環境公益訴訟制度探析

摘 要 環境問題一直是全社會共同關注的問題，我國立法、司法在不斷改進。從新《環境保護法》實施以來，我國環境公益訴訟制度在不斷改善，但仍然存在一些問題。本文在對我國現行環境公益訴訟制度立法分析的基礎上，借鑒國外先進制度，從公民、社會組織以及檢察院三個起訴主體出發提出完善建議。

關鍵詞 環境公益訴訟 制度 立法現狀

作者簡介：康武燕，中國地質大學（北京）本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.164

一、 我國環境公益訴訟的司法實踐情況

2015年新《環境保護法》實施以來，環境公益訴訟案件受理情況逐漸好轉，但仍然存在一些問題，主要包括：地域分布過于集中，集中于沿海地區，而其他地區分布比較少；案件受理數增加，但仍存在法庭多、案件少的現象；提起公益訴訟的社會組織數量少且相對集中，主要集中于自然之友之家等，其余符合條件的組織基本沒有提起環境公益訴訟。可見，我國環境公益訴訟立法以及司法方面仍然存在一些問題，筆者將對我國的環境公益訴訟立法現狀進行分析。

二、 我國環境公益訴訟的立法現狀分析

（一）提起環境公益訴訟的主體資格

根據現有法律規定，提起環境公益訴訟的主體有以下兩種：

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2.法律規定的有關組織。我國《民事訴訟法》規定法律規定的有關組織可以提起環境民事公益訴訟，至于有關組織的條件并沒有在法律中規定。2014年的新《環境保護法》對此進行了界定，條件是：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。根據該法的規定，這兩個條件必須是同時具備才可以。由于具備該條件的有關組織較少，因此，最高人民法院在其司法解釋中擴展到“在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等”組織，只要其提起的訴訟所涉及的社會公共利益，與其宗旨和業務范圍具有關聯性即可。

根據我國現行立法，我國只規定了“機關”、“社會組織”。機關只有檢察院，且僅為試點；社會組織限定條件嚴格，應適當放寬條件，擴大社會組織主體資格范圍；對于公民的環境公益訴訟主體資格我國立法沒有規定。

（二）環境公益訴訟的管轄與訴前程序

根據我國相關的法律，環境公益訴訟案件由中級人民法院管轄。法律之所以這么規定，主要考慮環境公益訴訟的提起人，原告是機關或組織，而非公民個人，提起環境公益訴訟的案件一般影響較大、涉及面較廣、賠償請求較高。這樣的法律規定符合管轄級別設置的原則。環境公益訴訟的地域管轄與一般民事訴訟相同，即在污染環境地、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的法院管轄。

根據我國相關的法律與司法解釋，目前我國環境民事公益訴訟沒有規定訴前程序是畢必經程序，但有告知有關環保監管機關的程序，即人民法院在受理環境民事公益訴訟后應事先告知對被告行為負有環境保護監督管理指責的部門。這一規定體現了環境監管機關的環境管理責任，也可督促有相關環境監管權的行政機關的執法。

三、 國外環境公益訴訟立法借鑒

（一）美國環境訴訟中的公民訴訟制度

美國在一戰及二戰結束后的幾年中，由于大力發展經濟，也發生了多次重大的環境污染事件，例如多諾拉河谷煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件等。面對環境危機，環保行政不力，公眾保護環境的呼聲越來越高，環保組織不斷產生，環境訴訟制度急需制定到法律中。1970年，美國頒布了《清潔空氣法》，首創公民訴訟制度。

1970的《清潔空氣法》7604（a）規定了公民可以以自己名義提起訴訟的情形：一是違反排污標準或政府的其他排污禁限命令的行為；二是主管機關的未履行法定環保職責的任何非裁量行為；三是任何人計劃或實施任何新建或改造主要排污設施，但未取得相應許可的行為。

1.起訴資格寬，但以與案件有利害關系為條件。根據1970《清潔空氣法》7604（a）的規定，“任何人”都可起訴，這里的“任何人“可以公民，也可以是機關或其它社會組織，法律對起訴主體資格的法律屬性沒有規定。但從司法實踐看，要求原告必須與案件有一定的利害關系，有一定的損害事實。

2.規定訴前程序。1970的《清潔空氣法》7604 （b）規定了訴前程序：原告要在提起訴訟的60日前，向聯邦環保局、污染所在州以及所控違法者發出通知信，告知準備提起公民訴訟；如果管理者或州已經開始處理該控告，且要求違法者遵守法律、排污標準或禁限命令的情況下，法院可以不受理該案。這一規定，考慮到司法權與行政權的平衡，考慮到行政限行處理以及節約司法資源，因此，符合法律上的行政現行處理以及司法資源節約原則。

3.判決方式。美國的公民訴訟的判決方式，允許不同于傳統訴訟的方式。美國法院通常作出的幾種：（1）禁制令。允許原告請求法院作出禁制令，命令被告停止排污行為或要求主管機關采取相關行為，是最嚴厲的一種方式。（2）采取補救措施，對一般違法行為，沒必要發布禁止令，要求其采取相應補救措施。（3）課以民事處罰。最初《清潔空氣法》中未規定此種方式，但隨后《清潔水法》等法律中授權法院可做出最高可達每日25000美元的處罰。該罰款既不同于補平損失的民事賠償，又區別于行政機關作出的行政處罰，可增加公民訴訟的威懾力，促使企業積極治理污染。

（二） 其它國家的類似的環境公益訴訟

1.英國的檢察總長代表訴訟。英國類似于環境公益訴訟的制度是檢察總長代表訴訟。該訴訟既可對違法者、又可對越權行事的行政機關提起；主要由檢察總長代表訴訟，公民、社會團體認為需要提起公益訴訟時，一般需要向代表國王的檢察總長請求，由其出面起訴，或由其賦予私人起訴資格。endprint

訴訟費用：如私人得提起訴訟，一旦敗訴要承擔費用。

2.德國的團體訴訟。德國的團體訴訟屬于民事和行政訴訟范圍內，主要由公益組織提起。例如：有權利能力的公益團體，基于團體法人資格就可起訴。

（三） 國外環境公益訴訟制度的啟示

1.對起訴主體資格并于限制，但對起訴條件進行限制。美國的公民訴訟制度，對起訴主體資格沒有限制，但對起訴條件，例如與案件有聯系、有損害事實等。這樣對原告資格進行限制，不會造成主體不足是環境訴訟的缺失。例如，如果規定只有社會組織且只有環保組織有起訴資格，在環保團體不發達、數量不足等情況下，就會造成環境訴訟案件不足的情況，即本來環境污染案件多，但無人起訴的情況。

2.檢察機關有起訴權。無論美國、還是英國的監察長訴訟，都賦予監察機構提起公益訴訟的資格。檢察機關是法律監督機構，也是國家的代表，其對環境公益可以代表國家進行起訴，是其本身性質所決定。

3.訴前程序可以防治濫訴。美國的公民訴訟中，有訴訟前程序，必須向聯邦環保局、所在州、侵害人發出訴訟通知，有關機關要進行前面處理。這一規定對防止公民濫訴起到一定的作用，同時也監督有關行政機關進行環境保護執法。

四、完善我國環境公益訴訟制度的建議

從上述立法與司法實踐情況來看，我國環境公益訴訟制度有了一定的發展，但仍有需要完善的地方，我們結合我國當前立法、司法現狀，借鑒美國等國外相關制度，主要從檢察院、社會組織以及個人作為原告主體三個方面分析并提出建議。

（一） 檢察院作為原告

1.在立法上，法律應該明確檢察機關在環境公益訴訟中的“公益訴訟人”資格，將原先對檢察機關的“支持起訴”資格擴大為“起訴”資格。同時，對于檢察機關在環境公益訴訟中的行使職權的程序，法律應當作詳細規定，按照《方案》之規定設立督促前置程序，檢察機關提起公益訴訟前先督促法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟并給予支持，如若前述組織與機關未提起，則檢察機關可以作為原告提起民事公益訴訟。

2.在司法中，法院作為審判機關，應當對檢察機關提起環境公益訴訟制度加以正確認識，最高人民法院可以通過指導案例的形式，有效引導實踐中全國各法院環境公益訴訟制度的順利實施，建設人民法院與檢察院的協調訴訟機制，共同推進檢察機關提起環境公益訴訟制度的完善。

（二） 社會組織作為原告

1.建立“原告獎勵制度”，促進具有主體資格的社會組織積極提起環境公益訴訟。我國可以借鑒美國《防治欺詐請求法》中的“告發人獎勵制度”，對被告進行雙倍處罰，從其中給予原告適當獎勵，降低原告訴訟成本，提升原告積極性，從而改變現在的“低受訴率”。

2.建立環境公益訴訟專項基金，將對環境污染和環境破壞的罰款收入財政預算后，撥出專門的資金投入到環境公益訴訟中，作為支持社會組織進行高成本環境公益訴訟的專項基金。

（三）自然人作為原告

1.借鑒美國公民訴訟制度，任何自然人如果有公民、法人或其他組織實施侵害環境的行為以及造成環境損害的依據，可以向法院提起訴訟。為了防止公民濫訴，可以規定起訴條件，如與案件有利害關系、有損害事實等加以限制。

2.應借鑒美國的公民訴訟，設置訴前程序，要求其提前向有關行政部門進行告知。一方面可以防止公民隨意起訴，浪費司法資源；也可督促行政機關進行環境執法。

五、結語

綜上，我國目前在立法上仍需完善環境公益訴訟的主體資格，擴大環境公益訴訟主體的范圍，充分發揮檢察機關的職權優勢和公民個人的能動性，在社會組織作為環境公益訴訟主要主體的基礎上，檢察機關以及公民個人可以作為環境公益訴訟主體提起訴訟，并且在三者之間建立起協調聯動機制，尤其要發揮檢察機關對于社會組織和公民個人的支持起訴職能，從而形成一個較為完整的由社會組織、檢察機關和公民個人構成的環境公益訴訟制度。

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