論人大對檢察機關的監督

李霄娜+郭俊濤

摘 要 我國《憲法》規定，人民檢察院由人大選舉產生，對它負責，受它監督。同時，人民檢察院還依法獨立行使檢察權。所以，同級的人大與人民檢察院關系問題主要是人大監督與司法獨立的關系問題。人大與人民檢察院均享有一定的監督權，那么，人大監督監督者的前提必須先理順各級人大與其他機關、組織及其同級檢察院的關系，明確人大和檢察機關各自的監督范圍，加強和完善人民代表大會制度，獨立檢察機關司法權，充分發揮人大對檢察機關的監督作用，有助于檢察機關更加主動接受人大對其監督，形成人大和檢察機關對法律監督的雙層監督體系。本文認為應根據人大對檢察機關監督的發展現狀，及其發展中面臨的阻力，結合中國的實際情況，完善人大對檢察機關的監督，更好地加快我國司法體制改革進程，實現依法治國和依憲治國。

關鍵詞 人大 檢察機關 監督

作者簡介：李霄娜、郭俊濤，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.196

一、人大對檢察機關監督概述

（一）人大對檢察機關監督的法律依據

自1978年以來，我國民主和法治取得了矚目成就，這離不開司法體制改革前進，因此，這些司法改革的前進過程就成為了我國檢察機關接受人大監督的發展史，我國人大對檢察機關的監督在《憲法》中以最高法律形式規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。這些規定在《監督法》和《人民檢察檢察院組織法》都有體現，并在《監督法》中規定：人民檢察院要接受各級人民代表大會常務委員會監督，并向本級人大報告工作。這就在監督方式、監督內容和監督效力上對人大監督檢察機關做了實質性規定。根據《人民檢察院組織法》規定，檢察委員實行民主集中制，在檢察長支持下，討論決定重大案件和重大問題。這就在法律上明確了檢察機關的重大案件和重大問題的最終決定權在人大常委會手里，這項具有法律效力的監督權是人大對檢察機關監督的直接法律依據。

（二）我國人大和檢察機關各自的監督范圍

學術界和司法實務部門對人大和檢察機關各自的監督范圍各抒己見，人大和檢察機關手中的監督權都是法律明文規定的，但人大的法律監督職權是最高層次的權力監督，而檢察機關是在權力分工后，在人大監督之下、特定范圍內的監督。

第一，人大監督范圍的界定：我國《監督法》頒布后，才明確了人大對檢察機關的監督是系統的、全面的，包括法律監督和工作監督以及對公檢法三機關配合情況的監督，我們這里所探究的是人大對檢察機關的常規監督，包括定期向人大作報告、接受執法檢察和監督、法律監督人員任命和授權、要求和答復人大提出的意見和建議。因此，人大監督權可歸結為：知情權、處理權、解決權。從目前我國憲政的實踐來看，人大有權監督檢察院工作，但這種監督必須是按照法定職權分工和集體行使職權原則進行，人大對檢察機關的監督在內容上的范圍僅限于合法性監督，在現行憲法不改變的情況下，不能對其合理性或者合目的性進行監督。現實生活中，人大對檢察機關執法活動進行監督，對檢察機關工作監督，以及對檢察官行為的監督等方面。人大對檢察機關的監督不僅體現在空間范圍的監督，而且在時間范圍上也有一定的界限，從監督方式看人大監督的時間范圍，人大對檢察機關的監督方式主要是聽報告、提問題、用權力、做調查。人大對檢察機關的指導檢察工作的建議和有關決定，是在了解檢察機關執行法律和有關政策情況的基礎之上做出的。由此可見，人大是通過聽取報告的形式進行事前糾錯和指導，這就在監督時間上做出了劃分。

第二，檢察機關的監督范圍，我國《憲法》規定，我國人民檢察院是國家的法律監督機關，檢查機關的監督范圍在法學界有廣義和狹義兩種理解，這里所探究的檢察監督權是狹義的，即檢察機關依照國家憲法及相關法律規定，依法對以訴訟為中心的司法活動進行檢察監督。檢察機關只要在自己職權范圍的一畝三分地內進行專門的法律監督，在接受人大對其監督時，并不影響其自身的法律監督，反而在人大對檢察機關監督和檢察機關自身監督雙方配合得當的前提下，勢必會出現前所未有的良好監督效果，監督效能也會大大提高。

（三）人大對檢察機關監督的意義

第一，明確監督范圍。監督的范圍就是以一個“界限”的身份作用的，決定著各方對于監督的態度、方式和效果，影響著人大對檢察機關監督的各個環節的運作。在司法體制改革如火如荼進行的過程中，人大和檢察機關雙方需要做的事情十分繁瑣。其中，人大和檢察機關雙方都要明確各自需要干什么和怎么干的問題，明確人大及其常委會監督的職權、范圍、內容、程序和方式，這樣才有利于理順各級人大及其常委會與同級人民檢察院的關系，有利于實現人大及其常委會監督目的和檢察機關獨立行使職權。

第二，提高監督效率。檢察機關的法律監督可謂是無處不在，涉及到具體的每一個案件，檢察機關的工作人員的專業性提升了辦案效率，人大及其常委會通過對檢察機關的監督，運用其法律監督的職權，以補充人大監督工作存在的不足，很大程度上提高了監督的效率。

第三，完善監督體系。人大及其常委會很重視檢察機關的法律監督，通過加強檢察機關的法律監督，促進司法機關之間相互監督，促進檢察機關對行政機關的監督，形成雙層、立體監督；同時，人大及其常委會是在宏觀上的總體監督，而檢察機關是一個法律監督的專業機關，其深入個案內部，延伸了監督范圍，形成總分的監督格局。

二、人大對檢察機關監督的發展和面臨的困難

（一）人大對檢察機關監督的發展

建國以來，我國一直按照蘇聯模式制定和“翻版”社會制度，蘇聯社會的各項制度一直對我國產生著深遠影響，這些受影響的制度之中就有人大對檢察機關的監督這一部分重要內容。受蘇聯檢察制度的影響，1954年《憲法》規定全國人大常委會有監督權，但1954年《憲法》中提到，不管是地方的還是專門的任何檢察院，都要依照法律規定的范圍行使檢察權，其實檢察機關的監督是一般監督，這就和1954年《憲法》中規定的全國人大常委會的監督權產生了重合的地方。1978年《憲法》仍沿用了這一規定。文革后，我國監督制度慢慢健全。1982年憲法規定檢察院是我國法律監督機關，檢察機關對人大負責并匯報工作情況，檢察院既受上級檢察院領導，又受同級人大監督，從此人大監督檢察機關步入正軌，我國人大監督司法的發展趨勢處在一個不停地被強化的過程。endprint

第一，監督實質化。人大監督是我國發展民主政治的必然要求，也是建立公正、高效和權威的社會主義司法制度的基本保障。由于現實中主客觀原因的存在，使得各級人民代表大會及其常務委員會權力不實、威信不高，在實際政治生活中演化為所謂的“二線機關”，人大對司法的監督基本上是一種形式，并在監督司法領域的無力也不利于人大的其他監督職能和監督形式的實現，從而無力支撐其他權力型監督。鑒于此，人大對檢察機關的監督在逐步強化。

第二，監督全面化。目前人大監督司法工作正在朝著好的方面前行，從表面監督逐步深入司法實質監督，監督的效率也在穩步提升，由實體監督轉向程序監督，即人大增強了在司法機關辦案機制的程序監督，深入辦案的各個環節，以程序上的慢過程換取斷案快結果，減少冤假錯案的出現。

第三，監督多樣化。人大代表來自人民，反映民意，同時受人民監督，現在很多地方都擴大了人民參與監督的渠道，對于不同年齡段的人提供了不同的監督渠道，就年輕一點的公民可以利用互聯網參與監督。

（二）人大對檢察機關監督面臨的困難

對于檢察權，法律界存在各種各樣看法，認為我國的檢察權既不是司法權，也不是行政權，而是獨立于這兩種權力之外的一種法律監督權，人大及其常委會職權之一也有法律監督一項，這就意味著在監督的過程中會造成法律監督的重疊，而檢察機關認為其作為獨立的司法機關享有獨立行使法律監督的權力，所以在實踐中往往會出現檢察機關不能很好地主動地接受人大對其監督的現象。我國有56個民族，人口眾多復雜，要求全國的各級檢察機關同步主動接受同級人大的監督，確實有些困難。所以，當檢察機關接受人大監督的過程中自身利益受到損失的時候，他們就會鉆法律的空子。有些地方由于當地平均受教育水平不高導致人大和檢察機關工作人員素質低，人大和檢察機關工作人員沒有意識或者沒有條件主動接受人大監督，即形成了對人大監督的阻力。事實上，相對于人大監督來說，檢察機關的監督是一種專門的法律監督，二者的監督并不會相沖突，相反，人大對檢察機關的監督越到位，司法體制改革的進程就會越快。

再者，對于人大行使的監督權，理應是一種具有實權、威信很高的監督，但實踐與理論卻有差別，憲法和法律規定的國家權力機關即人大，在實際政治生活中往往演化為所謂的“二線機關”，而“一線機構”的政府卻在實際生活中被“重視”，這就直接導致了檢察機關的地方依托性和依賴性，使地方政府對其干預化程度加大，檢察機關受地方政府人力、財力、物力限制而傾向于地方政府，直接導致檢察機關不積極、不主動接受人大的監督，人大在監督檢察機關時，聽取檢察機關的工作報告也是檢察機關的表面工作，在實質上形成了對人大監督的阻力。

三、我國人大對檢察機關監督面臨困難的原因分析

（一）監督機制落后，法律有空白

監督機制要創新，法律空白要填補。現階段，法律空白如下：其一，檢察機關被動接受人大監督。由于我國檢察院體系屬地方，司法地方化的問題仍然存在。特別是對于一些跨行政區域的案件的審理，地方保護主義嚴重盛行，不利于維護我國的司法公正，而且對于人大監督檢察機關的內容來說，其僅限于合法性監督，而不能是合理性或者合目的性的監督。憲法規定，檢察院是國家的法律監督機關，依法獨立行使權力，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉，若要填補人大對檢察機關監督內容的空白，只能修改憲法，而修憲是牽一發而動全身的大事。其二，檢察工作不細化。檢察機關的法律監督是區別于人大監督的一種專門監督，在現實生活中，人大對檢察機關的監督范圍與檢察機關的法律監督范圍雜亂不堪，致使監督效能不高。甚至在檢察監督的訴訟中具體環節怎么操作，也是模糊的現象和法律空白。其三，監督渠道和部門空白。人大在行使監督權時，缺乏專門的監督部門行使專門的監督以貫穿整個司法活動運行全過程，這就會導致人大監督不硬和公眾監督渠道受阻，當然人大在行使監督權的過程中也對特定案件進行特別深入的調查，但這并不能解決人大對檢察機關監督的專門性和持久性。

（二）工作人員素質不高

人大和檢察機關的工作人員主觀能動性的發揮，關系到檢察機關能否更好地接受人大監督。其一，檢察干警的業務水平不高，原因如下：首先，年齡上，很多檢察工作人員年齡偏大，在互聯網時代飛速發展的今天不能很好地利用網絡學習，導致檢察干警素質脫節，老干警實踐經驗豐富，新人員理論水平出色。其次，受教育水平上，所受教育跟不上現代化的司法體制改革進度，老一輩檢察干警接受的教育可能無法滿足現在社會對他們的要求。其二，人大代表的素質不高。我國人大代表基本都是兼職，一方面保持了同人民群眾的血肉聯系，另一方面也體現了其普遍性和人民性。但兼職有別于全職的專業性，人大代表素質不高的源頭在于選舉制度存在不完善。

（三）公眾參與程度不高

在人大對檢察機關監督過程中，公眾應當積極行使自己的權力參與監督，而現在公眾參與度不夠：其一，參與渠道方面。公眾參與渠道不夠多樣、不夠持久，首先，渠道單一，并且人大對檢察機關的監督存在不全面向社會公開的情況，使得公眾看不清、不理解，以至于無法很好地參與到對檢察機關監督中去。其次，有的渠道不通，有的渠道間斷，不能很好地提供給公眾一個恰當的、從頭至尾的渠道。其二，公眾的監督形式跟不上現實網絡時代的進步，還有監督形式與現實生活不相適應的現象。致使公眾參與監督的積極性不高、權利意識不強。其三，公眾不明確具體在什么環節參與監督，即使明確了在什么環節進行監督，也不知道自身該發揮什么作用。

四、人大對檢察機關監督的完善

（一）創新監督機制，彌補法律空白創新監督機制，首先就是監督方法創新，主動報告工作、人民監督員、人大監督專人負責制等都是行之有效的監督新方法，有必要把這種創新監督機制以規章制度形式明確固定下來。其一，檢察機關變被動為主動地接受人大的監督是提高監督效率的重要一步，人大加強對檢察機關的監督是督促檢察機關自覺接受人大監督的關鍵一招。其二，加強檢察工作一體化，把檢察監督權具體到每一個細節，這樣既各司其職，提高了對堅持黨的領導與保障司法獨立之間相統一關系的認識，填充了法律空白。為了實現更好的監督，我們可以多渠道和多種方式并存，與時俱進加強執政黨對檢察機關的監督，讓老百姓最大限度地參與到對檢察機關的監督中來，實現政協與審判機關齊頭并進共同監督。endprint

（二）提升檢察干警業務水平

檢察機關能否自覺主動地接受人大的監督，與檢察干警息息相關，如果在人大對檢察機關監督客觀條件滿足的條件下，檢察干警就要自覺發揮主觀能動性，積極接受人大對其監督。對于新上任的檢察干警可能存在“不接地氣”的照搬課本的現象，這就需要他們提升實踐水平，可以一對一的跟著老干警參與到具體案件當中。現有的檢察干警工作人員中，普遍年齡較大，法律知識水平不高，組織檢察機關工作人員學習相關法律知識，自覺地按照法律規定辦事。通過舉辦培訓班、法律講座、外出調研等活動提高工作人員業務水平，緊跟時代步伐。另外，必要的時候可以在內部定期組織檢察干警業務考核，制定淘汰制度。

（三）提高公眾參與程度

提高公眾參與度，向公眾公開對檢察機關的監督情況。以公眾看得清楚、能夠理解的方式進行公開，了解人大對檢察機關監督的情況是公眾參與監督的前提。其次，拓寬公眾監督參與渠道。在信息時代，最大限度地通過網絡渠道提高公眾參與度，是取得廣大青年參與監督的重要方式之一。再者，公眾在監督過程中主要起到的是社會輿論監督的效果，使得人大監督檢察機關更加公正和客觀，直接起到了制約人大的監督的作用。

五、結語

歷史的車輪滾滾向前，法制建設永不停止。加強和完善人大對檢察機關的監督體現了依法治國、依憲治國和建設社會主義法治國家的目標，是我國法治進程中一塊重要基石，也是加強我國法制建設的一項重大舉措。隨著十八屆四中全會上提出的加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度，也將更有利于避免地方司法干預，維護司法公正，提高檢察機關法律監督效率；擴大人民群眾參與度，使權力在陽光下行使。積極借鑒國外成功經驗的同時，更應該結合自身實際情況，制定我國人大對檢察機關的監督制度，要在實踐中摸索，在發展中求變。

參考文獻：

[1]湯維建.人大監督司法的理念與制度的完善.政治與法律.2013（5）.

[2]韓大元.地方人大監督檢察機關的合理界限.國家檢察官學院學報.2011（2）.

[3]王力群.人大對審判、檢察機關監督定位和方式探討.人大制度研究.2005（5）.

[4]閻興振.主動接受人大監督、不斷改進檢察工作.中國檢察官.2011（12）.

[5]范小軍.人大監督框架下的人民監督員制度.法制與經濟.2010（6）.

[6]厲志海.人大視角下加強檢察機關法律監督工作的思考.法治研究.2012（4）.

[7]湯維建、徐全兵.人大對檢察機關的監督研究.中國刑事法雜志.2014（1）.endprint