政策預(yù)期。土地稀缺性、農(nóng)民對(duì)少量已有土地的嚴(yán)重依賴性以及農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)缺陷是導(dǎo)致我國(guó)東部省份土地流轉(zhuǎn)效率不高的根本原因。

同樣具有土地稀缺性的山東省青州市卻沒(méi)有陷入土地流轉(zhuǎn)停滯不前的困境。在青州市黃樓鎮(zhèn)，截至2016年底，全鎮(zhèn)46000畝土地，有34900多畝參與了流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)率高達(dá)76%。受黃樓鎮(zhèn)影響，青州市有39.9萬(wàn)畝農(nóng)村土地也自發(fā)加入到流轉(zhuǎn)的行列，流轉(zhuǎn)率也接近44%；而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)繼續(xù)呈現(xiàn)蓬勃之勢(shì)。青州市土地流轉(zhuǎn)為何能異軍突起？是哪些因素促成了這一獨(dú)特現(xiàn)象？青州市的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)是否具有理論支撐和實(shí)踐價(jià)值呢？

（一）黃樓鎮(zhèn)的土地收儲(chǔ)制度的產(chǎn)生

黃樓鎮(zhèn)的“土地收儲(chǔ)”制度始于2008年7月。當(dāng)時(shí)，青州市擬在黃樓鎮(zhèn)規(guī)劃4000畝花卉科技發(fā)展區(qū)，并由花卉科技發(fā)展區(qū)管理委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱為“管委會(huì)”）統(tǒng)籌農(nóng)地拆遷、土地收儲(chǔ)、招商租賃和收回再租，由此構(gòu)建了初級(jí)的“土地收儲(chǔ)”制度。至2014年，黃樓鎮(zhèn)花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，早期收儲(chǔ)的4000畝土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求。于是，“土地收儲(chǔ)”制度被廣泛采用，并被移植到彌河鎮(zhèn)等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為青州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主流模式。

黃樓鎮(zhèn)大規(guī)模開(kāi)展“土地收儲(chǔ)”的緣由是什么？這還要從黃樓鎮(zhèn)蘆李村李洪儒等農(nóng)戶種植的菊花、金棗等花卉獲得較好收益說(shuō)起。早在1981年，青州市黃樓鎮(zhèn)蘆李村李洪儒等3家農(nóng)戶開(kāi)始嘗試種植菊花、金棗等花卉，第一年上市就供不應(yīng)求 ，畝產(chǎn)收益相當(dāng)于種植糧食的20倍，引發(fā)了周邊各村種植花卉的熱潮。基于市場(chǎng)供不應(yīng)求和良好收益，鎮(zhèn)政府積極協(xié)調(diào)花卉種植帶頭人為附近村民提供技術(shù)服務(wù)，擴(kuò)大花卉種植范圍，蘆李村建立了“山東萬(wàn)紅花卉交易中心”。經(jīng)過(guò)近10年的精心扶持、培植和發(fā)展，黃樓鎮(zhèn)出現(xiàn)了多個(gè)花卉專業(yè)村和花卉龍頭企業(yè)。自2001年開(kāi)始，每年一屆的中國(guó)（青州）花卉博覽會(huì)都在黃樓鎮(zhèn)舉辦，國(guó)內(nèi)大量花卉訂單應(yīng)接不暇。到2007年第七屆花卉博覽會(huì)時(shí)，花卉簽約訂單達(dá)到1.98億元，7年增長(zhǎng)17倍；參展客商1405戶，10年也增長(zhǎng)1.5倍多（見(jiàn)表1）。

表1：中國(guó)（青州）2001—2007屆花卉博覽會(huì)數(shù)據(jù)表

花卉產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，各類從業(yè)者都急于擴(kuò)大規(guī)模，都急于流轉(zhuǎn)到更多的花卉用地。自2000年開(kāi)始，民間的土地流轉(zhuǎn)也在悄悄進(jìn)行。

然而，傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)模式都是由農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民自行談判來(lái)完成。這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)模式存在三個(gè)方面的低效率現(xiàn)象：一是土地流轉(zhuǎn)交易成本較高，成交清淡。鑒于用地企業(yè)要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“一對(duì)多”談判，在流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限等環(huán)節(jié)上存在很多爭(zhēng)議，很難達(dá)成共識(shí)，農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)、漫天要價(jià)等現(xiàn)象普遍存在。二是土地流轉(zhuǎn)契約穩(wěn)定性差，毀約現(xiàn)象普遍。主要存在兩種基本情形：當(dāng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，出讓土地農(nóng)民因得不到理想的收益或者被拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)而輕易毀約，索回土地，引發(fā)群體效仿效應(yīng)。即便流轉(zhuǎn)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橹苓呁恋貎r(jià)格上漲，或者出讓方農(nóng)民有自己經(jīng)營(yíng)的想法，也會(huì)輕易毀約，收回土地。這種自發(fā)流轉(zhuǎn)的結(jié)果是，農(nóng)業(yè)企業(yè)很難通過(guò)自行談判獲得連片開(kāi)發(fā)和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的大規(guī)模農(nóng)地；而且由此引發(fā)的爭(zhēng)議、糾紛屢見(jiàn)不鮮。2001—2008年，青州市農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法庭每年都受理40起以上此類土地流轉(zhuǎn)糾紛事件，部分糾紛久拖未決。三是流轉(zhuǎn)土地抵押難，出險(xiǎn)后處置難。一旦流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)失敗，即便農(nóng)民不私自收回土地，作為貸款抵押品的流轉(zhuǎn)土地處置也是銀行無(wú)法回避的重大難題。這在很大程度上影響了流轉(zhuǎn)土地的抵押效率，影響了流轉(zhuǎn)土地的融資配套。

以上情形對(duì)土地流轉(zhuǎn)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)形成了嚴(yán)重掣肘。對(duì)此，黃樓鎮(zhèn)意識(shí)到，這種低效率的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)模式與生機(jī)勃勃的花卉產(chǎn)業(yè)土地需求嚴(yán)重不匹配，這一局面必須徹底改變。

2008年初，黃樓鎮(zhèn)政府看到了花卉產(chǎn)業(yè)的未來(lái)良好發(fā)展前景，將其確定為本地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。然而，如何才能變被動(dòng)為主動(dòng)，徹底改變低效率的土地流轉(zhuǎn)模式呢？

黃樓鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)充分調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式是土地供求雙方自發(fā)談判，自愿成交。農(nóng)業(yè)企業(yè)作為土地需求方，僅靠他們手中非常有限的資源、能力和手段，很難促成大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)；由此而確立的土地流轉(zhuǎn)契約也因沒(méi)有必要的見(jiàn)證、監(jiān)督和仲裁而缺乏約束力。反之，如果由政府出面，加上村集體作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體身份，在土地流轉(zhuǎn)操作層面，憑借政府的公信力、優(yōu)惠政策和強(qiáng)大執(zhí)行力，能夠較好滿足村民合理需求；在法律層面上，村委會(huì)也更是合格的流轉(zhuǎn)主體，這遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)企業(yè)單槍匹馬開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)更有效率。于是，2008年7月，黃樓鎮(zhèn)決定成立花卉“管委會(huì)”，專司花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和拆遷事宜，“土地收儲(chǔ)”流轉(zhuǎn)制度就此確立。

黃樓鎮(zhèn)農(nóng)村“土地收儲(chǔ)”的制度框架大致是：第一，由村委會(huì)與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，鎮(zhèn)政府管委會(huì)再與村委會(huì)簽訂協(xié)議，形成大規(guī)模的土地收儲(chǔ)；由鎮(zhèn)政府管委會(huì)與花卉種植企業(yè)、大戶簽訂流轉(zhuǎn)土地使用協(xié)議。其間，鎮(zhèn)政府管委會(huì)組織統(tǒng)一拆遷，收儲(chǔ)土地上的所有生產(chǎn)、生活設(shè)施，按每畝6萬(wàn)元的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)予以拆遷補(bǔ)償。第二，經(jīng)鎮(zhèn)政府管委會(huì)、村委會(huì)、村民充分溝通協(xié)商，在短短2個(gè)月之內(nèi)，各方簽訂相應(yīng)合同，確定2008年農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格為每畝小麥800元，5年后價(jià)格為每畝1200元，此后每5年調(diào)整一次；農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)由鎮(zhèn)政府管委會(huì)每年年底劃至到村委會(huì)賬戶，由村委會(huì)發(fā)放到村民。第三，村委會(huì)與村民協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)期限到2029年。第四，鎮(zhèn)政府管委會(huì)對(duì)儲(chǔ)備土地招商出租，同達(dá)到投資規(guī)模和投資密度（建設(shè)花卉鋼結(jié)構(gòu)大棚占土地面積的70%以上）的花卉企業(yè)、種植大戶簽訂土地出租合同，期限50年，土地出租價(jià)格與鎮(zhèn)、村簽訂的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格相同。第五，鎮(zhèn)政府管委會(huì)農(nóng)地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)不收取登記備案等服務(wù)費(fèi)用，不賺取出租差價(jià)，只充當(dāng)中間人。鎮(zhèn)政府管委會(huì)的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)大規(guī)模土地集中，遴選優(yōu)質(zhì)的土地租賃企業(yè)和大戶，到期續(xù)租、停租再賃。到2014年，黃樓鎮(zhèn)農(nóng)地收儲(chǔ)模式在青州市推廣，運(yùn)作模式和流程大致被確定下來(lái)（見(jiàn)圖1）。

圖1：青州農(nóng)地收儲(chǔ)、出租流程圖

（二）黃樓鎮(zhèn)“土地儲(chǔ)備”制度的擴(kuò)散效應(yīng)

黃樓鎮(zhèn)的“土地收儲(chǔ)”消除了花卉企業(yè)發(fā)展中的土地瓶頸問(wèn)題。2008—2010年，黃樓鎮(zhèn)政府通過(guò)收儲(chǔ)流轉(zhuǎn)土地、租賃招商，引來(lái)企業(yè)投資20多億元，政府財(cái)政投入4.8億元，配套提供通路、通電、通網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，建起了4000畝花卉高科技園和占地260畝的江北最大花卉交易中心，相關(guān)的電商、物流等市場(chǎng)配套體系初步完善，青州花卉產(chǎn)業(yè)集群就此形成，并基本確立了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

“土地收儲(chǔ)”制度被黃樓鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛復(fù)制和效仿。2008年以來(lái)，青州市花卉種植面積以年均15.8%的速度遞增，花卉產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和交易額分別以年平均45%和42%的速度遞增。到2016年末，青州市花卉產(chǎn)業(yè)種植面積達(dá)到12.9萬(wàn)畝，其中流轉(zhuǎn)農(nóng)地8.9萬(wàn)畝。青州市花卉市場(chǎng)交易額達(dá)93億元，占全國(guó)的16.72%（見(jiàn)圖2）。

“土地收儲(chǔ)”不僅消除了花卉企業(yè)發(fā)展中的土地瓶頸，也在很大程度上消除了流轉(zhuǎn)土地抵押的難題。

流轉(zhuǎn)土地抵押貸款難是個(gè)具有普遍性的老大難問(wèn)題，但這一難題在青州市表現(xiàn)得并不突出。2009年，青州市政府抓住時(shí)機(jī)，出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押貸款暫行辦法》，持農(nóng)經(jīng)局頒發(fā)大棚產(chǎn)權(quán)證可到銀行申請(qǐng)抵押貸款。2016年4月，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，出臺(tái)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方案》和相應(yīng)的管理辦法，引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“大棚＋農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”捆綁抵押貸款。鑒于花卉產(chǎn)業(yè)集群已初具規(guī)模，市場(chǎng)自我配套較完備，市場(chǎng)需求旺盛，先發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯，確保包括銀行在內(nèi)的各參與主體均有良好收益，有穩(wěn)定預(yù)期。因此，來(lái)自政府和人民銀行的創(chuàng)新倡議得到金融機(jī)構(gòu)的廣泛響應(yīng)。到2017年6月末，開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)到5家，貸款余額2.86億元。除此之外，有8家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)向花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶投放貸款達(dá)9.16億元。

二、案例分析

從2008年黃樓鎮(zhèn)花卉產(chǎn)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)算起，黃樓鎮(zhèn)乃至青州市的農(nóng)村“土地收儲(chǔ)”制度已運(yùn)行了10個(gè)年頭。持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)，規(guī)模之大，契約穩(wěn)定性之好，在我國(guó)東部省份較為罕見(jiàn)。那么，到底有哪些核心變量在支撐著青州市的農(nóng)村“土地收儲(chǔ)”制度穩(wěn)健運(yùn)行呢？

（一）“土地收儲(chǔ)”的制度優(yōu)勢(shì)

圖2：青州花卉產(chǎn)業(yè)近10年發(fā)展情況圖

現(xiàn)在看來(lái)，與土地流轉(zhuǎn)供求雙方“一對(duì)多”自行談判模式相比，青州市的“土地收儲(chǔ)”制度有如下四個(gè)方面的長(zhǎng)處：

一是規(guī)模優(yōu)勢(shì)。2008年，黃樓鎮(zhèn)第一期的“土地收儲(chǔ)”是在2個(gè)月內(nèi)完成的，涉及7個(gè)村2000戶、4000畝土地的合同簽約，地上附屬物拆遷及補(bǔ)償，收儲(chǔ)土地整平清場(chǎng)等繁雜事宜。可見(jiàn)，在“土地收儲(chǔ)”框架下，在如此短的時(shí)間內(nèi)，快速流轉(zhuǎn)4000畝土地，青州市鎮(zhèn)、村兩級(jí)政府在其中擔(dān)負(fù)了至關(guān)重要的組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)任務(wù)。管委會(huì)組織村委會(huì)與農(nóng)民溝通協(xié)商，出臺(tái)相關(guān)政策，明確出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的村民可優(yōu)先選擇、購(gòu)買交易中心經(jīng)營(yíng)攤位開(kāi)展經(jīng)營(yíng)等優(yōu)先條件，將其改造成市場(chǎng)管理服務(wù)者、經(jīng)銷商、經(jīng)紀(jì)人、配送經(jīng)理人等。于是，沒(méi)了后顧之憂的農(nóng)民，紛紛參與土地流轉(zhuǎn)。青州市8.9萬(wàn)畝花卉產(chǎn)業(yè)的流轉(zhuǎn)土地也基本是靠“收儲(chǔ)”及其引領(lǐng)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。這是任何一家企業(yè)、個(gè)人所無(wú)法比擬的。

二是價(jià)格公允。黃樓鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格包含以下四個(gè)層次：一是名義價(jià)格，即土地流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確規(guī)定的以每畝小麥計(jì)價(jià)、每5年調(diào)整一次的價(jià)格；二是由財(cái)政出資一次性補(bǔ)償?shù)拿慨€6萬(wàn)元左右的土地流轉(zhuǎn)地上附屬物的拆遷補(bǔ)助；三是出讓土地農(nóng)民的轉(zhuǎn)型就業(yè)收入；四是管委會(huì)對(duì)花卉企業(yè)平價(jià)出租的價(jià)格。前三者，可以視作農(nóng)民出讓土地的總收益。應(yīng)該說(shuō)，在短短2個(gè)月之內(nèi)，農(nóng)民自愿出讓已有土地，花卉企業(yè)紛紛租賃土地，土地供求雙方都對(duì)黃樓鎮(zhèn)“土地收儲(chǔ)”價(jià)格投了高度贊成票。

三是契約關(guān)系穩(wěn)定。黃樓鎮(zhèn)“土地收儲(chǔ)”的另一大特點(diǎn)就是期限長(zhǎng)。村委會(huì)與村民協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)期限是20年；鎮(zhèn)政府管委會(huì)對(duì)花卉企業(yè)的土地出租期限長(zhǎng)達(dá)50年。這在國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上并不常見(jiàn)。這樣一種長(zhǎng)期的契約關(guān)系，并非政府主觀臆斷的結(jié)果，而是參與交易各方對(duì)現(xiàn)行制度安排高度認(rèn)可的必然選擇。在這一契約關(guān)系中，鎮(zhèn)政府管委會(huì)和村委會(huì)在一定程度上具有監(jiān)督、約束和仲裁功能，確保契約關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定。長(zhǎng)期的契約關(guān)系，有利于花卉企業(yè)長(zhǎng)期安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)而有利于保證花卉用地收益乃至整個(gè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的長(zhǎng)期和穩(wěn)定。

四是供求關(guān)系調(diào)節(jié)。在青州市黃樓鎮(zhèn)“土地收儲(chǔ)”的交易框架中，涉及農(nóng)民、花卉企業(yè)、鎮(zhèn)政府管委會(huì)和村委會(huì)四個(gè)交易主體。前兩者是土地供求的雙方；后兩者是供求雙方的銜接者、撮合者和中間人，主要負(fù)責(zé)收儲(chǔ)和出租流轉(zhuǎn)土地。雖然土地供求雙方互不見(jiàn)面，但政府替農(nóng)民和花卉企業(yè)尋找交易機(jī)會(huì)，間接促成土地流轉(zhuǎn)成交，消除了供求雙方的諸多交易障礙。而且，在“土地收儲(chǔ)”框架下，“收儲(chǔ)”是在連片集中土地，“出租”是在將流轉(zhuǎn)后的土地分發(fā)到花卉企業(yè)。因此，“土地收儲(chǔ)”不僅具有了供求調(diào)節(jié)的“蓄水池”功能，也自然形成了一個(gè)土地流轉(zhuǎn)閉合循環(huán)的完整交易體系。

可以看出，上述四大比較優(yōu)勢(shì)，是青州市黃樓鎮(zhèn)“土地收儲(chǔ)” 制度大規(guī)模持續(xù)運(yùn)行10年之久的基本原因。

（二）產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的有效支撐

如果說(shuō)青州市農(nóng)村“土地收儲(chǔ)”是成功的，那么，真正讓該制度順暢運(yùn)行、發(fā)揮作用的關(guān)鍵還在于，當(dāng)?shù)卦鷮?shí)、良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺(tái)形成了強(qiáng)大支撐。如果沒(méi)有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)做后盾，青州市黃樓鎮(zhèn)政府是不敢耗費(fèi)大量財(cái)政資金去組織土地流轉(zhuǎn)的。

花卉在我國(guó)還是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，是未來(lái)特色農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要發(fā)展方向。青州市黃樓鎮(zhèn)在2008年時(shí)就已經(jīng)看到了花卉產(chǎn)業(yè)會(huì)有像“壽光大棚蔬菜”那樣的發(fā)展良機(jī)。當(dāng)時(shí)，在政府的刻意培植下，青州市花卉產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)已經(jīng)有了清晰的輪廓：第一，技術(shù)相對(duì)成熟。在已經(jīng)建成的青州（國(guó)際）花卉創(chuàng)業(yè)園、中國(guó)北方花木交易中心等花卉園區(qū)，引入山東農(nóng)科院、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國(guó)林業(yè)學(xué)等技術(shù)合作關(guān)系，設(shè)立研究中心和實(shí)訓(xùn)基地，成功突破日光溫床扦插育苗、無(wú)土栽培杜鵑等60多項(xiàng)技術(shù)難題，5項(xiàng)技術(shù)獲國(guó)家專利，開(kāi)發(fā)三大系列260多個(gè)花卉苗木新品種，引進(jìn)培育成功國(guó)內(nèi)外名、優(yōu)、稀、特花卉苗木品種230多個(gè)，科技化、專業(yè)化水平明顯提升。第二，擁有龍頭企業(yè)和主打品牌。2008年以來(lái)，青州市科隆園藝、奧斯特生物科技有限公司等6家龍頭企業(yè)初具規(guī)模。2016年，青州花卉產(chǎn)業(yè)集團(tuán)被評(píng)為山東省林業(yè)龍頭企業(yè)，銷售額突破1億元。青州市多肉植物在國(guó)內(nèi)首屈一指，草花、杜鵑產(chǎn)銷量分別位居全國(guó)第一和第二，蝴蝶蘭產(chǎn)銷量占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的2/3，花卉由生產(chǎn)型向種苗研發(fā)型轉(zhuǎn)變，青州品牌享譽(yù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。第三，擴(kuò)散和配套效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。發(fā)展起來(lái)的花卉企業(yè)和合作社帶動(dòng)周邊農(nóng)戶種植花卉致富，“花卉企業(yè)、合作社+農(nóng)戶”的復(fù)制帶動(dòng)模式得到了良性發(fā)展，國(guó)家、省、縣級(jí)農(nóng)民合作社分別有1家、2家和63家，帶動(dòng)周邊花卉農(nóng)戶12.91萬(wàn)人從事花卉種植。2016年，青州花卉交易額達(dá)到93億元，在國(guó)內(nèi)花卉市場(chǎng)占據(jù)重要地位。

由此可見(jiàn)，青州市“土地收儲(chǔ)”是由扎實(shí)的花卉產(chǎn)業(yè)平臺(tái)作為強(qiáng)支撐的。

三、理論思考：土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)困境與政府邊界

從青州市的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐可以看出，“土地收儲(chǔ)”是青州市當(dāng)初面臨生機(jī)勃勃的花卉產(chǎn)業(yè)及其急迫用地與交易清淡、進(jìn)展緩慢的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)之間的矛盾所做出的選擇。那么，是什么原因?qū)е铝送恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)交易清淡和進(jìn)展緩慢的局面呢？這需要從產(chǎn)權(quán)視角進(jìn)行深入探討。

（一）土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)困境

眾所周知，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是分離的，所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民擁有排他意義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)在看，所謂“土地承包”實(shí)質(zhì)上是一種村集體將土地?zé)o償租給農(nóng)民的租賃關(guān)系，而不是交易關(guān)系。在承包制下，由于農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益是完全排他的，當(dāng)然也要自行承擔(dān)所產(chǎn)生的任何風(fēng)險(xiǎn)，因而，出現(xiàn)再大的風(fēng)險(xiǎn)變故都不會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。但一旦農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)方又以其作為抵押條件獲得貸款，就變成了一種基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易關(guān)系。而在轉(zhuǎn)讓和交易期間，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，都必須對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處置、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移，進(jìn)而必然連帶并上溯到土地產(chǎn)權(quán)的處置、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移問(wèn)題。換言之，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而引出的不確定性風(fēng)險(xiǎn)必須要通過(guò)處置、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移集體產(chǎn)權(quán)來(lái)解決。

從土地供給角度看，農(nóng)民顯然不是合格的交易者，村集體同樣也不是真正意義上的農(nóng)村土地所有者。由此延伸，再看交易客體，土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓，不是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的交易行為。因此，當(dāng)前圍繞土地流轉(zhuǎn)所開(kāi)展的所有相關(guān)交易都普遍陷入了“產(chǎn)權(quán)困境”：第一，流轉(zhuǎn)土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)不能通過(guò)處置集體土地所有權(quán)來(lái)解決，金融部門的資金配套始終處于觀望甚至停滯狀態(tài)，以至于政府部門不得不通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金、引入擔(dān)保和保險(xiǎn)等額外優(yōu)惠條件，試圖消除金融部門對(duì)土地產(chǎn)權(quán)缺陷的憂慮，致使市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜。第二，土地是農(nóng)民賴以生存的最基本生產(chǎn)資料，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得連片土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)殡y以獲得所有農(nóng)民的一致同意。目前的土地流轉(zhuǎn)多止步于試點(diǎn)、再試點(diǎn)，無(wú)法深入推進(jìn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。第三，一旦流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不善或者失敗，農(nóng)民索回土地的群體性效應(yīng)，會(huì)嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)契約的穩(wěn)定性。第四，農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，微利經(jīng)營(yíng)，根本無(wú)法獲得長(zhǎng)期的土地流轉(zhuǎn)合同。可見(jiàn)，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)困境，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易主體不合格，交易客體不完備，市場(chǎng)最基本的定價(jià)法則無(wú)法發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。故而，目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是部分失靈的。

（二）政府在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的作用邊界

一般而言，產(chǎn)權(quán)決定了市場(chǎng)交易的邊界。現(xiàn)在看，我國(guó)農(nóng)村土地當(dāng)屬于公共產(chǎn)權(quán)，這在理論上也被稱為“模糊產(chǎn)權(quán)”；而“模糊產(chǎn)權(quán)”又是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的主要情形之一。政府干預(yù)是矯正市場(chǎng)失靈的重要手段。從這一角度重新審視青州市的“土地收儲(chǔ)”制度，能夠總結(jié)、歸納出其中合理和必要的成分：

第一，發(fā)現(xiàn)和培育機(jī)會(huì)。如果說(shuō)2008年之前青州市黃樓鎮(zhèn)蘆李村3戶村民自發(fā)種植花卉屬于單純的個(gè)體行為，那么， 2016年的93億元花卉交易額，在國(guó)內(nèi)花卉市場(chǎng)占據(jù)重要地位的情形，是青州市政府著力培育的結(jié)果。盡管當(dāng)初青州市的本意并不是為了后來(lái)的土地收儲(chǔ)，但至少提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地的“級(jí)差地租”，客觀上為實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)奠定了扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

第二，交易撮合。青州市政府在“土地收儲(chǔ)”中的主要職責(zé)是議價(jià)收儲(chǔ)、平價(jià)轉(zhuǎn)租，對(duì)接、均衡土地需求，避免了用地企業(yè)和農(nóng)民在不利情況下相互博弈，尋求土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應(yīng)和契約穩(wěn)定性，因此才有了青州市高達(dá)44%的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率。在“土地收儲(chǔ)”中，青州市政府明顯“越位”了：替代土地供求雙方訂立流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限，出資補(bǔ)償農(nóng)民搬遷、農(nóng)地連片，遴選用地花卉企業(yè)等等。但是，如果把這一行為放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“產(chǎn)權(quán)困境”下、放在市場(chǎng)失靈的角度下加以思考，則又是合情、合理和必要的。

第三，系統(tǒng)配套。到目前為止，雖然青州市政府發(fā)起并直接參與了“土地收儲(chǔ)”，但并非中間商，并沒(méi)有在交易中收取任何利益。在土地收、儲(chǔ)、租之外，組織協(xié)調(diào)、出資補(bǔ)償、服務(wù)配套和融資激勵(lì)占據(jù)了更大的份額。此舉目前很明確，就是要為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定、健康發(fā)展提供良好的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、市場(chǎng)秩序和自我平衡機(jī)制。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論與政策建議

青州市依托良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，因地制宜地以政府主導(dǎo)“土地收儲(chǔ)”的方式，探索出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式。從該案例中可以得到如下幾點(diǎn)基本判斷：

第一，良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺(tái)從根本上確保了青州市流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)，鎖定了農(nóng)民私自索回土地、流轉(zhuǎn)土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)上溯土地產(chǎn)權(quán)等各類潛在隱患，進(jìn)而使土地流轉(zhuǎn)可以在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的框架內(nèi)運(yùn)作。

第二，青州市政府強(qiáng)有力的組織、動(dòng)員、溝通和協(xié)調(diào)，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村土地“產(chǎn)權(quán)困境”下交易主體缺失、土地流轉(zhuǎn)交易清淡的被動(dòng)局面；合理的活動(dòng)邊界及服務(wù)配套、融資激勵(lì)等，一致推動(dòng)了“土地收儲(chǔ)”的規(guī)模化和高效率。

放眼全國(guó)農(nóng)村，像青州市這樣擁有自己強(qiáng)大特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)畢竟還是少數(shù)，還屬于個(gè)案情形；但青州市以“土地收儲(chǔ)”推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本策略和方式方法仍然具有較強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值。為此建議：

在擁有已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)且地方財(cái)力許可的地區(qū)，可以借鑒青州市經(jīng)驗(yàn)，以“土地收儲(chǔ)”方式參與、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提供周全服務(wù)，但不獲取交易利益。在尚無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)但又具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，應(yīng)該優(yōu)先積極配置發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，再行“土地收儲(chǔ)”。也可考慮在已有的弱小產(chǎn)業(yè)周邊開(kāi)展小范圍的“土地收儲(chǔ)”試點(diǎn)，開(kāi)展摸索土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)培植的同步發(fā)展之路。

[1]于瑋亭.青州花卉產(chǎn)業(yè)30年發(fā)展之思考.人民網(wǎng)網(wǎng)站.2009，（2）.

[2]胡宇辰.產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].當(dāng)?shù)刎?cái)經(jīng)，2004，（11）.

[3]陳永志.黃麗萍.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力、條件及路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2007，（6）.

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XS，GX）

Industrial Platform and Land Purchasing and Storage:Basic Experience of Rural Land Circulation in Qingzhou

Gao Yongling
（PBC Qingzhou Sub-branch，Shandong Qingzhou 264001）

Relying on its flower industrial platform，Qingzhou，a city of Shandong province，launches a large-scale"purchasing and storage"policy to rural land，and then rents it in a low price due to its government's organization，communication and coordination.Qingzhou has carried out the rural land circulation in the way of "land purchasing and storage".The experience of Qingzhou shows that though land circulation is in the dilemma of"property rights"，rural land can also be circulated within the context of"management rights"through a firm industrial foundation，efficient government and reasonable market operation.The experience of Qingzhoucould act as a reference to the promotion of land circulation in rural China.

industrial platform，land storage，land circulation

F830

B

1674-2265（2017）10-0063-06

2017-08-25

高永玲，女，山東青州人，中國(guó)人民銀行青州市支行行長(zhǎng)，會(huì)計(jì)師。