環境保護法中按日計罰制度的適用問題研究

摘 要 環保法中按日計罰制度的適用是指我國新環境保護法中按日計罰制度在新環保法實施過程中的法的適用問題。本文運用了文獻分析法、案例分析法、邏輯研究法的研究方法，首先對環保法中的按日計罰制度的概念進行闡述，分析其性質與功能。然后從我國現行的環保法中按日計罰制度在法的適用過程中存在的一些突出問題出發進行討論。最后對這些法的適用問題提出了相關建議，以期待我國的環境保護法進一步完善。

關鍵詞 環境保護法 按日計罰 法 適用

作者簡介：安澤文，湖北經濟學院法學院本科。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.165

一、我國環境保護法中的按日計罰制度的內容

我國《環境保護法》第五十九條，規定：企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

二、新環保法中按日計罰制度在適用過程中的主要程序性障礙

（一） 新環保法中按日計罰制度在適用中的主要程序性問題

1.新環保法中按日計罰制度的適用范圍模糊

我國出臺的《按日連續處罰辦法》中并沒有對按日計罰的懲罰行為進行程序性的違法解釋，更多的是實體性違法解釋。在法律已經作出規定的情況下，企業如何做出彌補行為，執法部門如何裁定，按日計罰制度如何實施，都是需要思考的問題。事實上，僅僅規定了實體性違法行為的懲罰范圍顯得按日計罰制度適用范圍狹窄，并非所有的程序性違法行為都造成的影響較輕，涉及到制度、程序等行政層面的問題會為違法者的違法行為提供間接便利。

2.按日計罰的罰款額標準界定不準

環境司法上的罰款額度一直以來上限偏低，甚至額度不明，這就使得許多違法排污企業寧愿選擇接受經濟懲罰，也不履行治理義務，整改違法排污行為，所以以往所有的罰款并不能對所有違法企業起到制裁作用。但是如果環境執法部門不能根據有效的數據，對環境違法者處罰過當，那顯然也是對環境治理沒有意義的。

（二） 新環保法中按日計罰制度在適用中程序性問題的原因分析

1.新環保法適用過程中各地方環境司法進度不一

我國現有的環境污染行政處罰對于環境污染行政處罰標準制定不具體 。環境執法部門在對環境污染行為進行定性時尚不具有明確性，在對其進行處罰的標準較隨意。而且各地方制定的地方環境規章制度不一，何況各地的氣候，水文和土地利用情況各不相同，對環境的影響破壞參差不齊，勢必導致相關地方在評測環境違法程度與修復標準上有不同的政策法規，再加上歷史遺留問題，使得按日計罰在司法層面上暫時難以實現一統。

2.新環保法中按日計罰制度的計罰標準不切實際

我國環境保護法及環保部相關政策法規中并未對按日計罰天數上限作出規定，也未對違法企業如果存在拒絕改正而又愿意承擔罰款這一情況作出相應措施規定。萬一處罰過當，勢必造成企業虧損嚴重，法律施行效果欠缺的不利情況發生。如果加入程序性違法行為，會牽扯到行政執法機關如何制定合理合法的計罰標準，然而罰款尺度更多的由地方執法機關掌控，缺乏對權力機關的制約，這也會導致計罰標準失衡。

三、新環保法中按日計罰制度在適用過程中的主要實體性障礙

（一） 新環保法中按日計罰制度在適用過程中的主要實體性問題

1.新環保法中按日計罰制度在實際適用中責令改正流于形式

在有關按日計罰的相關法律條例中并未規定具體的責令改正的實施措施，僅是停止違法排放污染物。那么如何停止排放，停止到什么程度才符合法律規定或者如果連專業代治理單位也無法確保污染物能被完全停止排放時又該如何確定這個改正標準等情形并未作出解釋。如果把程序性違法行為也納入到按日計罰的適用范圍上來，那么在實體性問題上又該如何適用這一條款，顯然現有的解釋并不能滿足按日計罰制度的需求。

2.新環保法中按日計罰制度的啟動與終止法定情形不明

目前不排除企業在通過第一次復查后，又開始違法排污或者排放禁排污染物的情形。這樣即使在復查期限內又被查到違法行為，仍不需要適用按日計罰。并且如果企業十分配合環境執法部門的工作，但是出于自身的條件限制或者其他特殊原因而未能在規定期限內完成治理，而此時環境執法部門又不得不對其實施按日計罰，那顯然是法律主體雙方都不愿看到的情況，而這也不符合按日計罰制度在環境保護法中的設定初衷。

（二） 新環保法中按日計罰制度在適用中實體性問題的原因分析

1.新環保法中按日計罰制度的程序執行較隨意

一方面，法律賦予了行政機關過多的權力，如何進行環境監測，何時復查，是否通過，都是由執法機關說了算，其次，在按日計罰終止的層面上，法律并未對相關情況作出具體說明，對作出責令處罰但是卻改正不到位或能力不足的企業如何適用按日計罰，何時啟動，何時終止，并未作出解釋。所以，按日計罰制度在實施程序尚未制定完善的法規。

2. 新環保法中按日計罰制度對于處罰的復查期限過長

現有的環境法律制度在復查期限上界限不明，使得很多行政執法機關擁有加大的自由裁量權。這為不法分子提供了鉆法律漏洞的空間，更提供了時間使政府機關滋生腐敗，并且也在一定程度上使不法企業產生投機心理從而繼續進行不法排污及相關違法行為。即便懲罰措施落地，但是否起效或及時起效也是會收效甚微甚至與預期結果大相徑庭，因此在一定程度上削弱了按日計罰的震懾力。

四、關于完善我國環境保護法中按日計罰制度的主要建議

（一）明確按日計罰制度的適用范圍

1.以《深圳經濟特區環境保護條例》為例endprint

借鑒個地方環保條例的優秀之處，對實體性違法行為進行歸納，得出適用范圍較大的程序性違法解釋。如深圳地區的《深圳經濟特區環境保護條例》中提到了三種可納入按日計罰的程序性違法行為 。當然考慮到全國城市各異的發展水平與風俗習慣，借鑒也需要慎重考慮，不可照搬照抄。此外，對于不能實現程序性規定的行為，也可在原有條例上補充與完善具體的實體性行為。

2.以《水污染防治法》為例

借鑒《水污染防治法》，對于企業違法排污行為懲罰實施具體分為兩種情況：一是排放禁排污染物。環境執法部門可以采取罰款和限期責令改正等措施，如果企業未在限定期限內完成治理，那么實施代治理制度。二是超標排放污染物。環境執法部門在對其依法實施罰款處罰的同時，可要求其在限定期限內使排放量達到法定的排放比標準。如果企業未在規定期限內完成治理，那么再實施按日計罰或者責令關閉。

（二） 對按日計罰的罰款額進行合理評估

1.借鑒比例原則

環境行政處罰額度應針對不同企業不同情況具體分析，在罰款的計值模式上要有所調整，應借鑒比例原則，以排污企業所得為計算標準，制定相應的罰款比例。對于排污程度較為嚴重，且長期拒不接受行政處罰的企業予以嚴懲，適用按日計罰，對于排污程度較小，違反環境保護法的行為較少而且事后積極主動配合治理的企業，予以輕罰或者不適用按日計罰。

2.考察環境違法企業的支付能力

在界定環境保護法按日計罰罰款數額時應考慮三個方面：區分輕度違法與嚴重違法；對輕度環境違法行為不適用按日計罰制度，對嚴重環境違法行為適用有上限的按日計罰制度；在法律規定的期限內，不可毫無節制的溯及既往。這樣既能制約環境執法部門的權力，又能使環境保護法中的按日計罰制度與現實情況更好的相適應，在罰金的額度上更能體現過罰相當的準則。

（三） 補充責令改正的程序性規定

1.具體問題具體分析

完善相關按日計罰的責令改正措施，針對不同的企業類型與污染物，歸納具體的行為措施。在每一項處罰實施前先請相關專家根據科學依據判斷出環境恢復所需的治理時間，由環境執法部門與違法排污企業協商好合適的責令改正期限，從而給企業留出合適的環境治理時間。

2.針對特殊情況應制定兜底條款

我國《水污染防治法》規定限期治理的期限是一年 ，如果不加考慮企業的能力與情況，簡單的要求改正與限期改正違法行為，那么勢必影響企業的守法積極性。所以，在制定責令改正的要求與范圍時應納入更多的程序性要求，并且可以制定兜底條款，增加某些特殊情形，如地方環境執法部門應發揮主觀能動性，創設新的責令改正內容，以便于適用按日計罰制度。

（四） 明確按日計罰啟動與終止的法定條件

1.按日計罰的啟動

如果環境違法企業在復查期限內又進行違法排污行為，應執行按日計罰。對于做出改正的企業，也應分門別類的進行規定。對于改正不到位的企業，考慮到其主觀改正態度良好，應只對這類企業的未作出改正部分適用按日計罰，而對完成改善的部分不適用按日計罰。對于能力不足的企業，如果企業申請代治理公司進行整治，在期限內完成了治理則按日計罰終止，如果不能完成，則自行停產或申請破產。

2.按日計罰的終止

就目前情形來看，仍不能對違法排污企業進行絕對制約，很多違法企業在通過審查后仍繼續排污。所以按日計罰的終止不應以企業及時作出整改為判定標準，只要在一次審查之后仍有排污行為的，仍可執行按日計罰。所以，按日計罰的終止只有在復查期限屆滿，而且涉事企業完成環境治理，并通過了所有審查，按日計罰的程序才算終止。

注釋：

《環境行政處罰辦法》將環境污染分為水污染、生物污染、固體污染等。

《深圳經濟特區環境保護條例》第70條條例規定了三種可納入按日計罰的程序性違法行為： 建設單位未編制環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經審批，擅自開工建設或者投入生產、經營、使用的；建設單位環境保護設施未經環保部門檢查同意，擅自將主體工程投入試運行、試生產或者使用的；建設單位環境保護設施未經環保部門驗收或者驗收未通過，擅自將主體工程投入生產或者使用的。

《水污染防治法》.

參考文獻：

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