霧霾治理的國際經驗借鑒及啟示

裴桂芬　商偉

摘要：近年來，霧霾成為影響我國環境質量的重要因素，也是廣大民眾高度關注的重大問題。理順治理霧霾機制，強化區域聯防控、溯本逐源，加之末端的綜合治理是霧霾治理的有效途徑。國外在較早時期也曾遭遇嚴重的霧霾影響，在霧霾治理方面積累了一定的經驗。由此，本文在綜合分析國外霧霾治理經驗做法的基礎上，進一步探討我國霧霾治理的有效之策。

關鍵詞：霧霾治理；國際經驗；國內問題；有效對策

近年來，我國嚴重的大氣污染形勢仍未根本性扭轉，高成本的短期治理措施又無法持續，霧霾治理依然任重而道遠。人們熱切期盼“APEC藍”迅速轉變為“常態藍”、“天天藍”。在此背景下，本文綜合觀察分析了主要發達經濟體治理霧霾的經驗，并對如何快速治理霧霾進行了深入探討。

一、霧霾治理的國際經驗分析

（一）具備完善明確的法規體系

擁有健全法規體系是有效治理霧霾的根本途徑。國外在應對空氣污染方面出臺了一系列法律法規，為霧霾治理提供了重要法律保障。例如，英國政府先后出臺了諸多空氣污染防治法案，且每間隔3-7年便會更新相關法規。如《清潔空氣法》、《空氣質量標準》、《污染控制法》、《大倫敦政府法案》與《氣候變化法案》等一系列空氣污染防治法案。由于英國空氣污染防治法規的不斷完善，有效地控制了空氣污染，促使英國二氧化碳大幅降低。據中國經濟網數據顯示，2016年英國二氧化碳排放量與二十年前相比減少了約36%。與英國相似，美國也先后出臺了諸多法律，如《空氣污染控制法》、《清潔空氣法》、《空氣質量控制法》，《清潔空氣法》等，加大力度控制空氣污染，最終建立了一整套完整的法律規范體系。并且，美國針對解決近地面臭氧與PM2.5空氣污染問題，頒布了“清潔空氣州際法規”，由此美國霧霾濃度大幅減少。據搜狐教育網2016年12月20日數據顯示，美國經過10年時間治理霧霾，PM2.5濃度已經降低了27%。可見，完善的法規對治理霧霾發揮了重要作用，并可有效控制霧霾。

（二）全面治理機動車尾氣的排放

目前，國外為了應對霧霾污染，對機動車尾氣排放進行全面綜合治理，并取得了一定成效。例如，法國為降低空氣中吸入顆粒濃度超標，安排了合理詳細的機動車出行限行措施。據統計，法國政府采取的車輛限行措施，可促使巴黎市內車流量減少了18%左右，與道路交通相關PM10減少15%，氮氧化物濃度降低20%。再如，德國相關機構設立了嚴格的汽車尾氣排放標準，對各種車型設定排放限制，包括小型汽車、輕型汽車、重型汽車與大客車等。通過德國相關部門對車輛排放嚴格檢測，已大幅減少汽車尾氣中氮氧化物與顆粒物。同時，除了高速公路之外，德國城區內車輛都限制在30-50公里/時。如在慕尼黑市設立“環保區域”，只讓符合環境保護標準的車輛駛入。這些有效的機動車尾氣排放控制舉措，讓德國霧霾濃度達到國際標準。據財新網數據顯示，國際衛生組織的大氣質量標準是10微克/立方米。而2016年德國全境地區PM2.5年均濃度比國際標準還低，只有20微克/立方米。可見，國外通過各種舉措全面綜合治理機動車尾氣的排放，取得了顯著效果。

（三）充分應用清潔能源技術，積極發展低碳經濟

利用清潔能源技術，推動低碳經濟發展是國外治理霧霾的有效途徑之一。英國比較重視發展清潔能源，所有非工業用電均大量應用太陽能與風力發電，從而大力減少二氧化碳排放量。據人民網數據顯示，2016年，英國電力供應量中，二氧化碳排放量少的清潔能源電力所占比超50%，與五年前25%相比，有顯著增長。按季度數據統計，2016年第3季度，清潔能源電力所占比首超1/2。這些清潔能源中，風力、太陽能、生物能與水能，分別為10%、5%、4%和1%。燃煤火電在電力總量中所占比也從4年前的38%，縮減到3%。與此同時，2016年5月，英國第一次顯現燃煤火電發電量0記錄。隨后，燃煤火電0的記錄持續保持了6天。美國為了大力發展清潔能源技術，早在二十年前開始推行能源之星計劃（ESP），建立產品節能標示體系，削弱來自電廠區域的碳污染，與2005年相比，2016年碳排放下降30%。并且，美國能源部因大量引入風力渦輪機、公用事業規模光伏、分布式光伏、電動汽車和LED等主要清潔能源技術，進一步大幅減少了美國碳排放量。據國際能源署（IEA）研究顯示，2016年美國二氧化碳排放量下降3%，約1.6億噸。可見，國外通過有效利用清潔能源技術，推動了低碳經濟發展，進而對霧霾實現了有效治理。

（四）全方位監測空氣質量，為居民出行提供便利化服務

科學檢測空氣質量，減少排放量，為市民出行提供便利化服務是國外霧霾治理的重要手段。以英國為例，政府在全國范圍內，設立了大氣監測網，此大氣監測網由450個團體組成，具有1200個空氣檢測網點，對煙塵和二氧化硫平均每小時抽取一次采樣，每月測一次降塵量，將愛丁堡、倫敦與謝菲爾德等作為重點檢測區，為市民出行提供便利化服務。并且，由于英國政府全方位檢測空氣質量，促使微粒下降了14%。英國市民通過網絡，查詢每日空氣質量發布狀況。再如，美國環保署按照《清潔空氣法案》，2013年又設立了專門型的標準和顆粒物檢測站點，向公眾告知空氣質量指數，利用檢測站嚴密監控PM2.5細小顆粒物，并實時公開。并且，檢測空氣質量網站通過6種顏色表示空氣污染狀況。綠色代表“良好”、黃色、橙色、紅色、紫色等代表依次加重，醬紅色則代表“危險”。2017年2月7日，美國肯塔基州路易維爾市宣布，在免費網絡服務IFTTT上發布空氣質量監測頻道。家中裝有智能家居數碼產品的所有市民，利用該產品與監測平臺連接，設置智能設備對該信息做反饋，便可獲得最新空氣質量信息。可見，國外通過全方位檢測空氣質量，為居民出行提供便利化服務，這也是霧霾治理的重要一部分。

二、當前我國霧霾治理存在的問題

（一）空氣質量防治法律法規體系不健全

當前，我國空氣質量問題不容樂觀，形勢依然嚴峻，經濟與環保的協調發展，仍然沒有確切完善的法規體系來保障。同時，部分地方政府片面追求經濟業績忽視環境保護，進一步造成經濟與霧霾治理利益協調機制的失衡。而國際上對于空氣的治理法規很早便有涉及，例如，1956年英國便針對倫敦嚴重的空氣污染狀況，發布了世界上第一部國家性質的防治法案《清潔空氣法案》。而我國直到2015年才針對霧霾治理通過了《大氣污染防治法》，但其立足點也僅限定在大氣污染的宏觀層面。加上缺乏責任追究制度，地方政府為了追求經濟效益，對違規排放企業懲罰力度過小，導致我國各省市空氣質量改善仍是“負重前行”。據中國環保在線網資料顯示，京津翼及周邊6省國土資源僅為全國7.2%，但消耗煤炭資源卻占到了33%，單位國土面積排放率約是全國平均水平的4倍，經濟發展同環保產生了嚴重失衡。endprint

（二）產業能源結構分布不均加大治理難度

在全球工業產業鏈中，我國產業發展尚處于中下游水平，不合理的布局和發展結構，對我國環境產生了嚴重的破壞。據相關資料統計顯示，我國長三角、珠三角、京津冀地區僅占國土面積的8%，而全國55%鋼鐵、40%水泥卻產自這些地區，且水泥粉塵排放量也占據了全國工業總排放量的39%，分布嚴重不均衡。此外，我國經濟發展能源結構仍以煤炭資源為主，成為造成霧霾污染的重要成因。目前，京津冀、長三角、珠三角地區煤炭消耗量便占全國的43%。而工業用煤中二氧化硫、氮氫化物、煙霧粉塵等霧霾主要成分的排放量分別占到了全國煤炭總排放量的90%、70%和85%。粗放.型的發展形式，且缺乏合理的產業資源布局，加大了現今空氣質量中霧霾問題的治理難度。

（三）空氣質量監測預警主體定位不清

目前，我國霧霾預警一般是氣象部門和環保部門聯合發布，氣象部門進行天氣變化形式預報后，環保部門再根據氣象變化及大氣污染排放規律，判斷空氣質量情況的走勢。事實上，2013年的《大氣污染防治行動計劃》中明確要求，環保部門要加強同氣象部門合作，建立重污染天氣監測預警體系。但2017年1月17日國家氣象部門單方面通知，各級氣象局停止對霧霾預警預報產品的相關制作和發布。據悉，出現這樣的情況是由于氣象部門與環保部門在發布霧霾相關預警信息時，因技術條件的原因，經常出現PM2.5監測結果不一致的情況，兩個部門也存在一定的重疊交叉和重復建設問題。同時，兩部門的預報預警體系、遙感衛星設置和地面監測點位等定位度，都未進行明確的界定，模糊的監測與預警體系，一定程度上增加了我國霧霾有效治理的難度。

（四）企業排放數據隱瞞與偽造情況嚴重

近年來，我國很多企業存在空氣質量檢測數據謊報隱瞞的情況。2016年6月，環保部門曾對福建省長樂市富平印染有限公司的管路采樣檢查中發現管路堵塞嚴重，無法進行水樣抽取檢測，且COD儀器分析檢測也發現，該公司涉嫌偽造檢測數據和篡改儀器參數。2017年2月15日至3月18日，中國環保部派遣18個督查組，對京津翼及周邊重度污染區8500家，工廠、礦區和供熱企業等進行走訪。結果表明，至少3119家污染企業存在偽造排放數據，甚至是拒絕檢查的問題。而且一些重要的環境監測場所，對于數據監測也近乎弄虛作假，如西安市長安區空氣自動監測站是國家直營站，其所采集數據會自動傳至國家總站，而長安環保分局官員為了數據造假，將采樣器用棉紗堵塞，過濾空氣，致使所收集空氣質量數據異常。再如，很多地區的監測站附近常有灑水車作業，濕潤空氣、降低浮塵，進而營造出了一個“干凈”的假象，不讓空氣污染指數爆表等，這也是我國霧霾治理長期治標不治本的主要原因之一。

（五）霧霾治理缺乏合理的利益補償機制

目前我國治理霧霾模式主要是以行政為主導進行資源分配。在此過程中，由于缺少合理的利益補償機制，資金投入區域有限，多方利益主體未能實現均衡，霧霾治理困難巨大。據21世紀經濟網報道，2016年北京市將中央撥付的4億元大氣治理專項資金，加之自籌l億，共計5億，進行河北廊坊與保定清潔能源的改造，而河北其他重度霧霾區域治理工作卻并未展開，整個霧霾治理效果一般。再以三河市為例，2016年政府部門為治理霧霾問題，勒令市內大量建材產能企業關閉整頓，以致該市建材企業既要忍受資源利益要素分配不均等待遇，又要為霧霾治理買單。而對于空氣污染較為嚴重的燕郊電廠，卻因北京電力發展需求，并未就霧霾治理等問題進行相關整頓。可見，京津冀地區相關企業主體之間的利益博弈與牽扯，進一步致使這些區域陷入霧霾治理僵局。此外，相較北京與天津而言，河北、河南、山東等省投資產出比較低，財政收入不足，無法對省內多數中小城市提供強勁的產業支撐與財政支持，再加上霧霾治理利益補償機制的缺乏，這就導致我國許多地區霧霾治理工作困難重重。

三、完善我國霧霾治理的幾點啟示

（一）明確分工治理霧霾，全方位監控區域空氣質量

現階段，霧霾治理問題已成為我國的戰略目標。為此，國家環保等相關部門應根據我國年度治霾目標，建立區域環境管理框架制度，細化空氣污染防治工作。具體而言，區域環保部門可配合國家環保總局，加強燃煤鍋爐取締的力度，改變利用“煤改電”、燃氣供暖的集中式供暖模式，并持續推動對城中村、城鄉結合部與農村區域的驅散煤炭污染治理。從區域型工業生產商來說，可加強其錯峰生產強度，通過提高排污標準，來加強企業排放的管理。與此同時，全方位監控區域空氣質量。借助先進科技信息方式，網絡式監管，增加污染排查、治理“小散亂污”商的力度。通過以上形式，并聯合公眾對于霧霾污染信息的需求，逐步加強霧霾污染治理的監管力度，進一步加強對大氣污染的防治。

（二）將空氣質量納入信用評價，鼓勵公民參與霧霾治理

大氣污染防治法作為我國霧霾治理的全面性統籌法規，地方環保部門可在此基礎上有針對性設立空氣質量信用評價體系。涉及高污染、高排放企業，可對其進行信息名單的披漏和公開，并將環境違法信息納入企業整體社會信用評價中，作為政府部門和金融機構評價企業的基礎。與此同時，地方政府可依據霧霾治理的全局性、復雜性，鼓勵個人或民間組織積極進行環保公益的訴訟，并參與到環保法律、技術標準的制定、重大項目的環境評估等霧霾治理活動中。將公眾滿意度作為霧霾治理工作成效的重要標度，不斷強化霧霾治理的多元主體約束，增強環境決策的透明性和執行力度，構建多主體共同參與的霧霾治理良好環境。

（三）優化城市空間開發布局結構，管控企業排污總量

城市霧霾問題的不斷加劇，究其根源還在于城市管理的不當。因此城市霧霾的治理需要通過科學、合理、民主的管理手段來逐漸緩解。首先，優化城市空間開發布局結構，遵循地形地貌、氣象環境等基本自然條件，建設可持續生產發展的生態城市。大力發展城鄉污水、垃圾處理中心等生活基礎性建設，提升區域環境質量，為工業發展排放指標騰出更多空間。其次，堅決執行城市發展邊界制度，防止城市發展的不斷膨脹，超過當地的生態環境容量。最后，積極引導當地企業施行科學合理的排放體系標準。企業的污染物排放標準可進行流量管理和監控，即在經營許可證明中，條例分明的指出各企業大氣污染物年排放總量，使其科學合理安排生產總量。

（四）改善城市交通擁堵問題，減少汽車尾氣排放

霧霾問題的日益凸顯，逐漸成為我國空氣質量監測的首要問題。據研究，霧霾中所含有害物質，主要包括有機氣溶膠、硫酸鹽、硝酸鹽及黑炭，而機動車尾氣排放中便占據了其中的三項，即黑炭、氮氧化物及有機化物，并在交通擁堵情況下能見度影響達到了12%。例如，北京市政府便針對擁堵問題，鼓勵公眾乘坐公共交通工具出行，并在一些公路上劃分了高峰時期交通專用通道。但還存在部分公交專用道利用率不足的問題，導致其他車道交通擁堵現象嚴重，以致增加了大氣污染物的排放總量。因此，為更多提升公交車道利用率，建議可根據實際情況，讓大中型客車、出租車等在一定時段利用該車道，減少擁堵問題。同時，我國大多交通擁堵問題較為嚴重的城市，可借鑒學習紐約交通建設經驗，在現有地鐵的沿線建設重點站停靠的快速地鐵線，進一步解決交通的潮汐擁堵現象。并通過地下交通的快速化，減少地面機動車尾氣的排放總量。

（五）建立與完善現代能源體系，從源頭治理霧霾

轉變能源結構，設立現代化的能源體系，可以從源頭上治理霧霾。由此政府應積極建設現代能源體系，因地制宜利用可再生能源，形成清潔高效的能源結構。并且，創建能源互聯網，借助人工智能技術，優化生產、輸送、配送等跨區域能源。建設以用戶為主導，供給與需求相互利用的能源機制，進而發展智慧節能，減少能源利用成本。同時，政府應利用以分布式能源為主，集中為輔的融合運用能源手段，提升能源配置相關效率，減少霧霾。例如，大力發展天然氣發電、水電、熱電與多聯供等分布式能源，提升一次性能源中的清潔能源占比，強化能源清潔、高效率運用。另外，建立統一開放、競爭有序的現代能源市場體系。放開競爭性能源范疇與環節，實施統一市場準入制度，促使能源投資的多樣化，積極支持民營經濟進入能源領域。構建可再生能源配額制和綠色電力證書交易制度，完善能源市場管理機制。endprint