精準扶貧與社會救助制度“協(xié)同”觀察

白小平 代枚訓 王婭榮

精準扶貧與社會救助制度“協(xié)同”觀察

白小平 代枚訓 王婭榮

解決貧困問題關乎全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，精準扶貧工作可與社會救助協(xié)同發(fā)展。一方面，推進精準扶貧計劃，完善社會救助立法，將相關精準扶貧項目增列為社會救助項目，適時擴展社會救助的內容，提高救助水平，促使社會救助從生存型向發(fā)展型轉變。另一方面，借助社會救助制度的普遍實施，增強精準扶貧對相關風險的應對，堅持以“濟”為主、以“扶”為輔的綜合治理思路，注意區(qū)分各項目的主次關系，著力解決項目碎塊化與不適宜、“運動式”與可持續(xù)性差、“多頭”管理與監(jiān)管難等問題，使其規(guī)范化、普遍化、科學化、系統(tǒng)化。

精準扶貧 社會救助 “三農”問題

作者單位蘭州理工大學法學院 甘肅蘭州 730050

貧困問題是世界各國普遍面臨的社會問題。我國自20世紀80年代開始有組織、有計劃、規(guī)模性的農村扶貧開發(fā)活動，并逐漸形成以扶貧開發(fā)社會政策和建設社會保障制度為主線的反貧困計劃。2015年《中共中央、國務院關于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》與2016年《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》均對未來的扶貧攻堅作了具體部署，集中貫徹實施中央關于精準扶貧的思想和要求。[1]當前，全國范圍內開展的精準扶貧工作已成為一項新的減貧措施，在實踐中取得了顯著效果。鑒于精準扶貧所產生的廣泛社會影響，課題組成員于2016年春節(jié)期間對甘肅省三地市展開精準扶貧調查研究活動①文中所列數(shù)據(jù)如未作特殊說明，均為本次調研統(tǒng)計數(shù)據(jù)。，從學理視角對精準扶貧工作進行梳理，并提出相關建議。

一、精準扶貧調查的描述與問題分析

課題組選取張掖、武威、酒泉三地市作為調查地點，圍繞貧困原因、政策分析、實施效果、可持續(xù)扶貧建議四個方面展開調查，以戶為單位共發(fā)放調查問卷360份，有效問卷328份，進行了入戶訪談，查閱了政府部門的相關文獻資料，確保了相關數(shù)據(jù)和結論的可靠性。受訪者中干部占7%，群眾占93%，大多為戶主；從受訪者年齡結構來看，40歲以下的占36%，40～60歲的占57%，60歲以上的占7%；受訪者家庭月平均收入水平在1000元以下的占 34%（絕對貧困），1000～2000元的占 56%（相對貧困），3000元以上的占10%，受訪家庭以4～5口人居多，在調查對象中占80%左右。根據(jù)村干部及村民的反映，自精準扶貧項目實施以來，村民的收入普遍有了大幅度的提高，并對脫貧致富抱有信心。從調查結果可以得出如下觀點：

第一，在貧困的原因上三地市存在著共性與特殊性。共性表現(xiàn)為“撫養(yǎng)子女和贍養(yǎng)老人負擔重”、“勞動力缺乏”、“婚喪嫁娶”、“患病”是村民致貧的直接原因，說明當前城鎮(zhèn)化推進過程中，社會供給結構尚不合理、社會服務與基礎設施薄弱以及超前消費影響較大；特殊性表現(xiàn)為“風險型”貧困原因有增無減，如個體知識水平差異、經濟情況變化導致的競爭失敗，勞動技能跟不上時代要求，老齡化等風險因素加大，而針對這一類的貧困原因，在現(xiàn)有的反貧困應對措施上不太精準。

第二，對精準扶貧政策的了解與滿意度方面并不理想。數(shù)據(jù)顯示，中老年群體比青年群體、男性比女性更為了解精準扶貧政策，但對具體政策的了解度只占17%左右、滿意比例為14%，這說明傳統(tǒng)的農村家長結構依然存在，青年村民對精準扶貧依賴小、以工為主，精準扶貧“自上而下”的實施中社會參與度欠佳，當然也存在村民的社會公共意識不高，存有“各掃門前雪”的消極觀望現(xiàn)象。

第三，從現(xiàn)有精準扶貧具體實施效果來看，扶持項目中種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)、旅游業(yè)項目普遍受到村民的歡迎，而中藥材、光伏產業(yè)等項目遇冷，說明農民抗風險能力低、求穩(wěn)為主，或客觀上欠缺對新技術的掌握，知識更新能力有限；數(shù)據(jù)還顯示出富余勞動力培訓轉移、資金支持、農村基礎教育、醫(yī)療、農村基礎設施建設剛性需求均較大，尤其以富余勞動力培訓轉移需求最為突出，占比22.5%，說明受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的影響，傳統(tǒng)農耕觀念已發(fā)生徹底變化，村民渴望有“一技之長”，社會流動性持續(xù)增強。

第四，在可持續(xù)扶貧的建議中，意見大多集中在勞動技能培訓、提高醫(yī)療保險待遇及救助標準、擴大精準扶貧識別范圍、提高扶持力度等方面，這說明村民希望精準扶貧能繼續(xù)提升內涵，從脫貧保基本的生存型向可致富、風險有兜底的發(fā)展型轉型，并普遍惠及村民。

課題組將精準扶貧實踐中存在的問題主要歸納為以下幾點：第一，精準扶貧識別范圍較窄，存在著貧困標準過于剛性、靈活性不足的情況。參與識別的貧困人口相較于普遍的低收入農戶是有限的，如調查的某村有三百多戶，能享受精準扶貧政策幫扶的只有18戶，獲得幫扶的貧困戶享受了政府多項優(yōu)惠政策，一方面滋長了他們的依賴心理，另一方面使其他處在貧困邊緣的農戶心理失衡，引發(fā)了新的社會矛盾，導致民眾對此項工作參與熱情度不高。第二，精準扶貧項目實施與村民個體預期之間存有差距、針對性不足。貧困戶致貧原因個體差異較大，因而需要針對個體情況采取不同的扶貧幫扶方式，“一刀切”的幫扶項目容易脫離農戶的實際需求，也造成了一定程度的資源浪費。第三，精準扶貧政策實施效果欠佳，不能充分適應新的形勢需要。面對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的轉型社會，農村富余勞動力大規(guī)模轉移和風險型社會的存在已不可避免，現(xiàn)有精準扶貧實施項目對新型風險估計不充分，仍然采用“定點固守脫貧”的傳統(tǒng)扶貧模式，在一定程度上限制了村民的自我內省與自我調整。第四，精準扶貧項目碎塊化嚴重、社會統(tǒng)合難度加大。以甘肅省“1+17”①“1”是指到2020年與全國一起實現(xiàn)全面小康的總目標，“17”是指17個精準扶貧工作配套實施方案，包括飲水安全、實績考核、駐村幫扶工作隊、人才支撐、勞動力培訓、金融支撐、社會救助、文化扶貧、衛(wèi)生扶貧、教育扶貧、電子商務、富民產業(yè)、生態(tài)環(huán)境、易地搬遷、危房改造、交通扶貧、農電保障等。精準扶貧實施項目為例，共涉及17項扶貧項目，由十多個政府部門主導實施，部門間協(xié)調難度大、效率低，眾多任務具體到鄉(xiāng)、村時出現(xiàn)基層任務繁重、分解困難、十分繁雜的局面，得依靠“任務分配表”、各種表冊來理清頭緒，基層人員信息采集任務十分繁重。第五，“項目式”“運動式”扶貧計劃為短期內實現(xiàn)脫貧的權宜之計，但從長遠來看，它不符合轉型社會中風險型貧困的可持續(xù)扶貧救助規(guī)律，即貧困是一個相對的概念，不可能整齊劃一、一步到位就能解決未來的貧困問題，尤其是面對風險型貧困，這種貧困可能與人的努力程度、生態(tài)環(huán)境、生理差異等因素無關，而是與人的社會適應能力、文化教育程度、社會協(xié)作機制、良好的社會服務以及健全的社會保障體系等因素息息相關，風險型貧困非個人所能克服，給錢、給物、給產業(yè)等物質扶貧并不一定適合這類反貧困，甚至適得其反。第六，監(jiān)管困難，易滋生腐敗。

二、精準扶貧與社會救助的關系：歷史與耦合

集中力量辦大事、辦好事是我國社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。精準扶貧是一件利國利民的大事，在政策推行中出現(xiàn)這樣或那樣的問題在所難免。習近平總書記明確指出，“這個事情是長期化的，不是隨著2020年我們宣布消滅絕對貧困以后就會消失的。很多地方我們要通過一些綜合治理的方法，不可能是全部解決，但是圍繞當前因病致貧的2000萬人采取一些‘靶向治療’，這也是可以考慮的”。這說明，政府對當下的精準扶貧工作及區(qū)域間、個體間致貧的差異性有著清晰的認知。面對轉型社會的新型風險和民眾的實際需求，精準扶貧也應因時而動，走科學化、可持續(xù)發(fā)展的道路。“項目式”的精準扶貧政策有其存在的合理價值。可以預測，通過政府的努力，到2020年是能夠消滅絕對貧困的，但是在它即將完成歷史使命之時，也應該著眼于未來扶貧工作的可持續(xù)建設。課題組認為建設和完善好我國的社會救助制度是銜接當前扶貧工作、并保證可持續(xù)反貧困的一項重要制度。

消除貧困是人類實現(xiàn)自我發(fā)展和保持社會可持續(xù)進步的前提和基礎，這也是中國特色社會主義的具體歷史任務與共同富裕的政治理想之一。在消除貧困的各種方式中，通過社會保障制度的普遍安排、以制度方式反貧困是人類長期實踐活動的經驗總結，因其穩(wěn)定性、規(guī)范性、普遍性、科學性與系統(tǒng)性優(yōu)點，能夠有效彌補社會政策的功能不足，故而為世界各國普遍采用。在社會保障制度中，社會保險、社會救助均為克服相關風險而采取的重要舉措，發(fā)揮著社會安全網保基本、風險由社會兜底的作用，能夠較好地解決轉型社會中風險型貧困的需求矛盾[2]，這為今后精準扶貧的走向提供了可持續(xù)發(fā)展路徑。為厘清精準扶貧與社會救助的關系，有必要從歷史的角度來考察兩者發(fā)展歷程及其耦合關系。

（一）從整體扶貧到精準扶貧：農村扶貧政策的變遷

新中國成立以來，特別是改革開放后，我國農村扶貧工作取得了顯著成效，農村貧困人口大幅減少，這得益于我國經濟的持續(xù)健康發(fā)展和各階段扶貧政策的有力推行。我國農村扶貧工作主要經歷了五個階段。

第一階段，計劃經濟體制下的廣義扶貧階段（1949～1977年）。新中國成立后，農村人口占總人口90%以上，當時大多數(shù)農民無法解決溫飽問題，此階段扶貧工作主要圍繞土地改革、農業(yè)合作和人民公社進行，加快基礎設施建設。但由于經濟基礎薄弱以及體制因素，整體減貧效果有限，至改革開放前夕，我國農村絕對貧困人口有2.5億之多，占1978年農村總人口的30.7%左右。[3]

第二階段，以農村經濟體制改革為核心的基礎脫貧階段（1978～1985年）。1978年我國開始實行改革開放，原來的計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉變，以經濟建設為重心。此階段圍繞家庭聯(lián)產承包責任制、以家庭為單位進行改革，激發(fā)了農民積極性，提高了生產效率，這一階段減貧效果十分顯著，到1985年，農村絕對貧困人口下降到1.25億人，貧困發(fā)生率為14.8%，比1978年減少了一半。[4]

第三階段，針對貧困縣的大規(guī)模扶貧階段（1986～2000年）。隨著改革開放的進一步深入，我國經濟進入高速發(fā)展的歷史時期，由于區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡，導致區(qū)域間貧富差距擴大，相對貧困現(xiàn)象日益凸顯，此階段政府開始實施有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧工作，改變原來的救濟式扶貧模式，成立專門扶貧機構，確定貧困標準以及重點扶持區(qū)域，至2000年，農村貧困人口已降至3209萬。[5]

第四階段，瞄準貧困村的扶貧開發(fā)階段（2001～2010年）。21世紀以來，我國農村地區(qū)貧困規(guī)模不斷縮小，貧困人口呈現(xiàn)出全國分散、地區(qū)集中的特點。該階段扶貧工作的重點是逐步改變貧困地區(qū)在經濟、文化、基礎設施建設等方面的落后現(xiàn)狀，努力提高人民生活水平，當時確定了14萬余個貧困村作為瞄準對象，以整村推進為主體，以產業(yè)化扶貧和勞動力轉移培訓為“兩翼”[6]，對貧困縣進行重點扶持。

第五階段，全面建成小康社會的精準扶貧攻堅階段（2011年以來）。2011年出臺的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020 年）》指出，“提高扶貧標準，加大投入力度，把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場”。2013年11月，習近平總書記提出“精準扶貧”這一新的理念后，扶貧工作向精準到個體脫貧發(fā)展，并且精準扶貧已不僅僅局限于對貧困人口實施相關社會救助，而是已擴展為包括教育、金融、產業(yè)扶持、農村基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、危房改造、易地搬遷等在內的“一攬子”綜合社會治理工程，具有從“脫貧保基本的生存型”向“扶持可致富的發(fā)展型”轉型特點，進而更加突出了扶貧的 “扶”的職能。

（二）從救濟保障到新型保障：我國社會救助制度的演變

社會救助是指國家通過國民收入的再分配，對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其基本生活水平的制度，在眾多的社會保障項目中，它發(fā)揮著對各種貧困風險進行社會化兜底的基本功能。一般來看，各國社會救助法律制度均是對濟貧或扶貧相關社會政策的法制化結果。我國的社會救助制度主要經歷了兩個發(fā)展階段。

第一階段，以救濟、保基本為主的社會救助階段（1949～2013年）。新中國成立初期為保障失業(yè)人員的基本生活，政務院頒布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》《職工生活困難補助辦法》《撫恤、救濟失業(yè)費管理辦法》等，對城鎮(zhèn)困難人員進行救濟工作；在農村建立了以人民公社為主體的集體保障制度，對無依無靠、無勞動能力、無生活來源的人員實行“五保”制度。改革開放后，我國社會救助制度有了一定發(fā)展，先后頒布了《農村五保供養(yǎng)工作條例》《最低工資規(guī)定》《城市居民最低生活保障條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等，但仍以家庭自救為主。這一階段社會救助對象主要為城鎮(zhèn)貧困居民，以保基本生存、實施貧困救濟為主，且內容分散，而在農村則主要依托農村五保供養(yǎng)制度和農村扶貧開發(fā)工作來推進農村社會救助[7]，結合貧困標準，著力解決區(qū)域型貧困問題。

第二階段，新型社會救助階段（2014年以來）。21世紀以來，我國的社會救助制度日漸成熟，以2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》為標志，社會救助由原來的臨時性、特殊性救助模式轉變?yōu)槌Ｒ?guī)性、普遍性救助模式。[8]《社會救助暫行辦法》將城鎮(zhèn)貧困居民的社會救助和農村貧困居民的社會救助統(tǒng)合起來形成統(tǒng)一社會救助，其內容也從較為單一的生活救助——最低生活保障，擴充為包括醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、受災人員、臨時救助等內容（見圖一，下頁），基本形成了風險由社會兜底的制度功能，具有保基本、實施貧困救濟的生存型與促發(fā)展、風險有兜底的發(fā)展型兼顧取向。同時，在農村實施的精準扶貧，一定程度上提升了農村社會救助的標準。

（三）精準扶貧與社會救助的耦合：交叉與融合

由前述可以看出，長期以來我國扶貧工作和社會救助工作既各自獨立運行、分開運作，又相互交叉耦合、功能重合，形成政策與法律制度相互補充的局面，兩者在價值取向上又“殊途同歸”，均具有從“保基本”到“促發(fā)展”轉型的特點。從兩者實施的內容比較來看，精準扶貧側重“扶”的功能，社會救助側重“濟”的功能，“扶”的標準要高于“濟”的標準。一般來看，扶貧社會政策的優(yōu)點在于能夠及時、快捷地動員社會資源，集中力量短期內解決或克服相關社會問題，但在穩(wěn)定性、可持續(xù)性以及公正性上又難免會存有紕漏，例如發(fā)生爭議時救濟困難、個體針對性不足等。目前精準扶貧實踐中存在的相關問題恰是社會政策實施本身所引發(fā)的問題癥結，而法律制度的優(yōu)點在于，它為某一社會問題的解決或克服提供了規(guī)范的行為模式，各方權責明確，且針對事物的主要矛盾進行科學、系統(tǒng)立法，普遍實施，因而有著較好的穩(wěn)定性與適應性，能夠在“保基本”的基礎上區(qū)分主次矛盾、普遍地滿足個體基本需求，在應對富余勞動力規(guī)模性轉移、老齡化等社會風險方面有著獨特優(yōu)勢。面對未來的濟貧和扶貧工作，課題組認為在我國消滅絕對貧困后，應堅持以社會救助制度為基礎（以“濟”為主）、扶貧社會政策相結合（以“扶”為輔）的綜合治理思路。

圖一 我國社會救助制度的基本內容

精準扶貧與社會救助同樣作為向社會成員提供最低生活限度的幫扶措施，兩者有著相同的制度原理，只不過各自的幫扶有所側重而已。在社會生產力較為發(fā)達的現(xiàn)階段，從歷史進程來分析，兩者取向已基本一致，有著統(tǒng)一的客觀基礎，最終只是實施范圍的差異問題。對精準扶貧或社會救助而言，本質上都是國家基于相關風險引發(fā)的困難而對社會成員的一種社會補償，屬社會保障的范疇；更為重要的是轉型社會中的風險型貧困只能以社會救助的方式來解決，即采用風險導致的貧困由社會兜底的方式來激活社會活力，在保護個體積極性、保基本的基礎上構建多元化的人的發(fā)展模式，故而精準扶貧應當與社會救助制度相融合、銜接。精準扶貧融入社會救助后，應適時將精準扶貧中具有普遍性的相關項目增列為社會救助內容，通過擴張和完善社會救助制度，既可形成精準扶貧的長效發(fā)展機制，使精準扶貧成為全體社會成員一項具體的生存權利，發(fā)生爭訴有法律制度的最后保障，又可增強精準扶貧的社會適應性，有效克服前述相關問題；同時也可在短期內降低城鎮(zhèn)和農村的貧困發(fā)生率，實現(xiàn)扶貧工作階段性減貧任務，通過對救助對象、救助標準的動態(tài)調整，建立科學的評價與退出調整機制以及組織運行系統(tǒng)，能有效降低行政成本、減少資源浪費，且信息公開、便于監(jiān)管。最后的問題只是，現(xiàn)有社會救助制度的定位如何提升，以及融合后的精準扶貧針對哪些特殊情形可以集中力量進行政策救助。

三、精準扶貧視域下社會救助制度的擴張：發(fā)展型社會救助

在精準扶貧的新形勢下，我們需要構建更加積極、公正的社會救助制度，這也是新時期做好扶貧工作和體現(xiàn)我國社會主義本質的必然要求。在精準扶貧視域下，我國的社會救助制度應從傳統(tǒng)的生存型向積極的發(fā)展型轉變，以適應現(xiàn)代社會轉型和貧困人口的客觀實際需求。傳統(tǒng)的生存型社會救助以保障居民最低生活水平為目標，以物質救助為主要救助方式，救助方式較為單一，救助的對象為絕對貧困人口，它由政府來主導，且學理上將其視為國家的義務，進而社會參與的廣泛度不充分，有局限性。發(fā)展型社會救助由政府主導、社會參與實施，更加注重以社會合作的方式來救助貧困，在學理上將其視為包括國家、社會組織、各經營實體、全體社會成員在內的社會義務，它主要著眼于恢復和提高被救助者獲得就業(yè)機會與勞動收入、增強被救助者抵御風險的能力，強調通過救助使其獲得生活能力、脫離貧困的能力。[9]同時，發(fā)展型社會救助制度注重貧困的事前預防以及基礎設施、社會服務等方面的綜合治理，注重扶貧救濟的可持續(xù)性，其救助方式更為多元化，除必要的物質幫助外，還有精神方面的幫扶，救助范圍涵蓋了相對貧困人口，以綜合提升貧困者自我發(fā)展能力和抗風險能力為目的。當前我國的《社會救助暫行辦法》已初步具備發(fā)展型社會救助的基礎，但面對精細化的瞄準式扶貧，社會救助制度的救助方式也應由傳統(tǒng)的 “輸血式”救助向“造血式”救助轉變，繼續(xù)發(fā)揮好反貧困的最后一道防線和對風險的社會兜底作用。[10]

另外，以往貧困群體的致貧原因大多是收入低下或者物資匱乏，單一的資金救助與實物救助能夠有效緩解貧困。[11]然而，現(xiàn)階段我國貧困人口的致貧原因已發(fā)生變化，經濟型貧困與風險型貧困并存，需要繼續(xù)提升社會救助制度的定位，發(fā)展新的社會救助制度，這也是對精準扶貧實施過程中暴露出的問題所提供的一種解決方案。整體分析，轉型社會和貧困人口的結構性改變，以及精準扶貧的整體推進，為實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度、擴張與完善社會救助內容提供了契機。傳統(tǒng)的生存型救助模式已經不能適應當前反貧困工作的需要，必須加快社會救助制度由生存型向發(fā)展型轉變，促進新的扶貧工作機制與社會救助制度的完善與融合，這是我國社會救助制度功能轉變的必經之路。根據(jù)現(xiàn)行的《社會救助暫行辦法》，雖然它已經表現(xiàn)出兼及發(fā)展的趨向，但總體上仍側重于生存型救助，無論是救助的形式還是救助的內容都呈現(xiàn)出“濟”的救助功能，救助的理念和目標仍然停留在保障基本生存方面，這對于培育受助者的自立、自強、自助的精神，提升受助者的自我發(fā)展能力和抗風險能力，實施多元化救助尚存有一定缺陷。

課題組比照甘肅省“1+17”精準扶貧實施方案，建議以立法形式，適當擴張社會救助制度內容，形成統(tǒng)一社會救助制度，具體內容如表1所示。

表1 擴張后的社會救助項目

課題組建議在現(xiàn)有社會救助制度基礎上增加如下內容：

第一，增加基礎設施援建項目。基礎設施建設是發(fā)展社會事業(yè)的基礎保障，歷史上相關國家的社會轉型時期，基礎設施建設是優(yōu)先發(fā)展的內容。我國貧困地區(qū)基礎設施普遍薄弱，容易引發(fā)公共安全風險，亟需加大投入建設。通過增加基礎設施援建的救助內容，如飲水安全、農電保障、交通援建以及危房改造等，改善貧困地區(qū)的生存條件，為貧困人口提供自我發(fā)展的 “硬件”條件，改變“等”“靠”“要”的依賴、消極思想，實現(xiàn)救助與自助相結合、自我發(fā)展。同時推進基礎設施建設，以實現(xiàn)共享社會資源，提供就業(yè)機會，提高人民群眾整體生活水平。

第二，增加社會事業(yè)援助援建項目。我國現(xiàn)有社會救助制度涉及社會事業(yè)的主要包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助與就業(yè)救助四個方面，但這并不能從根本上提升貧困者的自我發(fā)展能力和抵御災害的能力。增加的社會事業(yè)援助援建項目涉及易地搬遷、勞動力培訓、技術人才支持、文化援建、社區(qū)援建、衛(wèi)生援建等內容，這既是對當前村民需求的現(xiàn)實回應，也是為所有貧困者提供促進其實現(xiàn)自我發(fā)展的“軟件”條件。社會事業(yè)援助援建項目眾多，政府可以集社會之力合作參與建設，收益共享，以減輕政府扶貧的財政壓力。

第三，增加金融援助項目。金融援助為各國普遍實施的扶貧方式之一，一般是給有能力、有發(fā)展產業(yè)需求的貧困戶提供資金支持，以助其脫貧致富。當前小額信貸已成為我國新型的社會救助方式，在幫助農村貧困人口脫貧致富方面發(fā)揮了積極作用，但應加強小額貸款的貸款程序管理與貸后資金使用的規(guī)范化管理，創(chuàng)新落實金融扶貧到戶機制[12]，使貸款真正能到達那些需要金融支持的貧困者手里，杜絕貸后改變用途的變相消費。

第四，增加生態(tài)救助項目。以生態(tài)環(huán)境補償救助為主要內容，主要包括對因土地規(guī)整、地質災害治理、環(huán)境保護、退耕還林還草、生態(tài)屏障建設等需要實施的項目進行社會補償救助，在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時，統(tǒng)籌考慮貧困區(qū)域人的生存與發(fā)展實際情況，使生態(tài)保護與社會補償救助相結合，實現(xiàn)減貧任務與生態(tài)環(huán)境改善的雙贏。

第五，增加農村產業(yè)援助項目。農村產業(yè)援助作為一種脫貧方式已被長期使用，但各產業(yè)發(fā)展不均、技術條件要求不一，且存在投入周期長、資金回籠慢等問題，應因地制宜、科學發(fā)展，擇優(yōu)幫扶。在實施產業(yè)援助的同時，應結合電子商務信息化的特點，將產業(yè)援助與電子商務結合起來，借助“智慧農業(yè)”技術和手段，改造傳統(tǒng)農業(yè)，推進農業(yè)生產經營信息化。

四、社會救助制度的完善策略

現(xiàn)階段，我國的扶貧政策與社會救助制度雖然成效顯著，但不可否認的是仍存在大量貧困人群，且因各種原因返貧現(xiàn)象比較嚴重，扶貧效果存在非可持續(xù)性特征。20世紀80年代末“世界環(huán)境與發(fā)展大會”提出可持續(xù)生計這一概念，認為可持續(xù)生計應“具備維持基本生活所必需的充足的食品與現(xiàn)金儲備以及流動量”[13]，后經學者們擴充完善，將可行能力、政治資本、社會制度等概念引入可持續(xù)生計體系中。發(fā)展型社會救助本質就是這一觀念的實際運用，它不僅憑借政府援助使貧困者暫時脫貧，而且著眼于長遠，更加注重法律制度建設，更加關注受助者個體自身的完善與發(fā)展，使其具備自我脫貧的能力，從根本上解決問題，并防止返貧現(xiàn)象發(fā)生（左停，2016）。我國精準扶貧的實施為推動發(fā)展型社會救助帶來契機，在擴張和完善現(xiàn)有社會救助制度的同時，應注意以下方面的問題。

第一，社會救助應區(qū)分主次，合理界定貧困標準，普遍實施。從當前精準扶貧實施狀況來看，扶貧過程中未合理區(qū)分主次關系是產生相關問題的癥結之一。在保基本“濟”的同時，一刀切地進行各種項目的“扶”，有些求之過急。我們在完善社會救助制度時應妥善處理這一問題。一般來看，首先應將生活救助、專項救助、臨時應急救助、基礎設施援建、社會事業(yè)援助援建放在主的位置，其他為輔；其次針對經濟型貧困和風險型貧困進行制度整體設計，合理界定貧困標準，克服救助面過窄的問題，使貧困標準能涵蓋到相對貧困人口，針對不同人群，宜采用階梯式標準設置，不同人群的社會救助辦法應各有側重，在制度環(huán)節(jié)抵消相關社會矛盾；同時，在實施中規(guī)范扶貧對象識別機制（何平，2017），杜絕貧困指標的名額分配，應依標準普遍實施。

第二，社會救助實體規(guī)則規(guī)范化。一項制度的改革與深化最終必然圍繞 “權利公平”“機會公平”“規(guī)則公平”的制度理性與公民社會期望、社會實踐狀況相結合來設計，這有助于通過法律制度建設來實現(xiàn)社會合作的最大效果。我國的社會救助制度應以社會公平為價值取向，并在立法、執(zhí)法、守法中加以貫徹。通過立法制度形成權利—義務—責任的規(guī)范系統(tǒng)建設，增強村民在制度面前的規(guī)則感和秩序感，逐步提高村民的公民意識。通過對精準扶貧實施項目的科學分類與界定，形成合理的社會救助制度建設基礎，借此進一步推進農村經濟社會改革。

第三，社會救助程序規(guī)則科學化。要解決精準扶貧“部門混管”“碎塊管理”的矛盾，從根本上還是要在深化行政機構改革的過程中，科學規(guī)劃農村社會保障管理系統(tǒng)，以科學的管理系統(tǒng)選擇最優(yōu)管理模型和最佳實施程序，提高效率，降低諸項成本。我們在完善社會救助制度的同時，應統(tǒng)合精準扶貧項目管理與經辦機構資源，構建由民政部門負責農村社會救助、農村社會福利和優(yōu)撫安置項目建設，人社部門負責農村養(yǎng)老保險和新農合項目建設，地方政府負責管理村民住宅保障、失地農民社會保障、社會事業(yè)援建、基礎設施援建、生態(tài)救助等項目建設，其他部門協(xié)同配合的“三支柱”管理、經辦體系，職責明確，信息共享（白小平，2014），規(guī)范社會救助申請行為。

第四，建立合理的準入、退出與問責機制。強調當事人的參與和機會平等，建立社會救助的準入與退出機制，確保結果的公信力和強制性。要保證村民的參與權、知情權和監(jiān)督權（何平，2012），普遍實施公示、聽證和建議制度，所有涉及村民切身利益的決定都應公示，所有涉及村民利益的重大變動都應聽證，讓信息有上下“回路”，著力解決信息不對稱的問題。要建立行政問責機制，落實責任，限制相關機構和工作人員的權力。

第五，強調社會合作，健全社會救助的責任主體，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。國家和政府并不是社會救助的唯一責任主體，僅靠政府救助是難以達到反貧困的目的的，而且責任主體的單一化不僅無法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持續(xù)發(fā)展 （王思斌，2007）。因此，應當在政府主導下，引入社會組織、社區(qū)、各經營實體等社會力量參與社會救助，使社會救助的資金來源多元化、社會服務形式多元化、救助方式多元化，進而構建政府主導與多方分責的社會救助責任體系，實現(xiàn)政府資源和社會資源的有效銜接，共同促進社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

[1]宮留記：《政府主導下市場化扶貧機制的構建與創(chuàng)新模式研究——基于精準扶貧視角》，《中國軟科學》2016年第5期，第154～162頁

[2]李泉然：《精準扶貧視閾下社會救助政策的發(fā)展》，《中州學刊》2017 年第 1 期，第 65～71 頁

[3][4][5]國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2016年

[6]黃承偉 覃志敏：《論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構》，《中國延安干部學院學報》2015年第1期，第131～136頁

[7][11]彭華民：《中國社會救助政策創(chuàng)新的制度分析：范式嵌入、理念轉型與福利提供》，《學術月刊》2015年第 1期，第 93～100頁

[8]趙大華：《社會救助權保障下的社會救助立法之完善——兼評〈社會救助暫行辦法〉》，《法學》2016年第 3期，第 117～125頁

[9]林嘉 陳文濤：《論社會救助法的價值功能及其制度構建》，《江西社會科學》2013年第2期，第 135～141頁

[10]王延中 王俊霞：《更好發(fā)揮社會救助制度反貧困兜底作用》，《國家行政學院學報》2015年第 6期，第 67～71頁

[12]汪三貴 郭子豪：《論中國的精準扶貧》，《貴州社會科學》2015年第5期，第147～150頁

[13]安東尼·哈爾 詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會政策》，羅敏等譯，社會科學文獻出版社，2006年，第135頁

Coordination of Targeted Poverty Alleviation and Social Assistance System

Bai Xiaoping Dai Meixun Wang Yarong

Solving the problem of poverty is to achieve the goal of build a well-off society in an all-round way,accurate poverty alleviation work can coordinate development with the social assistance.On the one hand,promote accurate poverty alleviation plan,improve the social assistance legislation,the precise poverty alleviation project as related social assistance,timely expansion of social assistance,to improve the level of assistance,social assistance changed from survival to development.On the other hand,with the universal implementation of the social assistance system,enhance the precise poverty of related risk coping,adhere to the “relief” as the main,by “support” as auxiliary,pay attention to distinguish the primary and secondary relations,focus on solving the problem such as the incompleteness of the project,the inappropriate nature of the project,the unsustainability of the project,and difficult regulation,make it standardized,universal,scientific and systematic.

targeted poverty alleviation,social assistance,issues concerning “agriculture,rural areas and farmers”