建立“三位一體”監督制約機制消除“消極不偵”現象

摘 要 立案偵查環節是彈性很大的執法環節，是權力很大、容易出問題的環節，在眾多的信訪案件中，反映有關機關對違法犯罪案件應當查辦而未查辦的占相當大的比例，“消極不偵”已經成為影響執法公信力的一大突出問題。本文認為建立相應的監督制約機制，消除“消極不偵”現象，對于提高執法公信力至關重要。

關鍵詞 “消極不偵” 監督制約機制 “三位一體”

作者簡介：趙冰凌，河南省盧氏縣人民檢察院檢委會專職委員。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.199

一、“消極不偵”現象的表現形式

“消極不偵”既存在于刑事司法領域，也存在于行政執法領域，共同的表現為：

一是對群眾的訴求受理不及時。接到群眾舉報后，處置不及時，導致群眾生命財產受到損失。

二是取證不及時，導致案件不能偵破。因工作責任心不強，對發生的案件不及時取證，錯失了取證的時機，導致案件不能偵破。

三是取證不能達到證據充分的標準，導致犯罪分子不能得到懲罰。

由于業務素質和工作責任心的問題，導致取證達不到證據充分的標準，使案件大案變小案，甚至有些案件證據欠缺，導致案件不能批捕、不能起訴、不能判決，影響了對犯罪分子的懲罰。

上述情況雖然是少數，但關乎司法公信力，要引起高度的重視。

二、“消極不偵”現象存在的原因

“消極不偵”現象的存在既有立法方面的原因，又有監督機關方面的原因，也有執法者方面的原因。

（一）立法方面的原因

1.立法不完善，缺乏相應的監督制約機制：

一是立法方面出現有空白，如在偵查監督方面只對違法偵查做了規定，對于“消極不偵”沒有做出規定，導致偵查機關干的是“良心活”。在行政執法方面，沒有規定專門的監督機關，導致行政執法監督出現“真空地帶”。

二是法律在某些方面規定的彈性過大，賦予執法機關的自由裁量權過大，如：在行政執法方面規定的罰款范圍彈性過大，容易出現“同事不同罰”的現象。

2.立法上雖有規定，但過于原則，實踐中缺乏可操作性。例如立案監督，雖然法律規定檢察機關應當對公安機關的立案進行監督，但規定得過于原則，缺乏可操作性，實踐中不好監督。

（二）監督機關方面的原因

監督機關方面的原因主要是已有的監督制約機制沒有很好地發揮作用。由于缺乏相應的考核機制，有些監督機關認為多一事不如少一事，對發現的問題不積極主動進行監督。另外，還存在著監督不全面、監督不徹底的問題。

（三）執法者方面的原因

“消極不偵”現象存在的根本原因主要還在于執法者理想信念不堅定，容易受社會上不良思潮的影響。其一，部分地區用人上的不公平、不公正使部分干警喪失工作激情。其二，有些干警受社會上不良風氣的影響，不給好處不辦事。其三，部分干警不把人民的利益放在心上，只唯上，沒有把法律放在第一位。

三、建立“三位一體”的監督制約機制，消除“消極不偵”現象

消除“消極不偵”現象，要建立國家、社會和公民個人“三位一體”的監督制約機制。

（一）在國家層面上

1.加強立法，在立法上不留漏洞：

（1）建議在立法上對公安機關的立案監督范圍進一步放寬。目前，關于對“消極不偵”方面的監督規定，只在二〇一〇年七月二十六日最高人民檢察院、公安部發布的《最高人民檢察院 公安部關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》中對立案監督做出了規定， 但監督的范圍僅僅局限于公安機關已經做出不立案決定的案件，實踐中公安機關很少做出不立案決定，大部分案件不立案只是口頭答復報案人，或者遲遲不予辦理，如果這方面的問題檢察機關不能監督的話，經過多年的實踐證明僅靠公安機關內部監督是不能起到很好作用的，這樣無疑會助長公安機關“消極不偵”現象，因此，建議取消對檢察機關對公安機關的立案監督僅僅限于“公安機關已經做出了不立案決定的案件”，應當規定對當事人反映的公安機關不立案的所有案件進行監督。

（2）建議對檢察機關的反貪污賄賂和反瀆職侵權檢察部門的立案做出監督規定。目前，對檢察機關的外部監督機關是各級人大，但人大的監督是宏觀的監督，不能做到監督的細化，主要靠檢察機關的內部監督，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定，針對“舉報線索的初查”只能是偵查部門和舉報中心。而行使監督權的僅僅是舉報中心、檢察長或者檢察委員會，再就是上級檢察機關。至于其他主體對舉報線索以外的線索進行初查，包括偵查部門自摸線索的初查如何監督？對舉報線索是否及時處理，處理結果如何，舉報中心催辦不理怎么辦？上級檢察機關對下級檢察機關要案線索初查進行了備案監督，而對應是要案、下級檢察機關又不作為要案初查，或者雖然不是要案但影響較大線索的初查是否正確又如何進行監督？等等一系列問題，立法上沒有明確的規定，使得有的地方啟動職務犯罪線索初查隨意性較大，實踐中造成不良后果的現象屢見不鮮。因此，筆者建議高檢院盡快出臺關于對初查權監督制約的規定。

（3）建議對行政執法機關的監督作出具體規定。要創設法定的監督機關。目前，關于行政執法監督方面出現空白，沒有法定的監督機關。檢察機關是法律監督機關，有權對有關機關執行法律的行為實施監督，因此，建議在立法時明確檢察機關對行政執法的監督地位，并規定具體的監督措施。

2.加強監督機關建設，使監督機關很好發揮作用：

（1）設立專門機構，配備專門人員，解決人員不到位的問題。目前，對公安機關立案監督工作主要由檢察機關的偵查監督部門擔任，各級檢察機關的偵查監督部門人員少，審查批捕工作已經應接不暇，根本抽不出時間和精力去承擔立案監督任務，因此，在對公安機關的立案監督方面，要成立專門的機構，配備專門的人員，才能把工作做好。在對檢察機關反貪工作和反瀆工作進行監督方面，要利用現有的舉報中心，建立專門的偵查情報信息管理機構，配備專門人員，對偵查情報信息進行專門的搜集整理、評估和開發利用，細化各類舉報線索的分流與處理程序，實行動態管理與監控，使線索價值最大化。要擴大院案管中心的職責，加大案件監督力度。

（2）對監督者完善考核機制，確保履行職責到位。要強化績效目標管理。要加強對初查權的監督，就要強化對初查工作的績效管理，不能“干好干壞一個樣”，要將初查的數量、質量、處理結果等納入考核的范圍，真正起到“獎優罰劣”的作用。要將監督公安機關立案工作納入考核范圍，實行重獎重罰，對于不履行監督職責造成嚴重社會影響的，要追究相關人員的責任。

（二）在社會層面上

1.對執法機關的“消極不偵”行為進行輿論監督。互聯網時代，給社會公眾參政議政提供了廣闊的平臺，對出現的“消極不偵”現象，要加強輿論監督，逐步減少和消除“消極不偵”現象，切實實現法律面前人人平等，切實提高執法公信力。

2.樹立“法律至上”的理念，破除“權大于法”、“人情大于法”的思想，凈化執法者執法的環境，清除“消極不偵”現象存在的土壤。“消極不偵”現象之所以存在，主要原因在于有其存在的社會土壤。用人上的不公平現象挫傷了部分執法者工作的積極性，使部分執法者怠于履行職責；“權大于法”的思想使某些領導干部動輒給執法部門施加壓力，而有些執法者也受權大于法的影響，只聽領導的招呼，不聽法律和事實的招呼，使案件的辦理具有選擇性；之所以出現人情案、關系案、金錢案，因為在許多社會公眾和某些執法者心目中人情、關系、金錢遠遠比法律重要得多。因此，社會要給執法者提供公正執法的環境，在用人上要切實把握住看政績和能力用干部的標準，在思想上要樹立“法律至上”的理念，徹底根除“權大于法”、“人情大于法”、“錢大于法”的思想，使執法者不受來自社會各方面的干擾。

（三）在個人層面上

1.案件當事人要敢于較真，對自己的舉報執法機關是否認真查辦要進行究問。任何公民對公安機關的報案都有權利得到立案或者不立案的答復，對于要求檢察機關進行立案監督的請求也有得到答復的權利，對于向檢察機關的舉報，檢察機關是否立案偵查、不能立案的理由同樣有得到答復的權利。因此，作為一名案件舉報人，要敢于較真，對自己的舉報執法機關是否認真辦理進行究問，促使執法機關認真履行職責。

2.執法者要加強責任心，加強修養，認真履行職責。執法者要樹立正確的人生觀、價值觀，要加強修養，淡泊名利，認真履行職責，嚴格按照法律辦事，不斷提高執法公信力。endprint