人才特區建設與政府行為的關聯度

劉利才 楊 楊

人才特區建設與政府行為的關聯度

劉利才 楊 楊

政府工具的選擇和使用，將直接影響政府達成其既定人才政策目標的有效程度。人才特區建設是深化行政管理體制改革和實現國家治理現代化的前沿陣地，對政府工具選擇的理念和態度體現了政府職能轉變的成效。以理性的思維審視人才特區與政府工具選擇的緊密聯系，建構兩者之間“三位一體”的基本邏輯框架，以擺脫發展困境為基本目標，改善和創新政府工具的實施路徑，可以為減少和避免試錯試驗提供策略支持。

人才特區 政府行為 人才政策

作者單位西華師范大學管理學院 四川南充 637009

人才特區也被稱為人才管理改革試驗區，是我國特有的新生事物。自從2001年深圳市在全國首次提出建設“人才特區”的命題之后，這一創新之舉在全國不斷擴散，呈現出蓬勃發展的勢頭。時至今日，我國幾乎所有的省份都在進行人才特區的建設。人才特區建設是轉型期我國實施的重要人才政策，不僅體現了黨和國家對人才工作的高度重視，更是對全球化時代國家之間競爭實質的準確把控。2010年5月，全國人才工作會議在北京召開，對實施《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》進行全面部署，提出了當前和今后一個時期我國人才發展的指導方針、戰略目標、主要任務和重大措施等，標志著我國進入了加快建設人才強國的新階段。2016年3月，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，明確提出要進一步深化人才發展體制機制改革，協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，最大限度激發人才創新創造創業活力。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視人才工作，對人才工作作出了一系列重要指示。他強調，“要大興識才愛才敬才用才之風，改革人才培養使用機制，借鑒運用國際通行、靈活有效的辦法，推動人才政策創新突破和細化落實，真正聚天下英才而用之，讓更多千里馬競相奔騰”。在此背景下，探討人才特區建設問題，具有重要的現實價值。

一、人才特區建設與政府工具選擇的緣起

將政府工具選擇與現實的政策實踐相結合進行研究，是社會科學研究的重要方式之一。作為政策目標與政策結果之間的橋梁，政府工具的正確選擇與科學設計是順利實現政策目標的重要保證。[1]尤其是在政策執行之時，政府工具選擇將直接影響政府達成其既定政策目標的有效程度。

當前，人才特區建設作為人才優先發展的重要舉措之一，是與我國轉型期經濟社會發展的內在需求和人才資源開發的現實需求相契合的，對作為推動經濟社會發展“第一資源”的各類人才將產生深遠的影響。[2]我國政府在人才特區建設的過程中敢于探索，制定了很多創新性的政策來支持人才特區的發展，取得了不錯的成績。但是就目前來看，我國人才特區的建設還有值得完善之處，這從側面反映出僅僅制定一系列認為能夠實現政策目標的政策是不夠的，必須將關注點轉向政府工具的正確選擇上。另外，在風險社會中，政府政策實施的環境日益復雜，各種因素都會影響政策目標的實現效果，從政府工具選擇的角度思考問題也顯得尤為重要，無論是對政府政策目標的實現還是對于政府政策過程質量的改進，價值都不容小覷。

我國目前正處于社會轉型期，需要進一步深化行政體制改革，實現國家治理體系和治理能力現代化，對政府工具選擇的理念和態度在某種程度上也反映了政府職能轉變的成效。人才特區建設作為國家治理、政府治理和社會治理的重要組成部分，能否在政府工具的選擇過程中摒棄傳統思維，明晰各個治理主體尤其是政府部門的角色和定位，并且融入更多的科學的創新理念，是極其重要的問題。

二、人才特區建設與政府工具選擇的邏輯建構

人才特區建設離不開恰當政府工具選擇的指導，政府工具選擇研究也只有與現實實踐相結合才能凸顯其價值，對二者邏輯關系的合理建構是正確選擇政府工具的基礎。

（一）人才特區建設目標是政府工具選擇的基本導向

當前，人才特區建設效果不佳和政府工具選擇不當的重要原因之一是目標不清晰和不明確。[3]人才特區的建設，應找準自身的定位和特色，將建設國家級人才特區與建設地方性人才特區的目標區別開來，將不同的區位優勢區別開來，建設符合自身定位的有特色的人才特區。北京中關村、江蘇無錫和廣西南寧等地的人才特區建設便是結合自身優勢與目標定位，從而選擇恰當、合理的政府工具，創新人才體制機制，開發、吸引、利用和留住了一大批高層次人才，成為人才特區建設的范例。在人才特區的建設過程中，切忌好高騖遠、不切實際和一哄而上的做法，更不應該有將其當作政治任務和政績考核加分點的心態，要本著為地方發展負責和形成良好人才創新創業生態系統的理念建設人才特區。

（二）政府工具的自身特性是政府工具選擇的基礎

在人才特區建設的進程中，對政府工具的選擇也應該遵循一定的標準，尤其應該關注政府工具所具備的一般特性。[4]在對政府工具特征的研究方面，萊斯特·M.薩拉蒙的觀點具有代表性。他選取了四個關鍵的維度對政府工具的特性進行描述，從而提升了在具體應用環境中有效選擇政府工具的解釋能力（見表1，下頁）。人才特區建設的精髓在于地方的自主創新，特點在于人才政策和體制機制的先行先試和改革試驗，在這個過程中，創新性政府工具的選擇與使用是實現政策目標的關鍵，不僅包含提出與以往完全不同的創新型政府工具，而且包含對傳統政府工具的創新性選擇、組合與使用。

表1 不同維度下的政府工具特性

（三）目標人才群體訴求是政府工具選擇的現實依據

在人才特區建設的過程中，所選擇的政府工具對目標人才群體需求的滿足程度具有重要影響。在目標人才群體中最重要的一部分當屬海外、國內的高層次人才，對這些人才的吸引、選擇、使用和居留情況會在較大程度上影響人才特區建設的成效。美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛將人的需求從低到高分為五個層次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。而高層次專家人才這一目標人才群體注重的正是最高層次需求的滿足程度，相較于物質條件而言，良好的個人發展空間和工作、生活環境才是吸引他們的最主要因素。[5]另外，無論是海外引進的人才還是國內的高端人才，到人才特區中工作、生活，大多要面對重新建立社交網絡、養老與社會保險、配偶子女的安置以及醫療保障等現實情況，海外人才還會有語言和融入當地文化的問題。所有這些問題，都需要在人才特區建設的政府工具選擇中予以體現和解決，甚至要利用具有前瞻性的創新政府工具，采取非傳統的方法和手段予以克服。

三、人才特區建設與政府工具選擇的困境

經過20多年的發展，人才特區建設如火如荼，而關于人才特區的理論研究依然主要集中在含義、類型、特點、模式和建設經驗的基礎性探討等方面。正是人才特區理論研究的相對滯后，加之鮮見從政策執行的政府工具視角去思考問題，使得實踐中的人才特區建設出現了建設理念與思路有失偏頗、整體性治理工具缺失、傳統政府工具選擇成為主導、人才生態系統不配套等窘境。

（一）建設理念與思路有失偏頗

目前，盡管人才特區建設具有先行先試的特點，但是仍應確立正確的建設理念與思路，最大限度地減少和避免“試錯試驗”，進而選擇恰當、有效的政府工具?，F階段，我國人才特區建設理念與思路有失偏頗，主要表現在以下方面：一是人才特區建設理念不清晰。從全國各地開展的人才特區建設實踐來看，往往把政府工具選擇重點局限在人才的引進政策方面，尤其是高層次人才的引進政策、執行上級設定的人才政策、重視優惠政策而忽視人才的發展環境建設以及盲目引進與本區域主導發展方向和產業不匹配的人才等方面，忽視和歪曲了人才體制機制創新的基本理念。二是人才特區建設多由政府主導。綜觀人才特區建設的實踐，大致出現了政府干預控制型人才特區、政府參與引導型人才特區和政府服務輔助型人才特區等三種類型。[6]在不同類型中，對政府管制型工具和市場化工具的選擇使用存在較大差異，鑒于國家級人才特區與地方人才特區以及不同區域建設人才特區的進程和資源稟賦的差異，政府參與建設實屬現實選擇。但是伴隨著人才特區建設的深入，政府作用應逐步弱化，充分發揮市場的作用。

（二）缺乏整體性治理工具的協同配合

整體性治理作為一種新的公共管理思維，可以有效解決治理過程中出現的 “碎片化”現象。[7]人才特區建設作為一項復雜、系統的戰略實踐，卻鮮見整體性治理工具的應用與協調配合。一方面，人才體制機制和人才政策創新等政府工具較少使用，并且較少站在全局的高度，來統籌區域的城市建設政策、財稅政策、產業發展政策、科技創新以及經濟社會其他領域的重要政策，對人才的開發、培養、激勵、引進與使用不能很好地整合協調，影響了人才特區建設的良性發展；另一方面，在治理傾向多元主體的背景下，政府依然是人才特區建設的主導力量，且政府內部不同部門之間以及政府部門與其他社會組織、團體之間的協作意識較差，對目標人才群體關切的戶籍、簽證和居留等政策改革難以產生協同效應。

（三）同質化政府工具選擇成為主導

在人才特區的建設中，同質化的政府工具選擇頻頻出現。在實施的人才政策中，無論是東部經濟相對發達的地區，還是中西部相對欠發達的地區，都把人才特區建設的戰略定位于吸引海內外高端人才，把國際化人才的多寡當作人才特區建設成果的重要指標之一。[8]這種對目標人才群體層次化、多樣化選擇集體忽略的現象值得反思。另外，有些具體政策工具的使用也出現高度趨同的狀況，稅收優惠、股權激勵、出入境管理、醫療、教育、社保待遇以及配偶子女安置等舉措成為人才特區建設政策內容的標準配置，造成人才特區區域性重復建設、盲目發展和資源浪費，更使得人才資源分散分布，難以形成人才特區的核心競爭力。

（四）人才生態系統不完善

人才生態系統來源于對自然生態系統的概念延伸，是指人才與其生存的環境也會構成一個動態、復雜的有機整體，彼此之間是緊密聯系、相互影響的關系。但是從人才特區的建設實踐來看，這一重要的人才生態系統并沒有得到應有的重視和實質性建構，是人才特區建設理念和思路存在偏頗、缺乏整體性治理思維和同質化政府工具選擇成為主導的副產品。人才體制機制和人才政策得不到有力創新，同時缺乏創新性政府工具的支持，人才生態系統框架中的經濟市場環境、生活服務環境、創新創業支持環境和社會文化環境等得不到有效建構，知識產權保護體系不健全、人才創業融資渠道不順暢、科技轉化能力薄弱、政產學研一體化機制不完善以及國外人才生活不便利等現象得不到改善。

四、人才特區建設與政府工具選擇的路徑創新

創新是人才特區建設始終應該秉承的核心理念。作為實現人才特區建設目標的政府工具選擇，也必須將創新的理念融入科學、合理和有效的政府工具選擇之中，使之成為人才特區建設的有力保障。

（一）明晰人才特區建設目標，明確政府工具選擇具體背景

在當前我國經濟社會狀況下，人才特區的建設應該因地制宜，符合地區的發展定位，國家級人才特區的建設與一般地方性人才特區的建設應該區別開來。同樣，由于東部沿海地區和中西部內陸地區的經濟社會發展狀況存在較大的差異，原有的產業基礎也不盡相同，在人才特區的建設過程中，應該將其與本區域傳統的優勢產業相結合，形成“優勢產業+創新創業人才”的強強聯合模式。通過權衡本地區的經濟社會發展狀況，樹立具有自身特色的人才特區建設目標[9]，從而準確定位所需要的人才類型和層次，采取恰當、合理和有效的政府工具去滿足這一需求。綜觀全國已經涌現出的先進人才特區建設案例，無一不是將明確自身定位和考慮自身經濟社會發展狀況作為基本的遵循，對引進人才的政策進行統籌協調，避免人才過分競爭，進而采取恰當、有效的方法實現人才特區的建設目標。

（二）突破傳統型政府工具窠臼，加強創新型政府工具運用

面對當前人才特區建設的政府工具選擇多著眼于優惠政策、資金、待遇等已經嚴重同質化的狀況，應在形成本區域特色人才特區建設目標的基礎上，選擇和實施一些創新性的政府工具。在人才特區的建設過程中，涉及的主要主體是政府、企業和人才群體，政府工具的創新也應該圍繞讓不同的主體發揮各自的作用，形成多元治理主體的合作互動。政府部門在初期政策制定、思想指導和宏觀調控等方面發揮積極作用，相應的政府工具選擇也多傾向于政府部門慣用的類型。當人才特區建設步入正軌之后，政府應更多地發揮其服務職能，在實踐中修訂和完善人才政策體系，落實人才政策和各項任務，健全政府的人才公共服務機構職能。此時，企業作為人才特區建設中市場機制的行動者，應該承擔起自身的治理主體責任，選擇市場化和有益于創新的政府工具，如搭建創新創業平臺、植入政產學研一體化平臺、建設高端科技創新平臺、打造科技成果轉化平臺和扶持建設科技企業孵化平臺等，發揮市場型政府工具的主導作用。人才群體作為人才特區建設的核心，應圍繞產業發展分層、分類培育，同時讓高級管理人才、核心技術人才和企業骨干人才等人才主體發揮自身的創新創業活力，參與相關政策的制定與實施，表達自身利益訴求，發揮主動性。

（三）完善政府工具協調匹配，實現工具選擇動態組合管理

在實現政策目標的過程中，有諸多政府工具可以選擇。奧斯本和蓋布勒曾在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中將政府治理工具比作“政府箭袋里的箭”。在奧斯本的《政府改革手冊：戰略與工具》一書中更是羅列了36種可供選擇的政府工具。面對數量如此之多的政府工具，在具體的情境中對之進行不同的選擇、組合以達到細化和改進的目的，也是治理理念的應有之義。在當前的人才特區建設中，由于現實情況的制約，政府仍然發揮著較大的作用，傳統的以管制、指示、指導和計劃等為特征的政府工具也在選擇的慣例之中。但是，在人才特區發展到一定階段之后，政府職能應當適當退出，將市場化工具作為人才特區建設的首要選擇，發揮市場的主體作用。

圖一 人才生態系統概念圖：政府、企業組織和人才群體協同治理

（四）構建良好的人才生態系統，營造優良的協同治理環境

良好人才生態系統的構建對于人才特區的建設至關重要。針對當前我國人才特區建設中人才生態系統不完善的狀況，應積極借鑒發達國家和地區的經驗，從生活服務環境、經濟市場環境、創新創業支持環境和社會文化環境等方面入手，積極打造人才生態系統的邏輯框架（見圖一）。[10]

如圖一所示，運轉良好的人才生態系統應兼具以下特征：第一，在生活服務方面，除基本的戶籍、配偶子女、生活待遇、醫療、交通、保險和社會保障等政府工具選擇之外，針對高端人才還要建立起開放的人才流動環境、便利化的公共服務環境、融合型的社區生態環境和安全舒適優美的生活環境等“軟”環境，以滿足人才特區中不同層次人才的生活服務需求。第二，在經濟市場環境方面，在發揮以往特色主導產業的基礎上，進一步促進投融資渠道便利化和社會中介機構的發展，進行體制機制變革，建設人才特區中公開、公正、開放、透明和可預期的氛圍，動態化修訂和完善相關人才政策和體制機制，在選才、用才、留才和評價人才等方面加大創新力度。第三，在創業支撐環境方面，逐步合理減少政府對創新創業的資金投入，降低企業對政府資金的依賴程度，引入市場機制，激發市場活力。第四，在社會文化方面，創新的文化氛圍對于促進區域經濟發展的重要價值日益顯著，要培育創新文化，從人才特區建設的戰略層面予以關注和支持，選擇和運用恰當的政府工具，培育人才群體可參與、可協同治理的社會文化環境。

[1]萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具——新治理指南》，北京大學出版社，2016年

[2]王通訊：《人才戰略：凝思與瞻望》，黨建讀物出版社，2014年

[3][10]張波：《人才體制改革推進過程中的問題與對策——基于內地人才特區發展戰略的實證分析》，《當代經濟管理》2016年第12期，第66～72頁

[4]王輝：《政策工具選擇與運用的邏輯研究——以四川Z鄉農村公共產品供給為例》，《公共管理學報》2014年第3期，第14～23頁

[5]苗月霞：《我國地方政府“人才特區”建設研究》，《中國行政管理》2012年第10期，第34～37頁

[6]任月紅 趙全軍：《我國人才特區建設研究》，《中國勞動》2014年第 4期，第 4～8頁

[7]盧守權 劉晶晶：《整體性動態治理模式：內涵、方法與邏輯框架》，《中國行政管理》2017年第 3期，第 51～54頁

[8]趙全軍 羅雙平：《人才特區：內涵、動因及實踐特點》，《學習與探索》2013年第4期，第116～120頁

[9]佟林杰 孟衛東：《京津冀區域人才特區建設的現實困境與路徑選擇》，《經濟與管理》2015年第5期，第15～18頁

Correlation between Construction of Talent Special Zone and Government Behavior

Liu Licai Yang Yang

The selection and use of the government tools will directly affect the given degree of the talent policy goals of the government.The construction of talent special zone is the forward position of deepen the reform of administrative management system and modernize the national governance,the concepts and attitudes of which will reflect the effect of the transition of government function.By rational thinking the connection between the talent special zone and the government tool choice,construct the basic trinity logical framework of both side.We should take the idea of out of the dilemma as the fundamental objective and simultaneously,improve and innovate the implement approaches of the government tools that will provide strategy support to decrease and avoid trial and error test.

Talent Special Zone,government behavior,talent policy