關于檢務督察工作的調(diào)研報告

摘 要 檢務督察是檢察機關強化內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，筆者結合檢務督察工作實際，總結經(jīng)驗，查找工作中存在的不足，并就在新形勢下如何改進檢務督察工作進行探索，提出建議，為下一步提升檢務督察工作質(zhì)量，推動檢察工作整體發(fā)展提供必要保障。

關鍵詞 檢務督察 改革 監(jiān)督

作者簡介：張連超，天津市東麗區(qū)人民檢察院助檢員。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.200

檢察機關是法律監(jiān)督機關，為了解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，最高人民檢察院在2005年出臺《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，首次提出要在檢察機關建立以糾正違法、保證案件質(zhì)量為中心的檢務督察制度，在2007年總結各地試點工作經(jīng)驗基礎上，經(jīng)過反復研究論證，制定《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規(guī)定》，意味著檢務督察制度的全面鋪開。經(jīng)過多年的實踐，檢務督察工作為檢察工作的深入發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用，但也暴露了其中存在的不足。下面結合天津市東麗區(qū)人民檢察院，對檢務督察工作做進一步思考和探討。

一、開展檢務督察工作調(diào)研的意義

正如《暫行規(guī)定》提到的，檢務督察工作對嚴肅檢察紀律、改進司法作風、促進檢察隊伍建設和提升執(zhí)法公信力，確保檢察權正確運行上發(fā)揮了重要作用，對檢察事業(yè)的長遠發(fā)展具有重大意義。

（一）檢務督察工作是提升檢察工作水平的需要

檢務督察工作作為一項長效工作機制，對規(guī)范執(zhí)法辦案、落實各項規(guī)章制度、強化內(nèi)部監(jiān)督管理、推動各項工作落實等發(fā)揮著重要監(jiān)督作用。多年來，東麗區(qū)檢察院把全程錄音錄像、涉案贓證款物、提訊、出庭公訴及監(jiān)所檢察工作列為每年必督內(nèi)容，把落實黨風廉政建設工作及完成專項整治工作情況列為必查范圍，監(jiān)督檢查存在的不足并提出改進建議，促進了整體檢察工作水平的提升。

（二）檢務督察工作是打造忠誠、干凈、擔當檢察隊伍的需要

檢務督察是加強內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，無論是圍繞執(zhí)法辦案還是圍繞檢察紀律執(zhí)行情況進行督察，終究是要落實到對具體檢察干警的檢查監(jiān)督上，督察愈深、愈細，發(fā)現(xiàn)問題越多，則越能提前發(fā)現(xiàn)問題，把苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，防患于未然。中央八項規(guī)定出臺以來，東麗區(qū)院把落實八項規(guī)定、糾正“四風”情況作為檢務督察每次必督內(nèi)容，重點對檢容檢貌、檢察紀律落實情況進行監(jiān)督檢查，強化干警紀律意識、風險意識，筑牢廉潔自律防線，努力打造素質(zhì)夠高、作風夠硬檢察隊伍。

（三）檢務督察工作是深化司法體制改革工作的需要

當前司法體制改革正在逐步深化，人員分類管理漸入正軌，司法責任制亦在深化落實。在檢察機關內(nèi)部工作機制和人員管理發(fā)生重大調(diào)整的情勢下，必須加強內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮檢務督察優(yōu)勢作用，積極延伸督察觸角，及時發(fā)現(xiàn)在推進司法體制改革過程中出現(xiàn)或面臨的問題與矛盾，檢查各項工作推動開展是否順暢有力，及時為領導決策提供一手資料，不斷克服在落實司法體制改革中遇到的困難和障礙，推動司法體制改革深化落實。

二、檢務督察工作經(jīng)驗做法

以天津市東麗區(qū)人民檢察院為例，區(qū)院緊緊圍繞年度工作中心思路，加強檢務督察隊伍建設，完善督察制度體系，強化督促落實，確保檢務督察工作“檢”出問題，“督”出效果。2012年至2016年，共發(fā)現(xiàn)各類問題49個，整改問題49個，為檢風政風切實轉(zhuǎn)變提供重要保障。主要做法如下：

（一）加強制度體系建設，強化組織領導保障

一是加強領導機制建設。把檢務督察工作納入全院重要議事日程，黨組召開專題會議進行研究，檢察長親自過問，要求把檢務督察工作作為檢驗檢察工作的試金石，查缺補漏，促進檢察工作規(guī)范向好發(fā)展。積極配備紀檢組長，及時調(diào)整檢務督察委員會成員，并由紀檢組長任檢務督察委員會督察長，監(jiān)察科具體負責每次檢務督察的組織、協(xié)調(diào)、溝通和反饋等工作，編發(fā)《檢務督察通報》，順暢工作機制，增強檢務督察工作力度。二是完善制度建設。年初制定《年度檢務督察工作實施方案》，根據(jù)紀檢監(jiān)察工作總體思路原則性確定每月督察內(nèi)容和形式，突出重要時間節(jié)點的風險預防，針對性的選擇重點部門開展專項督察。出臺《檢務督察工作實施辦法》，明確檢務督察的職責范圍、方式方法、處理權限及責任追究等，為全年檢務督察工作順利開展打下堅實基礎。三是加強督察隊伍建設。多年來，區(qū)院先后選拔能力強、作風硬的干警擔任紀檢監(jiān)察聯(lián)絡員、廉政監(jiān)督員，并通過制定《工作實施辦法》和《管理辦法》，細化工作職責和督察權限，進一步延伸檢務督察工作觸角。四是加大工作保障力度。購置必要檢務督察器材，如照相機、攝像機、錄音筆、酒精測試儀等，并根據(jù)工作需要提供交通和通訊設備，為檢務督察工作的順利開展提供了有力保障。

（二）立足檢察全面工作，突出檢務督察工作重點

一是突出落實黨風廉政建設“兩個責任”督察。每年至少開展兩次落實黨風廉政建設“兩個責任”和開展黨風廉政建設情況專項檢查，發(fā)現(xiàn)問題的，要求按照時間節(jié)點、部門分工，按時、保質(zhì)保量完成黨風廉政建設工作要求。二是圍繞上級決策部署開展督察。結合近年來開展的規(guī)范司法行為專項整治、上下聯(lián)動整治突出問題及“兩學一做”專題教育活動組織專項督察活動，將規(guī)范執(zhí)法和廉潔守紀作為重點督查內(nèi)容，重點圍繞辦案區(qū)規(guī)范管理使用、公訴人出庭支持公訴、駐所檢察和案卷規(guī)范及廉潔自律情況等進行督察，并結合重點案件評查，對職務犯罪偵查、公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所和預防等辦案活動及安全防范制度落實情況開展督察，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題與不足，督促制定整改措施，確保干警公正廉潔執(zhí)法，落實到位。四是注重抓住節(jié)日重要關口。在 “春節(jié)”、“五一”、“中秋”等法定節(jié)日期間，堅持行動在前，全面開展節(jié)前檢務督察，重點督察干警落實八項規(guī)定、八項行為禁令、廉潔自律等情況，強化工作安全、辦案安全，排除安全隱患，努力打造廉潔自律、風清氣正的工作環(huán)境。endprint

（三）完善督察方式方法，確保督察工作全覆蓋

為實現(xiàn)對檢察工作督察的全方位覆蓋，區(qū)院不斷完善督察工作方式方法，嚴密工作網(wǎng)絡，切實推動檢務督察工作成為檢察工作的助推器。一是實地督察。深入到案管大廳、辦公室、控申接待大廳、辦案區(qū)、看守所和庭審現(xiàn)場等，查看干警落實工作紀律情況，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題當場要求立即整改，確保問題發(fā)現(xiàn)一個糾正一個。二是突擊督察。采取事前不通知、不打招呼，直接到辦公室、接待場所和辦案區(qū)，檢查檢察干警遵守制度規(guī)定和工作紀律的情況，并及時進行反饋問題要求予以整改落實。三是專項督察。根據(jù)年度紀檢監(jiān)察工作安排，圍繞黨風廉政建設“兩個責任”、重點案件和重點執(zhí)法活動，組織開展專項督察，對開展黨風廉政建設、執(zhí)法辦案、規(guī)范司法等組織重點督查，切實重點問題重點查，重要工作專門查。四是交流督察。探索檢務督察工作溝通交流機制，與兄弟院開展交流督察活動，主動接受外部監(jiān)督，學習督察工作先進經(jīng)驗，認真總結不足，取長補短，進一步拓展檢務督察工作的廣度和深度。

（四）嚴格監(jiān)督落實，促進督察效果轉(zhuǎn)化

區(qū)院多措并舉，嚴督實導，切實實現(xiàn)檢察工作水平提升。一是現(xiàn)場責令整改。對督察中發(fā)現(xiàn)的黨員接待人員著裝不整齊、便民查詢設施開機不及時等問題，現(xiàn)場責令相關人員立即整改，必要時通知相關部門負責人到現(xiàn)場及時整改。二是線上線下分級批評。對督察中發(fā)現(xiàn)的簽到不及時、案卷擺放雜亂等輕微問題，現(xiàn)場指出問題，口頭提出批評，避免再次發(fā)生。對督察中發(fā)現(xiàn)的問題，采取在內(nèi)網(wǎng)發(fā)書面督察情況通報，明確整改要求，隨時跟蹤督辦，確保問題解決。三是及時跟進監(jiān)督。將上一次督察發(fā)現(xiàn)問題列為下一次督察必選內(nèi)容，重點查看是否整改落實、是否具有改進措施，并將落實情況作為年終考核的重要參考之一。四是誡勉談話。對于整改不及時或者未達到要求、慵懶散拖的，對相關責任人進行誡勉談話，并予以通報批評，倒逼責任落實。

三、檢務督察工作中存在的不足

（一）地位作用未受到應有重視

在社會轉(zhuǎn)型和社會利益格局變動時期，社會矛盾頻發(fā)，基層檢察院執(zhí)法辦案任務艱巨繁重，“案多人少”矛盾日益加劇。在現(xiàn)行考核體系下，執(zhí)法辦案業(yè)績?nèi)绾沃苯佑绊懼鴻z察機關整體工作的考核水平。為完成好各項執(zhí)法辦案任務，發(fā)揮打擊犯罪、維護社會穩(wěn)定職能作用，越來越多的人、財、物被投放到執(zhí)法辦案工作上，而在檢察隊伍廉政建設、促進公正廉潔執(zhí)法中發(fā)揮重要作用的檢務督察并未受到應有的重視，致使檢務督察工作實際效用大打折扣。

（二）隊伍建設不完備

從檢務督察制度設計來看，檢務督察委員會下設檢務督察室，作為檢務督察委員會的常設辦事機構，一般設在紀檢組（監(jiān)察機構）內(nèi)，受檢察院檢務督察委員會和紀檢組（監(jiān)察機構）領導并對其負責。在具體組成人員上，檢務督察人員包括專職人員和兼職人員，檢務督察委員會成員單位配備1-2名兼職督察人員。根據(jù)工作內(nèi)容和業(yè)務屬性不同，自高檢院至省級院到地級院，再到區(qū)縣院，干警人員編制呈遞減趨勢，具體到區(qū)縣院檢察隊伍也就一百人左右，以天津市東麗區(qū)檢察院為例人員編制數(shù)為134人，實有人員112人，而職務犯罪偵查部門、公訴、偵監(jiān)干警人數(shù)達到50人，占了全體人員的幾近一半，但內(nèi)設部門有16個之多，細化到其他科室僅二三人，根本沒有多余人員專門從事檢務督察工作，專門的檢務督察機構亦未設立，檢務督察兼職人員常由院廉政監(jiān)督員擔任，其他成員部門并未設置兼職督察人員，未能形成結構合理的檢務督察工作隊伍，影響了檢務督察工作縱深發(fā)展。

（三）督察缺乏深度

根據(jù)《暫行規(guī)定》，檢務督察事項包括遵守和執(zhí)行國家法律法規(guī)和上級決策讓部署情況，遵守辦案規(guī)定情況，執(zhí)行規(guī)章制度情況及嚴明執(zhí)法作風、遵守檢容風紀情況和檢察長交辦事項，基本涵蓋了檢察工作的各個方面。但實踐中，大多數(shù)督察活動停留在窗口接待、公車使用、內(nèi)部管理、開展學習，執(zhí)行內(nèi)部規(guī)定上，對執(zhí)法辦案、重點崗位重點人及“三重一大”等敏感內(nèi)容監(jiān)督少，對觸及深層次矛盾的事項監(jiān)督的不夠，針對性不強，導致督察工作查的不深，給人以例行工作的印象，弱化了“督”的威嚴與“察”的效果。同時，因局限于現(xiàn)有工作體制，對一般干警督察較多，對領導干部尤其是主要領導干部督察較少、督察難度大，導致督察工作“頭冷腳熱”、上下不一。

（四）監(jiān)督落實乏力

檢務督察工作主要是對檢察各項工作進行監(jiān)督檢查，指出不足要求整改，進而不斷提升檢察工作整體水平。但因為是內(nèi)部監(jiān)督，干警之間比較熟悉，監(jiān)督起來存在“留情面”、“有一事不如少一事”的認識問題，指出問題有時存在顧慮，問題能不說則不說，能淺則不深，雖然對存在的問題能當場指出，有的也能當場或及時整改到位，但問題缺乏深度，不直接，而且對整改情況缺乏長效的監(jiān)督機制，整改效果往往不能持久，落入“督了改，改了犯，犯了督”的怪圈。

四、改進建議

（一）提高工作站位，把檢務督察工作與檢察工作同研究、同部署

領導干部要轉(zhuǎn)變認識，尤其是主要領導干部，要強化大局意識，把開展好檢務督察工作與檢察工作大局相聯(lián)系、與深化司法體制改革成效相結合，既要會“彈鋼琴”還要下好檢察工作“一盤棋”，處理好檢務督察工作與其它檢察工作的關系，充分發(fā)揮檢務督察在加強內(nèi)部監(jiān)督的長效作用，用檢察工作實績檢驗督察工作效果。要切實把檢務督察工作擺上重要日程，加強研究部署，季度一小結半年一推動，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，總結經(jīng)驗，形成推動落實常效機制，激發(fā)檢務督察工作內(nèi)在動能。

（二）強化隊伍建設，為取得工作實效提供堅強組織保障

開展檢務督察工作要借勢、借力。為了順應司法體制改革需要，當前檢察機關內(nèi)部機構改革正在逐步開展。作為一項重要檢察職能的檢務督察應當抓住機會，強調(diào)檢務督察工作作為內(nèi)部監(jiān)督重要組成部分而保持獨立性的重要性，努力爭取機構設置和人員編制，成立專門的檢務督察室，日常工作由專人負責，實現(xiàn)檢務督察工作的專門化、職業(yè)化，并為進一步深入研究督察規(guī)律、創(chuàng)新督察工作機制提供有力保障。堅持督察力量群眾化，除專職督察干部外，根據(jù)督察工作需要，臨時抽調(diào)檢務督察委員會成員部門干警擔任兼職督察員，擴大督察后備力量，變?nèi)藛T有限為力量無限，壯大檢務督察工作隊伍，為督察工作提供充足的智力支持、人員保障。

（三） 加強跟蹤落實，確保件件有落實、事事有回聲

針對督察工作發(fā)現(xiàn)的問題有時不能當場整改的情況，實行問題整改清單制度（見下表）：

檢務監(jiān)督問題整改清單

（注：本表格由責任部門整改落實后，送還督察部門。）

督察部門根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進建議，并要求相關部門負責人對被督察出來的問題進行整改承諾，明確整改措施，實現(xiàn)工作留痕，以責任倒逼落實。

（四）圍繞重點工作，打開檢務督察工作新局面

完善專項督察工作機制，理順專項督察開展具體組織程序，細化專項督察內(nèi)容，明確具體責任，順暢開展專項督察流程，切實發(fā)揮“?！钡膬?yōu)勢和威力。要抓住法定節(jié)日重要時間節(jié)點及提訊、同步錄音錄像和出庭公訴等重要執(zhí)法環(huán)節(jié)，制定針對性方案，堅持重點事項專項督察，集中有效力量精準監(jiān)督，觸及重點事項深層次潛在問題，不求面面俱到，只求發(fā)現(xiàn)一個徹底解決一個，確保督察效果。同時，隨著以審判為中心的訴訟制度改革進入深水區(qū)，案件質(zhì)量愈顯突出和重要，必須把案件質(zhì)量納入到督察范圍中來，圍繞重點案件時間節(jié)點、法律文書及判決采納量刑建議率對案件質(zhì)量進行認真審查，案件范圍由不捕不訴、職務犯罪偵查案件、變更強制措施案件逐漸逐漸把所有案件納入督察范圍，最終實現(xiàn)所有案件全覆蓋，真正實現(xiàn)每案必督、每案必查，嚴把案件質(zhì)量關。

（五）嚴格責任落實，推動檢務督察工作上水平

提醒千百次，不如問責一次。檢務督察工作效果差強人意，與監(jiān)督問責不嚴有一定關系。一方面要落實督察人員責任。堅持問題責任制，對發(fā)現(xiàn)問題輪流分配到具體督察人員身上，包干到人，實現(xiàn)監(jiān)力前伸，及時督促提醒，推動具體問題整改落實。另一方面要強化責任追究。督察發(fā)現(xiàn)問題屬于科室的，明確責任到科室負責人，屬于個人的由個人承擔，對問題不整改、不作為、不擔當，或者整改浮于表面、發(fā)現(xiàn)同樣問題反復的，嚴格踐行監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，按照“一案雙查”要求堅決問責，真正把板子打在個人身上，讓個體感受到監(jiān)督問責的威力和壓力，倒逼問題整改，提升督察實效。endprint