共享發展視野的行政管理體制改革：例證一個直轄市*

潘 勇

共享發展視野的行政管理體制改革：例證一個直轄市*

潘 勇

推進共享發展在地區層面體現為著力解決城鄉差距、地區差距、貧富差距問題。重慶市圍繞共享發展推出了一系列創新性的舉措，形成了效率優先、兼顧公平的實踐框架，在行政管理體制改革中處理好政府與市場關系，在經濟社會發展中處理好效率與公平關系，在民生發展中處理好共富與共享關系，實現了城鄉差距和地區差距的有效縮減，遏制了貧富差距擴大化的趨勢。這為我國行政管理體制改革提供了有益的經驗借鑒。

重慶發展 共享發展理念 行政管理體制改革

作者單位重慶市社會科學界聯合會 重慶 400020

黨的十八屆五中全會指出，堅持共享發展，必須堅持發展成果由人民共享，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。共享發展是“十三五”的重要出發點和落腳點，共享發展要求實現城鄉共享發展、地區共享發展和階層共享發展。從地區層面看，推進共享發展必須著力解決城鄉差距、地區差距和貧富差距問題。先天稟賦、后天素質以及獲取資源能力的不同，導致城市與農村之間、不同地區之間、不同階層之間存在獲取社會財富能力的差距。其中，城市與農村之間的差距形成城鄉差距，不同地區之間以及同一地區內部次級地區之間的差距形成地區差距，整個社會不同階層之間以及城市內部和農村內部不同階層之間的差距形成貧富差距。一般地說，差距具有必然性、功能性以及效應性三種性質。[1]城鄉之間、不同地區、不同階層人群的稟賦、素質及資源有所不同，導致三大差距具有必然性。三大差距具有正向激勵和負面刺激兩種功能。三大差距首先反映城鄉、不同地區與階層之間能力、投入以及貢獻的大小，也同時反映出城鄉、地區及階層之間條件、地位和機會的差別。三大差距會產生“馬太效應”，一旦這些差距沒有得到控制，就會導致更大的差距，形成惡性循環。

形成三大差距的原因有很多。形成城鄉差距的原因主要包括城鄉二元體制形成的城鄉隔離和城鄉分治（郭瑋，2003）；偏向于城鎮的產業化發展戰略歷史選擇，以及偏向于城鎮的投資、稅收、財政、土地、戶籍制度安排 （陳永志，2006）；“剪刀差”、稅費負擔導致對農村索取過多（郭江平，2004）；財政支農政策不盡完善且被制度性非農化轉移，導致農村投入過少（趙偉，2004）；城鄉公共物品資源稟賦差異且公共服務產品供給偏向于城鎮（李燕凌，2013）。形成地區差距的原因主要在于地區之間行政級別不同導致資源獲取能力的差距，囿于地方保護主義而形成的行政壟斷、經濟壟斷、資源稅費比率和收益截流也導致了不同地區之間的差距 （于立，2007），各級政府主推的非均衡發展戰略及其政策實施更是導致了不同地區之間的發展差距（陳永志，2006）。形成貧富差距的原因主要包括市場機制的作用和所有制結構變遷導致生產者和消費者的階層分化形成階層收入差距 （程恩富，2013）；初次分配制度及再分配手段政策不完善導致階層收入擴大（陳永志，2006）；各種腐敗行為及非法收入的存在導致分利集團出現，制度和法律不健全且政府宏觀調控能力不足強化了階層收入差距的擴大化趨勢 （劉紅燕，2005）。

立足于縮小三大差距，推進共享發展具有重要的理論意義和現實意義。推進共享發展是建設中國特色社會主義和實現共同富裕的時代要求，是貫徹落實新時期“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念、實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容，也是中國避免陷入中等收入陷阱、全面建設小康社會的必然選擇。重慶圍繞共享發展這一重大問題，開展了一系列的探索和治理實踐，取得了重要的發展績效，實現了城鄉差距、地區差距和貧富差距的有效控制和治理，為我國行政管理體制改革提供了有益鏡鑒。

一、推進共享發展：新時期我國實現共同富裕的時代命題

立足于縮小三大差距，推進高效的共享發展，是落實新時期五大發展理念的題中之義，是跨越中等收入陷阱、全面建成小康社會和實現共同富裕的必由之路。

（一）推進共享發展是五大發展理念的價值體現

“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念明確了發展的取向，指明了發展新的內涵與內容、新的方向及重點、新的目的及動力等。[2]五大發展理念反映了經濟社會轉型關鍵時期的現實需要，它既符合人民對美好生活的深切向往，又是化解矛盾和實現社會和諧的必然要求。[3]五大發展理念不僅強調城鄉、區域、經濟社會、階層、軟硬實力之間的協調，還強調人人參與、人人盡力和人人享有發展成效。這就要求將城鄉差距、地區差距和階層貧富差距控制在一定的、合理的限度范圍，并實現城鄉之間、地區之間和階層之間的共享發展。

（二）推進共享發展是實現中國夢的必然要求

習近平總書記在參觀中國國家博物館 《復興之路》展覽及參加十二屆全國人大一次會議時對中國夢的概念和內涵作出了全面闡釋。習近平總書記指出，“實現中華民族偉大復興的中國夢，就是要實現國家富強、民族振興和人民幸福”。中國夢是三位一體的復合之夢，包括中華民族的復興夢、中國的強國夢和中華兒女的富民夢等三個重要的層次。[4]中國夢涵蓋六個主要的維度，包括民主公平、政治清明的政治維度，物質極大豐富、國力大幅提升的經濟維度，文明進步、文化繁榮的文化維度，人與人和諧相處的社會維度，百姓生活無憂、幸福感強的民生維度，以及民族魂魄、公民精神的精神維度。[5]推進共享發展是實現中國夢的必然要求，只有在城鄉之間、地區之間和階層之間高效推進共享發展，才能實現中華兒女的富民夢，才能保證中國夢民生維度、社會維度和經濟維度的落實。

（三）推進共享發展是避免陷入中等收入陷阱、全面建成小康社會的必然選擇

2007年，世界銀行在《東亞復興：關于經濟增長的觀點》報告中提出了“中等收入陷阱”的概念，指出部分經濟體在達到中等收入后，容易陷入經濟增長不穩定、金融體系脆弱、收入差距過大、公共服務短缺和創新能力不足等發展陷阱，從而長期處于“高收入俱樂部”的門檻之外。這些經濟體主要包括長期實行進口替代戰略的拉美國家、實行計劃經濟體制的前蘇聯東歐國家和長期實行出口導向戰略的東亞國家。[6]2010年,我國開始進入中上等收入組，然而我國仍存在要素資源配置不均、社會階層固化嚴重、關鍵行業改革進度遲緩、城鄉二元體制尚未打破、收入分配有失公平等關鍵體制障礙，使得我國有可能陷入“中等收入陷阱”。

推進共享發展，是全面建成小康社會的重要手段。黨的十六大提出在21世紀前20年全面建設小康社會的宏偉目標，黨的十七大、十八大向全面建設小康社會注入了與時俱進的新要求。2014年習近平總書記在考察江蘇時提出“四個全面”的發展方略，將全面建設小康社會作為靈魂和戰略目標納入“四個全面”中。全面建設小康社會必須立足于“全面”，著眼于建設指導思想的全面性、建設目標的全面性、建設目的及任務的全面性，著力解決經濟社會發展中的不平衡、不協調和不可持續問題。全面建設小康社會，有賴于區域經濟的協調發展和城鄉一體化，有賴于綜合國力的增強和社會公平正義的彰顯。

從“中等收入陷阱”的體制障礙與全面建設小康社會的目標來看，將城鄉差距、地區差距和階層貧富差距控制在合理的范圍內，推進城鄉之間、地區之間和階層之間的共享發展，是改變收入有失公平狀態、促進社會階層流動的重要手段，是打破城鄉二元體制障礙、促進城鄉一體化發展的重要抓手，是促進區域要素資源合理配置、促成地區經濟協調協同發展的重要依據。總的說來，無論是跨越“中等收入陷阱”，還是全面建成小康社會，均需在推進共享發展上作出積極的貢獻。

（四）推進共享發展是實現共同富裕的本質要求

共同富裕是中國歷代領導集體智慧的結晶。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人強調共同富裕是過程公平的同步富裕，是共同富裕的雛形。以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人強調共同富裕是強調以先富帶動后富并實現共富的結果公平。以江澤民同志為主要代表的中國共產黨人強調共同富裕是效率優先兼顧公平的經濟、社會和人的全面發展和富裕。以胡錦濤同志為主要代表的中國共產黨人強調共同富裕是效率與公平并重的全面共享和共富。幾代領導人所倡導的“共同富裕”理論既一脈相承又與時俱進（楊靜嫻，2011）。鄧小平同志對共同富裕作出了全面闡述。他指出，“社會主義的本質，是解放生產力、發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”。共同富裕是社會主義的本質而不只是一種理想追求和道義要求[7]，是社會主義的長遠目標而不是近期目標，是城市和農村、不同地區和不同階層物質生活和文化生活的逐步豐富。共同富裕不是同時、同步、同等富裕，而是在普遍富裕基礎上的差別富裕，是物質、精神生活同時并有的全面富裕，是從部分到整體的逐步富裕，是各地區、各階層從貧窮到富裕再到更高層次富裕的過程富裕。

共同富裕的實質要求在現階段的發展過程中從實際出發，從全國不同地域、不同地區和不同階層的特點和條件出發，正確處理不同群體、不同地區和不同階層之間的發展關系。建設中國特色社會主義，實現共同富裕，必須首先認識到“三大差距”存在的合理性。共同富裕允許差距的存在，而差距存在并保持在一定的限度內，是走向共同富裕的必經之路。[8]從共同富裕的科學論斷來看，合理的城鄉、區域和階層差距是實現共同富裕目標的邏輯起點。從我國經濟社會發展的實踐來看，合理的城鄉、區域和階層貧富差距是推動生產力發展的必要手段，是我國分配方式改革的必然產物，而從經濟社會發展的國際實踐和經驗來看，合理的城鄉、區域和階層差距是國家和地區從欠發達走向發達的必然現象。

同時，也應該注意到，超越限度的城鄉、地區和階層貧富差距是對共同富裕目標的背離。超越限度的三大差距首先違背了先富促進共富的內在邏輯，也違背了效率優先、兼顧公平的分配原則，必然會影響社會穩定的良好局面，形成制約改革向縱深發展的桎梏。由此，從中國特色社會主義建設需要以及共同富裕的實現邏輯來看，必須縮小三大差距，保證城鄉之間、地區之間和階層之間實現共享發展，這是落實以人為本的科學發展觀以及立黨為公、執政為民理念的重要舉措，是發展為了人民、依靠人民以及成果由人民共享的具體體現，是中國特色社會主義的本質要求。

二、直轄以來重慶推進共享發展的實踐探索

直轄20年來，重慶市立足于推進共享發展，著力展開了創新性的治理實踐，主要舉措包括深入推進大部制和行政首長問責制改革，創新關鍵要素流通平臺；壯大城市國有經濟，深入推進戶籍、土地等涉農體制改革；優化國土空間開發，強化內陸開放，實施區域間對口幫扶和弱者傾斜政策；深入推進分配制度改革，強化創業就業指導，構建雙軌制住房保障體系等。

（一）推出大部制和行政首長問責制等一批創造性的舉措

圍繞政府部門間權力合理配置以及考核問責等問題，重慶市開展了大部制改革，推行行政首長問責制，以優化推進共享發展的體制環境。直轄20年來，重慶市逐步推行了“大交通”、“大文化”、“大農業”等大部制改革。2000年，重慶市將原市交通局、市公用局、市港口局、市計委及市經委等部門的交通運輸管理職能整合，構建大交通行政管理體制。2006年，重慶市將文化、廣播電視、新聞出版進行整合，組建了市文化廣播電視局，構建大文化行政管理體制；2014年，又組建了重慶市文化委員會。2008年，重慶市將原農業局、農機局、農辦與農綜辦合并，組建重慶市農委，構建了大農業行政管理體制，這對推進共享發展，尤其是城鄉共享發展意義非凡。重慶市還出臺了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，確定了問責主體、客體，問責程序、結果及救助等操作性細節，并將黨政紀律處分與行政問責結合起來，這有利于形成推進共享發展相關政策良好執行的行政環境。與此同時，關鍵要素流通平臺的設立與運行，也是重慶市推進共享發展實踐中的重要機制創新。重慶市通過設立聯合產權交易所、農村土地交易所、農畜產品交易所、藥品交易所、航運交易所、股份轉讓中心、金融資產交易所等要素交易平臺，保證了要素在城鄉之間、地區之間和階層之間自由流動，創造了相對公平的要素資源獲取環境。

（二）壯大國有經濟，深入推進戶籍、土地等涉農體制改革，開創城鄉統籌協同發展新境界

直轄20年來，重慶市主要采取了以關鍵要素控制和壯大國有經濟來促成城市優先發展，以及以深入推進戶籍制度、土地制度改革促成農村地區大發展的戰略實踐，以保證形成城鄉統籌協同發展局面。

1.加強對建設用地等關鍵要素控制，壯大國有經濟

堅持公有制經濟的主體地位是馬克思主義所有制理論的一貫主張，國有資產增值和國有經濟的發展壯大是社會主義制度優越性的重要表征，也是城市經濟大發展的重要載體。直轄20年來，重慶市以對城鎮建設用地、電力資源等關鍵要素的控制，以及以政府控制的八大投資集團等國有經濟的發展，實現了城市經濟的大發展。在上述舉措中，城鎮建設用地是城市經濟發展中最為關鍵的要素。實現城市經濟的長期可持續科學增長，必須加強政府對建設用地的控制。城市經濟的大發展還離不開國有資產的增值和國有經濟的大發展。直轄以來，重慶市積極創新國有資本預算經營制度，以國債、規費、土地儲備收益權、存量資產注入、稅收返還等方式大力促進國有資產發展，實現了城投、高投、地產、水投、水務、開投、渝富、高發等八大投資集團的增資擴張，有力地保證了城市經濟的大發展。同時，城市經濟的大發展還離不開對電力資源的控制。重慶市為了確保用電供應和電煤儲存，以每度電財政加價2～3分的形式來外購生產生活急需的電力資源，對電煤儲存也進行每噸200元的財政補貼，這有效地保證了城市經濟發展關鍵資源的供應。

2.深入推進戶籍制度改革，促成農民向市民的合理轉化

城鄉二元結構導致農民獲取資源能力的短缺，這是導致城鄉差距的根本原因。基于這一邏輯，實現農民向市民的合理轉化是推進城鄉共享的最為直接有效的治理措施。直轄以來，《重慶市人民代表大會常務委員會關于保障和促進統籌城鄉綜合配套改革試驗工作的決定》《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》等文件出臺，深入推進戶籍制度改革，積極促成農民向城市的合理流動并實現向市民的轉化。重慶市的戶籍制度改革遵循轉戶自由、落戶限制的基本方針，實施以農民工、開發區、工業園、區縣為主的農民轉戶政策[9]，對轉戶農民給予農村住房及構附作物補償金、宅基地使用權補償金、一次性購房補貼等三部分轉戶補償資金（谷繼建，2011），保留其宅基地、承包地的三年使用權、經營權和收益權（劉力，2012），及其農村林地使用權、農村種糧直補等補貼待遇，同時，將轉戶農民納入統一的就業、社保、住房、教育、醫療等城鎮保障體系。這一偏向轉戶農民、完善而周全的戶籍制度改革設計激發了農民市民化的意愿，也解決了農民市民化的后顧之憂。

3.積極開展農村土地制度改革，以土地資本化實現鄉村大發展

農民市民化以后留下大批土地需要合理利用，而廣大農村地區的土地也需要通過資本化實現價值增值。由此，以農村土地制度的深化改革來實現土地資本化運作是實現鄉村地區大發展的重要方式。直轄以來，重慶市在保持耕地總量基礎上實行了建設用地復墾，通過對重慶土地交易所上市交易土地的新增建設用地指標的制度改革，保證了偏遠地區土地最大限度地實現資本化；重慶還以補繳土地稅費的形式探索農村集體建設用地向國有建設土地的轉化，解決了近郊地區土地資本化的制度難題。同時，重慶市還開展了土地承包經營權、農村居民房屋產權、林權的確權，以及在集體、農戶之間的產權分割工作[10]，為農村土地的資本化提供了明晰的產權基礎。重慶市出臺了《重慶市人民政府關于加快推進農村金融服務改革創新的意見》及實施細則，并設立30億元“三權抵押”風險補償基金，以保證“三權”實現抵押融資，為農村發展提供了充足的資金支持。此外，重慶市還開展了村級土地利用規劃編制，實現農村建設用地指標統一管理和分類安排，實現農民新村和巴渝新居的統一規劃以及排水、用電和道路的統一建設。

（三）強化內陸開放，實施區域間對口幫扶和弱者傾斜政策，優化國土空間開發，形成地區協調共進的新格局

地區間差距的原因主要在于不同層級的地方政府獲得政治、經濟資源的能力有所不同，地區間差距的縮減更依賴于上一級政府對本區域的定位和地區權力的重新配置。直轄以來，重慶市主要實施了“一圈兩翼”和五大功能區域發展戰略，并以內陸開放高地建設促進重慶開放型經濟大發展，在做大蛋糕的基礎上實施對欠發達地區的對口幫扶政策，加強欠發達地區的基礎設施建設和公共服務水平提升，以保證形成地區間共享發展的大協調格局。

1.以“一圈兩翼”為基點，重構五大功能區域發展新格局，對國土空間實施優化開發

空間開發一般遵循增長極、點—軸、點—軸—線、網格等發展邏輯，需要對國土空間進行主體功能區的界定。直轄以來，重慶市首先將“一小時經濟圈”的23個區縣及萬州、開州、墊江、梁平、忠縣、豐都、黔江界定為重點開發區域，將云陽、彭水、城口、巫溪、巫山、奉節、石柱、武隆、酉陽、秀山界定為限制開發區域，將國家及市級自然保護區、世界文化和自然遺產、國家及市級重點風景區、國家及市級森林公園、國家地質公園、重要水源地、重要水源水庫及其保護區等界定為禁止開發區域。在主體功能區界定的基礎上，重慶強調對不同的主體功能區實行不同的分類政策和績效考核機制，并強化這些主體功能區與國家區域發展總體戰略的銜接。2013年以來，重慶市相繼出臺了《關于科學劃分功能區域加快建設五大功能區的意見》和《關于深化拓展五大功能區域發展戰略的實施意見》，將重慶的國土空間劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區。在五大功能區的空間開發框架下，重慶市致力于功能區產業的合理分工和協調聯動發展，以基礎設施的互聯互通水平提升和城市空間布局的不斷優化，來促進重慶市國土空間的優化開發。

2.著眼通道、樞紐和平臺建設，創新性地推動內陸城市開放大發展

相較沿海地區發達省份而言，重慶地處內陸，處于相對封閉的發展環境。有鑒于此，地區發展的重點便表現在如何在有限內陸空間條件下做大經濟發展蛋糕。直轄以來，重慶市積極推動內陸開放高地建設，以內陸開放促進地區經濟的大發展。重慶市出臺了《重慶市促進開放條例》，倡導開放主導、均衡發展、效率優先、創新驅動、政府統籌的內陸開放高地建設，既強調對內與對外、域內與域外、觀念與政策開放并重，又強調經濟結構協調、地區內部“一圈兩翼”之間協調、城鄉協調、經濟社會和自然協調、外生與內生經濟協調，以及制度、技術和觀念創新，還強調政府在開放中的引領作用（劉洋，2012）。同時，重慶市的內陸開放高地建設還主要著力于開放通道、物流樞紐及發展平臺的建設，既強調打通“一江兩翼三洋”國際大通道，構建歐亞大陸橋，又強調建立“三基地四港區”國家級物流樞紐和“三港兩路”樞紐，同時強調利用好國家級新區、保稅港區、經濟技術開發區等重要開放經濟發展平臺。

3.強化實施對口幫扶和弱者傾斜政策，為欠發達地區的趕超發展創造條件

推進地區共享發展的關鍵在于欠發達地區實現趕超發展，這種趕超既需要內生的增長，又需要來自外界的激勵和幫扶。直轄以來，重慶市積極推動三峽大移民，實施發達區縣與貧困區縣的對口幫扶，大力營造公共服務均等化的發展環境，開展“兩翼”農民增收及公共資源向基層和偏遠區縣傾斜政策，為相對落后地區的趕超發展提供了必要條件。直轄20年來，重慶市積極探索“搬得出、穩得住、逐步能致富”的百萬三峽大移民戰略。2008年末，重慶已基本完成三峽移民的一、二、三期任務，累計搬遷安置124萬人。重慶還基于“一圈兩翼”的經濟格局和制度框架，建立發達區縣和欠發達區縣的“一對一”或“二對一”對口幫扶機制，從產業聯動、融資支持、勞務合作、人口承接、科技幫扶、教育互助、衛生資助、干部交流等八個方面扶持“兩翼”區縣發展（茍欣文，2008），并以市屬國有資產的幫扶性融資，促進欠發達區縣工業園區建設。同時，重慶也對基層和遠郊區縣執行有傾斜的區域政策和區域資源分配政策，這些政策主要包括“兩翼”農民增收，市級財政一般預算收入50%用于民生，75%用于區縣和基層，遠郊區縣財政專項轉移支付，以及教育、醫療資源向基層傾斜等。

（四）深入推進分配制度改革，強化創業就業指導，構建雙軌制住房保障體系，形成貧富階層收入協同穩定提高的新局面

1.加大國民收入分配調整力度，同步推進各階層收入穩定增長機制與貧困階層保障體系建設

貧富差距問題的根源在于不同社會階層獲取資源的能力不同而導致的收入分配的差異。有鑒于此，推進階層共享發展的關鍵邏輯首先在于保證國民收入分配中建立起各階層收入穩定增長的機制，并對貧困階層建立起有效的保障體系。直轄以來，重慶市積極探索國民收入分配制度改革，確保收入分配向民生、基層、普通職工和農村傾斜。目前，重慶市收入分配中呈現以下方面的重要特征：確保初次分配中居民收入占國民收入的比例達到50%，實行職工工資增長與勞動生產率、企業效益和管理層薪酬“三掛鉤”；確保市級財政一般預算收入50%用于民生，75%用于區縣和基層；確保國有資本收益的30%用于民生；確保財政性教育經費支出占GDP的比重達到4%，教育增量經費70%向農村傾斜。同時，重慶市還通過精準扶貧、最低工資標準和最低生活保障標準動態調整等建立起貧困階層和弱勢階層的社會保障體系。第一，重慶市通過生態、扶貧、教育和就業移民的推進，加快整村脫貧與連片開發進程，消除絕對貧困。第二，重慶市通過制定《重慶市城市居民最低生活保障實施細則》，建立起了城市居民最低生活保障制度，實現最低生活保障標準與經濟發展水平、物價水平雙聯動，并建立起了對困難群眾發放臨時補貼的常態機制。第三，重慶市以公共財政和轉移性支付等鞏固收入分配合理性，強化最低工資標準的動態調整，建立最低工資標準的正常增長機制。重慶市還通過“蛋奶工程”“農村困難空巢老人養老服務補貼機制”等，關愛兒童成長及空巢老人。

2.大力扶持微型企業發展，積極引導農民工就業，促進創業就業人群收入大幅提升

貧富差距的縮小有賴于各個階層人群收入的協同提升，就職于政府機構、事業單位、國有或集體經濟的人群收入相對比較穩定，而就職于私營經濟或個體經濟的部分人群收入則波動較大。有鑒于此，通過各種途徑增加后者的收入，是促成階層共享發展最為直接有效的方式。直轄以來，重慶市通過大力扶持發展微型企業以及對農民工進行有針對性的就業引導和幫扶，提高了這部分人群的收入。單就微型企業的扶持發展而言，重慶市出臺了《重慶市人民政府關于大力發展微型企業的若干意見》《重慶市微型企業創業扶持管理辦法》《重慶市人民政府辦公廳關于對微型企業進行后續幫扶指導的實施意見》等政策，扶持微型企業發展。同時，重慶市還通過資本金補助、融資擔保及等額稅收返還等扶持農民工、下崗失業人員及大中專畢業生等9類人群創業，解決就業問題。其中，對于自有資本10萬元以上的微型企業，政府按行業給予3萬～5萬元的資本金補助，按資本金等額返還稅收地方留成部分，并給予1∶1的政府融資擔保貸款。農民工群體的收入提升直接決定著農民階層的收入提升。直轄以來，重慶市大力幫扶農民工就業，出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于引導和鼓勵農民工返鄉創業的意見》《重慶市農民工大病醫療保險市級統籌試行辦法》《重慶市農民工養老保險試行辦法》《重慶市人民政府關于開展城鄉居民合作醫療保險試點的指導意見》《重慶市城鄉居民社會養老保險試點實施意見》《重慶市建設領域農民工工資支付監管暫行辦法》等系列文件，積極引導農民工創業，加強農民工社會保障體系建設。同時，重慶市還通過區別化培訓、市場化和社會化培訓、職業教育向新生代農民工傾斜等，實現對農民工有針對性的職業教育和培訓，提升其就業和獲取較高收入的能力。

3.強化保障房建設，構建雙軌制住房保障體系，解決各階層民生發展中的核心問題

充分解決不同階層住房問題是推進階層共享發展中最為重要的任務。直轄以來，重慶市積極探索構建起“低端有保障、中端有優惠、高端有約束”的住房雙軌制供給體系，以中高端住房市場供應以及低端住房保障供應的方式解決了各階層人群的住房問題。對于低端住房，重慶采取免除土地出讓金、稅費和企業利潤的方式，保證其低價供應；對于中端住房，重慶確保樓面地價控制在房價的1/3之內，控制房價收入比在6～7之內，保證中等收入人群住房壓力不至于過大；對于高端住房，重慶以房產稅及差異化的財稅政策約束其交易。對于保障性住房的資金供應，重慶市以財政收入方式解決30%～40%，以銀行貸款、保險公司融資、社保基金融資等方式解決60%～70%，較好地滿足了保障性住房建設的資金需求問題。同時，為解決保障性住房中可能出現的尋租腐敗等行為，重慶市出臺了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》《重慶市公共租賃住房管理實施細則》《重慶市市級公共租賃住房租金收入管理暫行辦法》《重慶市人民政府關于進一步加強公租房管理的意見》等文件，以重慶市公共租賃住房管理局、各區國土局下屬的房管中心作為保障性住房的管理主體，并對保障性住房配租實行區級初審、市級復審兩級審核，以及租用管理、專業物業管理、退出管理三種管理方式，較好地解決了低收入人群最為關心的住房問題。

總的說來，無論是以大部制改革、行政首長問責制改革和關鍵要素平臺創新為核心特征的共享發展體制機制的環境營造，還是以國有經濟壯大、涉農體制改革為核心的城鄉共享治理實踐，抑或是以國土空間優化開發、內陸開放高地建設以及地區間對口幫扶為核心的地區共享治理實踐，或者是以分配制度改革、創業就業促進、住房雙軌制供給為核心的階層共享治理實踐，均體現出重慶市推進共享發展的核心主線，即效率優先、兼顧公平。

三、重慶直轄以來推進共享發展治理績效評價

關于推進共享發展的治理績效評價主要建立在對“三大差距”的縮減效果進行考察的基礎上。對“三大差距”的歷史和現實的把握必須依托相應的評價指標體系。一般地，評估城鄉差距的指標包括城鄉居民收入比、恩格爾系數、社會保障及醫療衛生水平、基尼系數以及消費支出、消費水平比等；評估地區差距的指標主要包括人均GDP、人均GNP、人均收入、人均消費、平均受教育年齡、人均衛生支出等[11]，以及基尼系數、變異系數、泰爾指數、最大最小值（許召元，2006）；評估貧富差距的指標主要包括國民生產總值、人均收入、基尼系數（王繼元，2005）等。

（一）方法及數據說明

由于衡量“三大差距”的指數類別眾多，且口徑并不統一，出于分析的科學性需要，本文擬從收入口徑出發，評估重慶市城鄉差距、地區差距和貧富差距縮減效果，以此評價重慶市推進城鄉、地區和階層共享發展的效果。其中，城鄉差距縮減效果評價建立在城鄉居民人均可支配收入倍數基礎上，地區差距縮減效果評價建立在以次級區域城鎮（農村）居民的人均可支配收入為基礎的地區基尼系數基礎上，而貧富差距縮減效果建立在以城鎮（農村）五等分居民收入分組的可支配收入為基礎的極差系數、階層基尼系數基礎上。評價數據主要來自于《重慶市統計年鑒》（1998～2015年），以及典型地區對應年份的統計年鑒。

值得指出的是，由于地區基尼系數和階層基尼系數計算比較復雜，本文基于許召元（2006）的分析對地區基尼系數進行簡化，并基于胡祖光（2004）的分析對階層基尼系數進行簡化。簡化后的地區基尼系數計算公式如下：

3.變速器的鎖止離合器非正常工作造成變扭器鋼性連接，從而引起振動。但讀取故障車變速器的數據流，各項數據都很正常，變速器的變扭器滑差值處于正常范圍之內。另外，如果鎖止離合器存在非正常接合，車輛抖動時，發動機轉速指針也會來回擺動。因此可以初步判斷，該車故障應該不會是變速器內部元件損壞所致。

其中，Gr為某省份的地區基尼系數為某省份的人均全部收入，yi、yj為某省份次級地區（直轄市的市設區、縣，以及省份的市、州）的人均全部收入，n為相應省份次級地區個數，i，j=1,2,…,n為每個次級地區。

居民收入極差系數的計算公式為五等分居民收入分組中高收入戶（20%）的人均可支配收入與低收入戶（20%）的人均可支配收入比值。簡化后的階層基尼系數計算公式如下：

其中，Gd為某省份的城鎮（或農村）內部階層基尼系數，yd為某省份的城鎮（或農村）人均可支配收入，yH,20%、yL，20%分別為某省份城鎮 （或農村）最高收入戶（20%）、最低收入戶（20%）的人均可支配收入。值得注意的是，由于部分年限公布的數據中僅有最低收入戶（10%）、次低收入戶（10%）以及高收入戶（10%）、最高收入戶（10%）等，則低收入戶（20%）和高收入戶（20%）的人均可支配收入依據公布數據中前兩組和后兩組數據的簡單平均得到。

（二）直轄以來重慶市城鄉收入差距呈“倒U型”發展態勢，長期來看城鄉差距呈縮減趨勢，城鄉共享發展治理成效顯著

圖一顯示了改革開放以來重慶市城鄉居民家庭人均可支配收入比的發展態勢。從總體上來看，改革開放以來重慶城鄉收入差距呈現出雙倒U型發展態勢，雙倒U型節點時間大約處在重慶直轄前后。重慶直轄以后，城鄉收入差距大致呈現出倒U型趨勢，其中，1998年城鄉收入比為 3.02，2006年城鄉收入比達到頂峰（4.03），隨后呈現下降趨勢。2014年底，重慶城鄉收入差距明顯縮減（2.59），這意味著重慶市控制城鄉差距的治理實踐取得了較為突出的效果。事實上，從對城鄉居民收入比進行的五年為期的移動平均趨勢來看，重慶市城鄉差距呈下降趨勢。

從城鄉收入比的橫向比較來看（見表1，下頁），1997年重慶市城鄉差距大于包括北京、上海、四川、河南、廣東、浙江等在內的典型地區，僅比貴州稍顯優勢。這種態勢在2000年、2005年和2010年得到了相對的保持。而截至2014年，重慶市城鄉差距得到了顯著改善，不僅優于貴州，也開始超過東部的廣東，與中部地區的河南城鄉差距相差無幾。

圖一 主要年份重慶市城鄉居民可支配收入倍數及趨勢

總的說來，重慶直轄以來，以城鄉居民收入比為衡量指標的城鄉差距開始得到顯著的控制，城鄉差距長期處于下降趨勢，呈現出趕超廣東等地區的良好態勢，因此重慶市控制城鄉差距的治理效果顯著。

（三）直轄以來重慶市地區差距不斷縮減，地區共享發展治理成效明顯

圖二（下頁）顯示了直轄以來重慶市地區基尼系數情況及其以多項式模擬和五年為期移動平均顯示的趨勢變動情況。1997年，重慶市地區基尼系數為0.4152。2000年重慶市地區基尼系數為 0.4476，2005 年不斷攀升（0.4724），到 2010年地區基尼系數達到頂峰值（0.5195），隨后進入下跌通道。截至2014年底重慶市地區基尼系數為0.2511，比1997年降低了39.52%，相比峰值2010年降低了51.66%。從多項式模擬和五年移動平均模擬的趨勢來看，直轄以來重慶市地區差距整體上處于縮減趨勢，地區差距控制的治理實踐獲得了較為顯著的成效。

從橫向比較來看 （見圖三），2000年、2005年和2010年，重慶市地區基尼系數明顯高于四川、貴州、河南、湖南、廣東、浙江等省份，而截至2014年底，重慶市的地區基尼系數開始明顯低于廣東（0.3033）、湖南（0.2934）、浙江（0.2639）等省份，與四川（0.2014）、貴州（0.2231）和河南（0.2254）相比差距也逐步縮減。這從另一個方面反映出重慶市近期控制地區差距取得了較為突出的成效。

總體而言，直轄以來，尤其是近五年來，重慶市地區差距得到了有效的控制，從長期來看地區差距處于下降趨勢，也開始趕超一些東部和中部省份，與周邊省份地區差距控制水平也開始保持一致。

（四）直轄以來重慶市促進階層共享發展治理成效突出，有明顯的比較優勢。

圖四和圖五顯示了重慶直轄以來主要年份城鎮內部和農村內部階層之間貧富差距情況及發展趨勢。1999年，重慶市城鎮最高20%收入群體的人均可支配收入達到最低20%收入群體的2.0765倍，到2005年這一倍數上升至2.9927倍，2010年該指標值略有下降達到1.9535倍，而截至2014年底該指標值飆升至3.0427倍。從農村內部階層貧富差距來看，2004年農村最高20%收入群體人均純收入是最低20%群體的2.1889倍，到2010年這一指標值達到2.8790倍，2014年底該指標值大幅提升，達到3.6773倍。上述極差系數的變動說明重慶市在控制城鎮或農村階層內部貧富差距時還存在較大壓力，城鄉內部階層貧富差距仍有擴大趨勢，這從極差系數的五年移動平均趨勢上也可以看出。

表1 主要年份典型地區城鄉居民可支配收入倍數比較

圖二 主要年份重慶市地區基尼系數及趨勢

從城鄉內部的階層基尼系數來看，1999年重慶城鎮五等分收入居民分組的階層基尼系數為0.2320，2005年該指標值達到0.3160，2010年該指標值 略 有 回 調 （0.2473），2014年底該指標值達到0.2822。這說明重慶直轄以來控制階層內部的貧富差距存在較大壓力。基于農村五等分收入居民分組的階層基尼系數也可以得到同樣的結論。這同樣說明重慶直轄以來控制階層內部的貧富差距存在著較大壓力。2004年，重慶農村階層基尼系數為0.2457，2010年該指標值達到0.2815，2014年該指標值飆升至0.3196。

盡管重慶市城鄉內部階層貧富差距治理存在較大壓力，但從典型地區的橫向比較來看，重慶市促進階層共享發展的治理實踐取得了積極的成效，并具有顯著的比較優勢。表2顯示了2014年典型地區城鎮內部和農村內部收入的極差系數和城鄉內部階層基尼系數。從四個指標顯示的結果來看，除農村內部收入極差系數高于上海外，其他指標均明顯優于四川、貴州、河南、湖北、浙江、北京、上海等地。

總的說來，從直轄以來重慶市城鎮和農村內部貧富差距的情況及趨勢來看，重慶市推進階層共享發展的治理實踐仍存在較大的壓力，階層間貧富差距治理壓力尤為突出，但在鄰近省份階層間貧富差距顯著擴大的背景下重慶市促進階層共享發展的治理實踐還是取得了較大的成績。

圖三 主要年份典型地區的地區基尼系數比較

四、重慶市促進共享發展的治理實踐對我國行政管理體制改革的啟示

重慶市促進共享發展的治理實踐，為我國深化行政管理體制改革提供了鏡鑒。

（一）行政管理體制改革的基本框架及我國實踐進展

行政管理體制有廣義和狹義之分，廣義的行政管理體制包括行政機關與行政相對人的關系，政府與社會的關系，政府與權力機關、司法機關及執政黨的關系，中央政府與地方政府之間的關系，政府部門相互之間的關系，政府部門內部的關系等方面[12]，其中后三個一般被定義為狹義的行政管理體制，主要強調政府內部關系。廣義的行政管理體制實質是在狹義基礎上延伸了政府外部關系。行政管理體制改革是對政府內外部關系的合理調整，行政管理體制改革的目標主要包括基于一元論、多元論和復合分層論而展開的論斷。[13]

改革開放以來，我國行政管理體制改革經歷了幾次大的改革，在中央與地方關系調整、權力下放、機構改革、干部人事制度改革、法制建設、政府職能轉變、運行機制及管理方式等方面取得了重要進展。[14]然而，目前我國行政管理體制改革仍存在一些難題亟待解決，主要包括政府職能轉變滯后，政府各部門之間職責不清，醫療、教育、住房、就業等關系群眾切身利益的問題未得到根本解決，政府工作人員依法行政觀念不強，形式主義和官僚主義等問題突出，腐敗現象在一些地區和部門比較嚴重等。[15]針對這些突出的問題，我國行政管理體制改革的實現路徑和側重點將必然具有多元化特征，主要包括建立以民主、服務、公平、法治、分權、責任、廉潔和效能為特征的現代公共行政體制，實現由長官意志轉向民主法治，實現政府權力的合理下放和分權，不斷優化政府規模和結構，實現政府管理體制機制的創新等。[16]從行政管理體制改革的實踐來看，改革的側重點主要圍繞政府機構及規模調整、部門權力的重新分割、政府職能轉變以及法治政府建設等展開。

圖四 主要年份重慶市城鄉居民可支配收入極差系數及趨勢

（二）重慶推進共享發展的治理實踐對我國行政管理體制改革的啟示和貢獻

直轄以來，重慶積極開展了推進共享發展的治理實踐，歸結起來主要包括以下方面：以深入推進大部制和行政首長問責制改革、創新關鍵要素流通平臺等方式，積極營造有利于推進共享發展的體制機制環境；以城市國有經濟的壯大發展、涉農體制深入改革、土地資本化等方式促進城鄉共享發展；以國土空間的優化開發、內陸開放高地建設、區域間對口幫扶等方式促成地區共享發展；以分配制度深入改革、微型企業扶持、就業培訓與指導、雙軌制住房供應體系建構等方式促成階層共享發展。這些治理實踐及探索取得了明顯的成效。直轄20年來，重慶市城鄉收入差距總體呈現出 “倒U型”發展趨勢，長期來看城鄉差距和地區差距不斷縮小，且治理貧富差距的成效明顯優于鄰近省份。重慶市推進城鄉共享發展、地區共享發展和階層共享發展的實踐，實際上是政府主觀能動性發揮、政府職能轉變以及法治政府建設等在實際經濟社會發展工作中的體現，這是在行政管理體制改革的大框架下進行的，與行政管理體制改革的基本框架一脈相承。由此，重慶市推進共享發展的治理實踐也必然會對我國行政管理體制改革帶來重要的啟示和貢獻。

圖五 主要年份重慶市城鄉居民可支配收入基尼系數及趨勢

表2 2014年典型省份城鄉居民可支配收入的極差系數及基尼系數比較

1.必須正確處理好政府與市場之間的關系問題

政府與市場的關系問題是政治經濟學中最為經典的命題，以亞當·斯密為代表的古典經濟學派主張政府僅應充當經濟社會發展的 “守夜人”，以凱恩斯為代表的宏觀經濟學派則強調政府應該是經濟生活與社會秩序積極有效的干預者，而目前最為流行的政府治理理論則強調政府應該在自由放任與積極干預之間找到 “第三條道路”。

重慶市推進共享發展的重要實踐探索較好地詮釋了行政管理體制改革中應該如何處理好政府與市場的關系問題。歸結到一點，重慶市推進共享發展的治理實踐強調行政管理體制改革必須讓適合由政府調控的回歸政府，讓適合由市場決定的回歸市場。這主要體現在以下方面：第一，政府必須實現對關鍵發展要素的控制，這些關鍵要素主要包括建設用地儲備資源、電力資源等。第二，政府必須肩負起弱勢地區和弱勢人群的保障問題，這些保障應該全面涵蓋住房、就業以及醫療、教育等方面。第三，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。這些決定性作用不僅體現在中高端住房供應，也體現在資金融通、產業發展等方面。由此，當前行政管理體制改革的關鍵在于政府與市場職責的劃分，不斷轉變政府職能，讓政府更好地履行其職責。

2.必須處理好經濟社會發展效率與城鄉、地區和階層公平的關系問題

效率與公平關系的處理問題，長期以來是經濟社會發展中存在的一個重大難題。偏向效率的發展是經濟社會發展的必然需要，但會帶來城鄉、地區與階層差距過大的問題，與共同富裕的社會主義本質要求相去甚遠；而偏向公平的發展有可能導致經濟社會發展速度過緩，從而有可能形成低水平公平的發展陷阱。

重慶市地處內陸，其相對發達區縣及相對富裕階層與沿海省份比較起來，還有較大的差距。由此，重慶市在推進共享發展時必須首先堅持的原則就是在實現城市與農村、發達地區與欠發達地區、富裕階層與貧困階層發展的基礎上著力治理城鄉差距、地區差距和收入差距問題。這主要體現在以下方面：第一，在推進城鄉共享發展時，以城市國有經濟的發展壯大以及農村土地的資本化為主，兼以農民市民化來沖淡城市與農村之間的差距。第二，在推進地區共享發展時，以國土空間的優化開發和內陸城市的大開放發展為主，兼以地區間對口幫扶和欠發達地區傾斜政策提供來沖淡發達區縣與欠發達區縣的差距。第三，在推進階層共享發展時，以收入分配中政府份額縮減、居民份額提升，以及大眾創業就業促進收入提升為主，兼顧低收入人群工資、住房保障等縮減富裕階層與貧困階層的差距。目前，我國仍處于由中高收入國家向高收入國家轉化的重要發展時期，其行政管理體制改革中必須仍然堅持效率優先、兼顧公平的原則，在政府機構設置及部門權力分割時仍應以效率優先為主，兼顧城鄉、地區與階層間的公平。

3.必須處理好體制改革導向中“民強”與“國富”的關系問題

國富與民強關系的處理，是經濟社會發展中亟待解決的關鍵命題。在經濟社會發展水平增速既定的情況下，對“國富”與“民強”的關系處理顯得尤為重要。在國民收入分配中，“國富”意味著“民”占有國民收入的份額降低，“民強”則意味著“國”占有國民收入的份額降低。

重慶市推進共享發展的實踐較好地處理了“市富”與“民強”的關系問題，始終堅持民生為重的改革原則。這主要體現在以下方面：第一，在國民收入分配中強調民生改善，使國民收入初次分配、財政一般預算收入及國有資本收益等再分配偏向基層和農村。第二，在涉農體制改革中堅持基層導向原則，戶籍制度改革以維護轉戶農民的利益為先，農村土地改革和地票交易優先維護農戶和村集體的利益。第三，在保障性住房供應及微型企業扶持中秉持民生為基的原則，不僅在保障性住房中讓利于民，免除土地出讓金和相應稅費，還在微型企業扶持中強化政府擔保融資和財政留成的轉移支付。事實上，政府行政機構具有天然擴張的本能，這種天然擴張必然導致政府機構擴張、公務人員增長以及政府權力擴張等問題。由此，現階段我國行政管理體制改革必須牢固樹立民生為本的基本原則，強化法治政府建設，限制政府機構和人員擴張，使政府職能轉變更能適應社會發展的需要。

4.必須處理好民生發展中共富與共享的關系問題

共富與共享的關系處理，是民生發展中急需理順的重要命題。共同富裕強調在一部分人先富的基礎上實現共同富裕，先富必然意味著一部分人對社會資源的獨占性獲取，這與推進共享的主題有一定的錯位。

重慶市推進共享發展的實踐較好地處理了共富與共享的關系問題，既落實了先富與共富的次序、邏輯和實質關系，又穩妥地處理了先富與共享、共富與共享的關系問題。這主要體現在以下方面：第一，既通過深入推進戶籍制度改革和落實轉戶政策促使一部分農民先富起來，又通過農村土地資本化大發展、農村“三權”確權和抵押融資等反哺農村，促進農村共享城市發展、近郊農村城市化發展的資源和成果。第二，既通過實施“一圈兩翼”和五大功能區域非均衡增長戰略，促成都市功能核心區部分區縣先富起來，又通過三峽移民、對口幫扶、傾斜化區域資源調劑、公共服務均等化提供等，促進“兩翼”地區和欠發達區縣共享區域發展的資源和成果。第三，既通過住房雙軌制供給體系確保部分先富市民能夠合法合規地獲得中高端居住條件，又通過公共租賃房等保障性住房解決后富市民的合理居住需求，保障各階層能共享發展和改革成果。目前，我國仍處在由先富向共富過渡的關鍵發展時期，其行政管理體制改革必須保證既在共富時能夠實現共享，又要保證在促進一部分城市、地區和階層先富起來的過程中能夠實現不同城市之間、不同地區之間和不同階層之間的共享發展。

[1]劉祖云：《調控貧富差距的理論依據與現實選擇》，《社會科學研究》2003 年第 4 期，第 96～98 頁

[2]韓振峰：《五大發展理念是中國共產黨發展理論的重大升華》，《思想理論教育導刊》2016年第1期，第67～70頁

[3]熊曉琳 王丹：《五大發展理念與中國特色社會主義》，《思想理論教育導刊》2016年第1期，第 71～74頁

[4]中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心：《“中國夢”： 內涵·路徑·保障》，《理論導刊》2013年第 1期，第 20～21頁

[5]史為磊：《當前“中國夢”的研究綜述》，《社會主義研究》2013年第4期，第12～22頁

[6]孔涇源：《“中等收入陷阱”的國際背景、成因舉證與中國對策》，《改革》2011年第10期，第5～13 頁

[7]朱步樓：《論共同富裕目標與現階段的貧富差距——兼論全面準確地理解鄧小平的共同富裕思想》，《馬克思主義與現實》2001年第1期，第1～7 頁

[8]覃正愛：《現階段收入差距的合理性問題及其與共同富裕的關系》，《財經理論與實踐》2003年第6期，第12～16頁

[9]劉志強 謝家智：《戶籍制度改革與城鄉收入差距縮小：來自重慶的經驗證據》，《農業技術經濟》2014年第 11期，第 31～39頁

[10]董建國：《農村土地制度改革的實踐與思考——以重慶為例》，《中國黨政干部論壇》2012年第12期，第 50～52頁

[11]張吉鵬 吳桂英：《中國地區差距：度量與成因》，《世界經濟文匯》2004 年第 4 期，第 60～81 頁

[12]姜明安：《服務型政府與行政管理體制改革》，《行政法學研究》2008年第4期，第71～77頁

[13]蘇保忠 龔云 張正河：《行政管理體制改革思路綜述》，《中國行政管理》2006年第4期，第14～17 頁

[14]高小平 沈榮華：《推進行政管理體制改革：回顧總結與前瞻思路》，《中國行政管理》2006年第 1期，第 9～13頁

[15]汪玉凱：《中國行政管理體制改革30年：思考與展望》，《黨政干部學刊》2008年第1期，第23～26 頁

[16]薄貴利：《深化行政管理體制改革的核心和重點》，《中國行政管理》2009 年第 7 期，第 7～10 頁

Administrative Management System Reform from the Perspective of Shared Development:Taking Chongqing as An Example

Pan Yong

Promoting shared development at the regional level refers to making efforts to narrow the urban-rural gap,the regional gap,the gap between the rich and the poor.Since municipality directly under the central government,Chongqing has introduced a series of innovative measures about the shared development and formed a framework of efficiency first and fair consideration.We should handle the relationship between government and market in the reform of the administrative system,handle the relationship between efficiency and fairness in economic and social development,and handle the relationship of common prosperity and sharing together in the people’s livelihood development,which can effectively narrow the gap between the urban-rural areas and the different regions,keep down the trend of widening the gap between the rich and the poor,and provideuseful experience for the reform of the administrative system in china.

development of Chongqing,shared development concept,administrative management system reform

*該文系《重慶社會科學》服務重慶市委市政府決策的系列成果之一。