中國與法國農業保險發展的差距及其政策選擇

王云魁

摘要：自2007年中央財政實施農業保險保費補貼政策以來，我國農業保險發展迅速，服務“三農”能力顯著增強。隨著我國“十三五”規劃的實施，農業保險如何更好地服務我國農業現代化和農村發展戰略日益成為保險業界需要認真思考和積極探索的話題。法國農業保險歷史發展悠久、經營技術成熟、經營管理水平很高，尤其是農業相互制保險發展的極有特色，借鑒法國經驗，無疑是有效路徑之一。

關鍵詞：中國與法國；農業保險；發展差距；政策選擇

自20世紀80年代我國農業保險恢復經營以來，由于長期缺乏財政政策支持，規模一直難以做大，甚至在本世紀初陷入極度低迷的困境。2004年，我國農險保費收入3.77億元，僅占財產險全行業的0.36%。隨著2007年中央財政保費補貼政策的實施，農險才真正走向了快車道，在2013年《農業保險條例》頒布以后，更是取得了重大進展。2016年，我國農險保費收入達417.1億元，占財產險業務總保費的4.79%，累計為2.04億戶次農戶提供風險保障2.16萬億元，向4575.51萬戶次農戶支付賠款348億元。

隨著我國“十三五”規劃的實施，農險如何更好地服務于我國農業現代化和農村發展戰略日益成為保險業界需要認真思考和積極探索的話題。而借鑒發達國家農險的成熟經驗，無疑是一個有效的現實路徑，法國農業保險不但發展歷史悠久、經營技術成熟，而且經營管理水平較高，特別是其農業相互制保險發展的極有特色，因此，對我國農險的可持續健康發展將具有十分重要的借鑒意義。

一、法國農業保險發展的經驗做法

（一）注重農業保險立法，不斷完善法律法規

法國農業保險制度主要依靠法律加以規范，形成了較為系統、完善的農險法律體系。1900年7月，政府通過頒布《農業互助保險法》，在法律上奠定了農業相互保險組織的地位；1960年、1964年，先后頒布《農業指導法》、《農業損害保證制度》，放寬了農險公司經營農業財產保險和農民人身險的條件和要求；1976年，頒布《保險法典》，進一步對農業相互保險進行了更加明確、詳實的規定；1982年，又頒布《農業保險法》，通過法律形式明確了農險的項目、保險責任、再保險、保險費率、理賠計算及具體做法等。正是通過上述法律法規的不斷完善，法國政府為農險的發展提供了堅實的基礎。

（二）政府提供有力的財政政策支持

為了保障和扶持農業的健康發展，保護農戶的切身利益，從而調動他們從事農業生產的積極性，法國政府對農險實行“低費率和高補貼”以及稅費減免優惠政策措施，從而積極鼓勵農險的發展。一方面，政府通過立法的形式，對關系到國計民生的重要農產品，實行強制性保險，并給予保費補貼支持，補貼比例最高可達65%（即：農戶只需繳納保費的35%～50%，其余由政府承擔）。投保農場主每年申請補貼，政府根據歐盟統一的規定和財政狀況，在次年直接將補貼款項發放至參保農場主。另一方面，法國農險經營不以盈利為目的，因此，政府通過立法保障對經營農險的機構均實行資本、存款、收入和財產免征一切賦稅的政策，如政府實施DPA儲蓄稅收優惠政策減免農民職業儲蓄應繳稅金，并允許其運用該儲蓄購買農險，鼓勵農戶積極參保。

（三）建立政策性農業保險機構，堅持市場化運作

政策性農險不以盈利為目的，這與商業保險有所不同。為了切實保障經營農險機構的業務開展，在政府的支持下，法國農險從商業保險中分離出來，建立了專門的政策性農險機構。此時，農險業務就成為了一種政府行為，因此，運營機構的行政經費、農險基金赤字等均由政府財政直接補貼。政府為此每年要做一次農險預算，預算的風險基金總額不低于保費的20%，但不超過保費的50%，用于應對農險機構入不敷出時的不時之需。但法國農險在承保、理賠等業務環節，始終按照商業化、市場化模式運作，保險公司和農場主作為獨立市場主體承擔各自責任，且自負盈虧。政府作為補貼的提供者和市場的監管者，不參與具體業務，也不對行業經營狀況負責。以收成保險為例，保險合同由保險公司和農場主自行協商簽訂，保額由上年作物平均產量和農場主自選價格兩個因素決定，政府不參與具體相關農險業務流程，也不干預農險機構微觀經營。

（四）保障范圍逐漸擴展

法國農險為“三農”提供相對全面的風險保障，既包括種植業險、養殖業險和森林保險等與農業生產直接相關的險種，也包括農場財產險（農業住宅、農舍、農機）、責任險（農場責任、農機責任）和農民人身險（農場主、雇員、家人以及其他人員的意外和醫療保險）等涉農保險。就保障范圍而言，法國農險責任呈不斷擴展的趨勢。就種植業險而言，因法國自然地理條件較好，災害事故較少，種植業險在歷史上相當長的一段時間里，保險責任僅有冰雹。2005年以后，種植業保險才相繼增加了霜凍、風災等災害事故。目前，種植業險主要為收成保險，承保品種主要包括玉米、小麥、甜菜、葡萄等，保險責任主要包括冰雹、旱災、風災等，起賠點為30%，并設有25%的絕對免賠率。就養殖業險而言，主要承保財產險，將畜禽與養殖場內的房舍、農業設施、農機具一起作為承保對象，對畜禽而言保險責任與財產險類似，只承擔火災及自然災害或意外事故導致的窒息死亡，不承擔疫病保險責任。但總體而言，因法國農險的保險范圍仍然不寬，所以費率較低，如：法國盧瓦爾河谷地區的玉米種植農場主，每年自繳保費僅為每公頃10.6歐元（約合每畝5元人民幣，低于我國每畝15元人民幣左右的平均水平）。

（五）農業保險主體的風險分散，責任明確

法國農業風險管理體系分為農場主自擔、從業者互助（保險）和全民救助（國家農業風險管理基金）三個層級。當風險損失在30%以內時，由農場主自擔；風險損失程度超過30%時，由保險公司介入，提供理賠服務；當發生全國性的大面積災害如洪災、旱災、疫病時，由國家農業巨災風險管理基金進行補充。目前，隨著農險保障水平的不斷提升，國家巨災保障基金的功能有逐漸弱化的趨勢。以法國安盟保險集團為例（處于頂端的安盟保險集團；處于中部的13個大區相互保險公司；處于“金字塔”底部的3300多個地方保險公司），在再保險方面，該公司章程明確規定：地方保險公司有向大區保險公司分保的義務；大區保險公司也有向集團分保的責任（具體分保比例由雙方商定，目前的比例是地方保險公司平均分保95%，大區保險公司平均分保35%）；安盟保險公司再將部分風險向瑞士再保險、慕尼黑再保險等公司分保。endprint

（六）農業相互制保險組織發展成熟穩定

相互制保險組織是一類具有合作性質的特殊的保險組織形式，在其他合作制比較發達的歐美發達國家保險領域都有廣泛分布，是目前全球保險市場很主要的一種保險形式。其核心理念是“互助共濟、風險共擔”。在法國，農業相互制保險組織這一組織形態相對普遍而且發展歷史悠久。1986年，在法國農業相互保險聯合會的基礎上成立了安盟保險集團，為全國相互保險組織的農場主提供農業生產災害保險服務。2014年，安盟保險總保費收入達137億歐元，其中，農業保險保費收入約13億歐元。截至2016年底，安盟已成為法國市場上第一大農業保險公司，第三大綜合性保險集團。

二、中國與法國農業保險發展的差距分析

（一）農業保險的法律法規尚需完善

從發展歷史看，為了適應農業生產環境的變化，滿足農險發展的迫切需求，法國農險法律法規在不斷修訂和完善，從而為法國農險的發展提供了堅強的法律支持，為法國農業的長足發展做出了積極貢獻。雖然我國于2013年3月正式實施《農業保險條例》（2016年進一步修訂），彌補了長期以來束縛我國農險發展的法律法規缺失這一空白。2015年2月，又頒布了《相互保險組織監管試行辦法》，為相互保險組織設立、運行提供了法律依據。2016年12月發布的《關于進一步完善中央財政型保險產品政策擬訂工作的通知》中也要求對種植業保險及大牲畜保險條款中不得設置絕對免賠，可適當設置相對免賠。但我國農險的法律法規建立時間短，尚需實踐的進一步總結和完善。尤其是一些地區尚未認真貫徹落實農險法律法規，因此，在推動完善產品管理、市場準入等農險制度仍需加強頂層設計。同時，現行法律法規尚未明確界定政府機構在農險工作中的職責和行為邊界，因此，既難以防止和減少政府對農險微觀經營的干預，也難以減少對相關資源的直接配置，這顯然不利于提高管理效率。

（二）保險覆蓋面仍然不高

經過100多年的發展，法國農險覆蓋了所有關系到該國國計民生的重要農產品，而我國截至2016年底，農險承保的主要農作物雖然突破17億畝，且三大主糧作物平均承保覆蓋率超過70%，但與中央政策性品種“愿保盡保”的要求仍存在較大差距。如新疆參保率較高的棉花也僅達到62%的保險覆蓋。另外，部分新型農業經營主體也反映由于地方財政緊張，對其參保農險不給予縣級財政補貼或完全按商業保險投保，影響中央惠農政策的落地。

（三）實際保障水平相對較低

據2017年6月發布的《中國農業保險保障水平研究報告》預期，到2020年，我國農險保障水平將接近24%（發達國家平均在40%）。由此可知，我國農險保障水平還很低。從國外農險發展的實踐經驗來看，缺乏政府的公共財政補貼，農險的持續經營和發展很難以維持。對農險進行保費補貼是遵循世貿組織規則對于農業支持的“綠箱”政策，這項政策不但被大多數國家廣泛采用，作為各國財政支農的重要手段，而且業已為這些國家扶持農險快速發展的重要推動器。與法國補貼比例最高65%相比，雖然我國各級財政對保費累計補貼達到75%以上，但因保險金額較低，大部分省區農險金額僅能覆蓋直接物化成本或飼養成本，占種植成本近六成的人工成本和土地成本還未納入保障范疇。如，截至2015年底，全國小麥、玉米、水稻三大糧食作物保險保障程度約占直接物化成本的84%，但僅占總生產成本的33%。以新疆為例，截至2016年底，平均每畝水稻、小麥、玉米、棉花的保險金額分別為627元、589元、570元、1060元，遠不能覆蓋這些作物的總生產成本。此外，相對于成本損失風險，價格波動風險對我國農牧民壓力更大，但“保價格、保收入”等更高層次的保險服務仍不能滿足需求。

（四）保障品種仍有待擴大

法國農險覆蓋了主要農作物中的水稻、大麥、小麥、果樹以及主要家畜中的牛、馬、豬、蠶等。我國每年使用農作物主要品種約5000個，遠超法國。然而截至2016年底，中央財政補貼的農險品種雖然包括種植、養殖業和森林3大類，涵蓋了小麥、水稻、玉米等主要糧食作物以及棉花、油料作物、糖料作物、畜產品、制種等，但也僅有16個品種。所有農險承保農作物品種僅為211個。其中，中央財政補貼的保險品種發展較好，但許多經濟類或者非糧食品種沒有包含在內，而且對于家庭農場、專業合作社等新型農業經營主體的保險以及設施大棚、林果業、特色農業、牛羊等關系農牧民切身利益的優勢農牧業品種保險發展滯后，農戶信貸保證保險、農房保險等尚處于探索初期。農戶對一些地方性農業品種有強烈的保險需求，中央也有政策，但因一些省區無力提供配套保費補貼以致無法開展。

（五）大災風險分散機制仍需健全

健全的巨災風險分散機制是農險發展的重要支撐。在堅持商業化市場運作的同時，主要農險發達國家都在積極通過建立巨災保險制度或設立巨災保險基金等方式，為農險發展保駕護航。在法國，洪災、旱災以及動物疫病等全國性或大面積的災害事故不列為保險公司的承保責任，在發生時通過政府設立的巨災保險基金進行統一賠付。另外，法國擁有完善的農險再保險機制，構建了健全的再保險體系。盡管在2014年11底，我國23家具有經營農險資質的保險公司聯手成立中國農險再保險共同體，但因成立時間短，在對風險數據積累與研究、抗巨災風險的能力以及如何克服外部市場短期性和波動性影響等方面仍需不斷健全。

（六）農業相互制保險發展滯后

與法國呈“金字塔”型的相互制保險組織相比，相互制保險組織在我國的發展一直非常緩慢，直到2005年1月保監會才批準設立了全國第一家相互農險公司一陽光農業相互保險公司。雖然2016年6月，中國保監會又批準了兩家相互制財產保險機構一眾惠財產相互保險社、匯友建工財產相互保險社，但這兩家公司主要從事非農險領域。而根據國際相互合作保險組織聯盟統計，相互類保險保費收入占非壽險保費收入的比例在發達國家很高，一般都在20～40%，例如在2014年，法國占比甚至達46.3%，而我國截至2016年底，僅占不到0.35%。endprint

三、中國農業保險可持續發展的政策建議

（一）進一步完善農業保險法律體系

農險法律體系的完善對規范農險活動，保護農險活動當事人的合法權益，提高農業生產抗風險能力，促進農險持續健康發展，起著舉足輕重的作用。隨著《農業保險條例》和《相互保險組織監管試行辦法》的實施，我國農險逐漸規范健康發展。但為進一步提高我國農險保障水平，并為其提供堅強的法律制度保障，我國農險領域有必要將經過實踐檢驗的一些切實可行的農險經驗逐漸制度化、成文化為相應的法律法規條文，積極推動頒布《農業保險法》。

（二）進一步提高財政補貼，提高保險保障水平

一方面，應進一步完善中央財政補貼政策。中央財政農險保費補貼政策對農險的發展有著巨大的推動作用（我國中央財政撥付補貼資金從2010年的52.1億元增長到2016年的158.3億元，帶動我國農險保費從135.7億元增長到417.1億元）。2016年12月，財政部頒發了《中央財政農險保險費補貼管理辦法》，這不僅規范了中央財政農險保費補貼工作，還提高了補貼資金的使用效益。具體而言就是逐漸提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，并且逐步減少或取消產糧大縣的縣級財政保費補貼（例如：自2016年起，中央財政對產糧大縣三大糧食作物農險的補貼比例提高至中西部47.5%、東部42.5%）。中央財政的大力支持極大地保障了農險的健康可持續發展。另一方面，有必要積極推動我國農險產品從“保成本”向“保產量”升級。支持各地將人工成本和土地成本逐步納入保障范疇，爭取逐漸覆蓋“直接物化成本+地租”，對超出直接物化成本部分的保費，在合理確定保險費率的基礎上由當地財政給予部分補貼。對因各種原因未能覆蓋直接物化成本的少部分地區，應積極鼓勵他們開發商業性補充保障產品，確保基本保障達到國家要求。

（三）進一步保護被保險人權益，提升保險服務水平

首先，我國農險政策扶持的范圍和領域尚不寬泛，全面拓展農險的服務空間是完善我國農險的重要方向。因此，有必要研究將漁業保險、設施農險等優先納入中央財政保費補貼范圍，探索實施“以獎代補”政策，制定和實施更加優惠的稅收政策。同時，支持地方政府積極開展特色農險，逐漸將家庭農場、專業合作社等新型農業經營主體的保險以及關系農牧民切身利益、滿足其實際需求的優勢農牧業品種保險納入到政策性保險承保范圍內。其次，我國農險主險責任在2015年擴展為“暴雨、洪水（政府行蓄洪外）、內澇、風災、雹災、凍災、旱災、地震、泥石流、山體滑坡、病蟲草鼠害”。在此基礎上，無論是種植業還是養殖業，都有必要結合當地實情，盡可能進一步拓寬保險責任范圍。第三，在開發農險新產品時，進一步明確對農作物不同生長階段和絕收狀態時的賠付標準，使其與社會經濟發展水平相適應。最后，隨著經營農險的公司經營管理水平的提高以及我國防災減災能力的提升，各省區也應根據近年來農業風險特點、風險分布和農險經營狀況積極下調產品費率。由此使得我國農險服務水平大大提高。

（四）完善農險大災風險分散機制

加快推動我國財政支持的多層次國家農險大災風險分散機制建設，完善農業大災風險準備金管理制度，完善農險再保險機制建設，進一步提高我國農險再保險共同體分保能力，加強農產品市場與期貨市場對接制度研究，豐富農產品期貨產品體系，構建農業巨災保險制度，推動巨災風險證券化和巨災基金建設，提高農險巨災風險應對能力。

（五）積極推動我國農業相互制保險機構發展

與股份制農險公司比較，創新發展農業相互制保險機構具有重要的現實意義。因為農業相互制保險機構最大的特點是其設立目的基于相互保障，而非追求利潤最大化。因此，發展農業相互制保險機構既能夠擴大農險覆蓋面，提高保險機構服務經濟社會的能力，也能夠豐富保險市場組織形式，使我國保險農險市場組織形式趨于多元化、專業化，提升農險產品競爭力，還能夠創新農村基層社會管理方式，提升管理效率。另外，這種機構還能夠培育“三農”保險思想，提高農戶的風險和保險意識。endprint