海洋法視域下的南海海盜治理問題

摘 要 隨著近年來中國“一帶一路”國際發展戰略的推進，21世紀海上絲綢之路的安全風險越來越被關注。海上絲綢之路既是世界經濟的“生命線”，也是國際海盜活動的“黃金線”。海盜問題作為非傳統安全領域的突出問題，在建設21世紀海上絲綢之路上應予以充分重視，龍其是在南海領域，與主權爭端問題交織，就更顯復雜。盡管國際習慣法和協定法對海盜問題都進行了一定規制，但在海盜法雙重規制的背景下，現有的反海盜法律機制缺乏系統性且運作效率低。本文通過對現有制度進行局限性分析，結合南海局勢現狀，為海盜治理的國際法律框架、區域協作機制以及我國的國內立法完善提供啟示與借鑒。從而為21世紀海上絲綢之路的安全問題提供法律保障。

關鍵詞 海盜罪 絲綢之路 南海 雙重規制 局限性

作者簡介：陳雅婷，武漢大學法學院碩士研究生，研究方向：國際公法。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.207

一、背景

“一帶一路”戰略中的21世紀海上絲綢之路建設，是新時期中國外交政策的重點之一，構成了21世紀中國與東南亞、南亞以及阿拉伯地區國家新的地緣政治關系。同時其面臨的安全風險不容忽視，最為突出的便是海盜問題。由于海盜猖獗，國際海事組織已將西非海岸、索馬里沿岸、紅海和亞丁灣、孟加拉灣沿岸以及馬六甲海峽稱為“世界上最危險的五大海域”。 官方文件中指出：“21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。”可見，西洋航線和南洋航線覆蓋了五大危險海域中的四個，加上南海海域的主權爭端愈演愈烈，導致了南海海盜問題愈加錯綜復雜。

二、現有海洋法規范之局限性

（一）海盜法的雙重規制

海盜行為的雙重屬性使得海盜法必須進行雙重規制，具體說來，海盜的國內法適用于主權海域（包括領海和群島水域），海盜的國際法適用于非主權海域（包括毗連區、專屬經濟區和公海）。二者適用范圍的不同使海盜這一種犯罪行為很難在一個協調統一的法律框架下實施有效打擊，不同海域適用不同規范使其難以應對海盜活動的流動性。因為海盜并非僅出沒在既定地方，所有海域都可能是海盜船舶的活動地點，人為劃分海域界限對其而言毫無意義，但對國際社會的管轄權有深刻影響。①另外，“海盜的國內法和海盜的國際法經常發生沖突”。

（二）國際法層面的局限性

《聯合國法洋法公約》UNCLOS是最廣泛參與的海洋法條約，但其第101條對海盜定義十分狹窄，不僅將軍艦、政府船舶或飛機在海上所犯罪行排除，也將政治目的及主權范圍海域內所犯的海盜罪行排除在外。而南海按目前的爭議現狀看 ，它已經成了一個半封閉的海洋，幾乎“全部或主要由兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區構成”。②但研究顯示，南海海盜頻頻在近海劫船，東南亞海盜攻擊發生地與沿海國平均距離為印尼海域11.5海里、南海海域94.4海里。③南海海域“寬領海窄公海”的現狀和UNCLOS對海盜發生地點的規定使得UNCLOS在南海范圍內部分不適用，對于有效打擊海盜十分不利。現實中常常出現海盜迅速攻擊完商船后就逃逸到他國領海區域內。另外，以前海盜行動只出于經濟目的，以劫掠錢財為唯一目標，但現在許多海盜都是有思想傾向和廣泛政治目的的海上恐怖分子。為防止海盜與恐怖主義的深度融合，現有的法律框架中規定海盜只出于“私人目的”顯然不再合適。

（三）國內法層面上的局限性

雙重規制背景下，國家被賦予制定國內海盜立法的自主選擇權，主權國家對于設不設立、怎么設立海盜罪都有極大自由，這導致各國立法參差不齊，各不相同。在南海海域沿海國中，只有新加坡、印尼、菲律賓有關于海盜罪的單獨規定。但其規定在犯罪海域、主體和客體條件上都有很大差距，并不統一或協調。例如，新加坡刑法將海上暴動這種政治性的行為視同海盜罪，但其他國家并沒有。還有一些國家如馬來西亞、越南、泰國以及我國刑法中沒有單獨規定海盜罪，導致在海盜罪認定過程中會出現一些困難。

三、南海反海盜法律制度構建

（一） 國際立法的完善

1. 通過嗣后慣例默示修訂UNCLOS。構建國際反海盜法律框架的最佳選擇當然是建立一個針對海盜的專門性公約，深入具體地解決定義、管轄權、抓捕后懲治等問題，協調各國打擊海盜的行動。但鑒于訂立一個新公約耗時耗力甚多，且UNCLOS第311條第3款限制了締約國另定協定的權利，即新定的協定一旦與UNCLOS的海盜條款基本原則或國家義務沖突，就會面臨挑戰。④所以不妨從UNCLOS本身入手，通過國家實踐的方式進行默示修訂。

這樣的默示修訂并非沒有先例，UNCLOS第105條賦予了國家普遍性管轄權以實現“每個國家均可扣押海盜船舶或飛機”，“扣押國的法院可判定應處的刑罰，并可決定對船舶、飛機或財產所應采取的行動，但受善意第三者權利的限制。”單從文本尤其是其用語“可”來看，僅僅實施逮捕的國家的法院擁有管轄權，但當代國家實踐卻擴大了這一條款的適用范圍。大量的事例表明海盜常常被一國所逮捕而被另一國起訴。在2008和2009年，美國、英國、歐盟與肯尼亞簽訂諒解備忘錄以安排這樣的為審訊而進行的轉移工作。⑤事實上，肯尼亞近年來羈押了上百名由別國逮捕的海盜。⑥類似的，被丹麥和俄羅斯抓捕的海盜最終被移交給了也門；法國向索馬里移交了海盜以進行審訊；⑦荷蘭鹿特丹的法院聲稱其對丹麥護衛艦逮捕的海盜具有管轄權；⑧以及在2012年，丹麥護衛艦逮捕的十名索馬里海盜被移交給德國然后由其進行起訴。⑨總體上，似乎在打擊海盜事項上的國家實踐更傾向于將逮捕的海盜移交給非實施逮捕的國家以進行起訴。⑩

同樣的，海盜罪適用范圍的擴大也可通過嗣后慣例來實現，只要不損害UNCLOS的基本目標和條約目的，便可根據當代的國家關切，提高國家對UNCLOS義務的執行水平。endprint

2. 確立沿海國義務，提高區域合作水平。從國際習慣法的角度看，沿岸國防止和懲治其領海內的海盜行為的審慎義務是存在的。無論是科孚海峽案還是特雷爾冶煉廠仲裁案，國際司法機構都確立了國家的審慎義務，即“一國領土不能被用來從事侵犯他國權利的活動”。推而廣之，在領海范圍內，國家這一義務也是存在的，并包含兩個方面的含義：一是積極義務，國家出于人道主義的最基本的考慮，應當積極地防止和懲治發生在其領海內的海盜行為；二是消極義務，國家至少不能支持或包庇發生在其領海內的海盜行為。

（二） 中國的對策

1. 完善國內立法。中國作為深受南海海盜危害的國家，必須主動應對海盜這一全球“痼疾”。除了推動國際立法及合作之外，在國內法上，務必首先完善海盜立法，在刑法中增設海盜罪這一獨立罪名，解決國內法上海盜罪的認定和懲治問題。另外，可以制定配套的實施細則，同時注意與其他罪行競合的問題，同時要參考主要的國際公約和各國實踐，但可比現有國際公約規定得更為寬泛些。同時立法需結合中國特定國情，結合海盜發展新趨勢，使得國內立法兼具可操作性和靈活性。

2. 樹立積極的南海策略。現在愈演愈烈的南海領土爭端使得中國與個別聲索國關系陷入緊張，不可避免地會影響南海整體局勢，使得南海海盜問題也更加錯綜復雜。近年發生在南海的海盜案件大多數發生在靠近越南和印尼領海。中國要警惕南海周邊國家以打擊南海的海盜為借口，聯合美國和日本，對南海領土爭端地區進行侵犯。中國海軍應該主動地將加強南海海上巡邏，保護過往船只，既可防范海盜又可宣示主權。同時通過21世紀海上絲綢之路幫助提升沿線國經濟水平，從根源上治理海盜。

注釋：

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