新型城鎮化建設中投融資平臺面臨的困境及對策建議

高同彪，王文昭

(長春金融高等專科學校 a.經濟管理學院；b.金融學院，長春 130022)

新型城鎮化建設中投融資平臺面臨的困境及對策建議

高同彪a，王文昭b

(長春金融高等專科學校 a.經濟管理學院；b.金融學院，長春 130022)

地方政府投融資平臺是推進新型城鎮化建設的重要載體。然而，投融資平臺在信息披露、平臺職能、功能定位、盈利能力、債務模式、融資渠道和人力資源管理等方面都存在問題，亟待整治。建立合理的平臺結構、拓寬投融資渠道、采取多樣化的投融資模式、健全人力資源管理體系，是解決我國地方政府投融資平臺困境的有效對策。

新型城鎮化建設；投融資平臺；對策

地方政府投融資平臺，是由地方政府及其部門或機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的，承擔著城市投資建設任務，是具有政府投融資功能且具有獨立法人資格的經濟實體，是我國城市基礎設施建設的有力主導力量，使地方政府不必直接涉足具體項目就可以統籌規劃城市發展。投融資平臺作為城市基礎設施投資和資產經營的主體，直接參與項目融資、建設、運營及日常維護，對我國新型城鎮化建設起著重要的推進作用。2009年，央行和中國銀監會《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》的出臺，肯定了地方政府投融資平臺的積極作用，鼓勵開展多種形式的投融資模式，其被視為是對地方政府投融資平臺的鼓勵，使我國的地方政府投融資平臺在數量和融資規模上都如雨后春筍般飛速發展。截至2013年底，我國的地方政府投融資平臺數量達1.1萬余家。然而，飛速發展的背后也出現了許多問題。在這樣的背景下，本文分析了投融資平臺存在的問題，并提出有針對性的對策。

1 投融資平臺面臨的困境

1.1 平臺建設不完善，信息披露不透明

我國的地方投融資平臺大多是由政府發起的，因此，這類平臺基本都具有較濃郁的行政色彩，而且因為這些投融資平臺是由不同的地方政府行政部門組建管理的，導致在職能定位上分割嚴重。盡管各地的地方政府都強調一體化，強調高效的投融資平臺有利于城市建設，并積極努力構建“借、用、管、還”的良性機制，但是，在平臺實際運行和操作時，卻依然普遍存在“借、用、管、還”相分離的情況。地方政府在投融資的過程中，通常先由發改部門規劃需要舉債的項目，再由財政部門或人民銀行申報、審核，審核通過后，由發改部門和國資部門負責管理資金的使用情況，并監督其使用是否規范，但償還的主體是財政部門。此外，一些投融資平臺并未向財政部門提交財務報表，投融資平臺資金的使用情況以及負債情況并不透明，導致財政部門對投融資平臺的信息掌握不清，也導致地方投融資平臺出現管理混亂的現象。

地方政府投融資平臺也存在著信息不對稱、信息披露不透明的現象。地方政府投融資平臺的信息透明度一般低于普通企業，上報相關部門的審計報告和財務報表也缺少對重大事項的說明和附注。有些投融資平臺甚至為了達到發債的標準或擴大發債規模而虛報財務報表。虛高評估價值、過度包裝的現象時有發生，如短期注入大量土地資產以獲得高額評估價值等[1]。

1.2 投融資平臺職能交叉重疊，功能定位不合理

我國的地方政府投融資平臺包含多種不同類型。諸如，城市建設投資公司、交通建設投資公司、水務公司等。然而，這些從公司名稱上看似屬于不同類型的投融資平臺，在實際操作過程中卻并沒有明確的不同。

為了調動各方的積極性、多方籌措資金，地方政府往往會把城市基礎設施建設工程交給多個部門負責，這雖在短期內保證了工程資金和進度，但從長遠看，它所帶來的資金分散、人力分散、管理分散卻不利于平臺企業開展資本運作和多元化融資。作為地方政府進行投融資運營的主體，縣區級政府投融資平臺的職能與財政、住建、農林、水務等有關行政主管部門經常發生矛盾，致使城市基礎設施建設多頭參與、交叉管理，不僅制約了地方政府推進融資體制的改革，也阻礙了平臺企業實現市場化轉型的進程[2]。

1.3 資產盈利能力差，資本運作能力弱

地方政府投融資平臺的利潤大多來源于兩個渠道：一是政府代建市政工程，作為甲方按投資額賺取代建費用；二是政府相關部門的財政補貼。而基于歷史原因，我國的地方政府投融資平臺主營業務普遍較弱、盈利性較低，這主要是因為地方投融資平臺的資產中有很大部分都是土地使用權以及公益性資產，而經營性資產較少。根據中國人民銀行最新調研的數據分析，全國政府投融資平臺平均資產利潤率不到1.3%，特別是區縣級平臺幾乎沒有盈利。

政府部門既是資產所有者，又扮演著資產決策者的角色，實際上卻造成這部分國有資產管理的缺位，而在對這一部分國有資產行使出資人權利進行資產運營方面，更是無人問津，造成大量國有資產的閑置和浪費。加之多數地方政府投融資平臺的管理人員多由已退休的政府官員擔任，這些人缺乏相關的專業知識，對企業如何運用資本進行并購、重組等手段并不了解，對如何加快國有資產的流動、實現資產變現和增值、增強平臺企業可持續融資能力等方面也知之甚少。現行很多基層政府投融資平臺大多缺乏整體市場運營規劃，或者根本就不面向市場，平臺企業的項目都是以解決地方政府投資缺口，特別是解決地方配套資金不足為主要目的，并沒有考慮作為一家企業而應有的經營定位問題。一方面，很多平臺根本沒有償債能力，甚至人員工資都要靠當地財政解決，一些投融資公司沒有經營性來源，只是按照政府要求實施項目投融資，存在舉債主體與資金使用主體相互分離的問題；另一方面，對融資所得資金和所投項目缺乏嚴格而科學的項目論證，以致造成資金使用上的嚴重浪費，導致平臺毫無經濟效益可言，投入產出效率極低[3]。

1.4 債務規模巨大，風險相對集中

地方政府投融資平臺通常扮演著幫助政府融資的角色，由于平臺的債務規模巨大，也加劇了地方的債務負擔。截至2013年6月底，在地方政府投融資平臺債務中，僅銀行貸款就達9.7萬億元。實際上，地方投融資平臺的投融資狀況并不透明，債務管理狀況也不透明，有些地方政府甚至通過不同投融資平臺從多家銀行獲得貸款，造成地方政府投融資平臺的實際債務規模非常巨大，而且由于地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺的負債情況和擔保情況，這也帶來了統計上的困難。

地方政府投融資平臺的債務主要以銀行貸款為主，風險相對集中。盡管地方投融資平臺可以通過發行企業債券、城投債來進行融資租賃，發行中期票據等方式，拓寬上級政府投資項目的配套資金融資渠道，但從實際情況看，很多地方政府投融資平臺的財務狀況很不樂觀，資產負債率高，而且大多數企業并不具備發行債券的資格，能達到上市融資條件的投融資公司更是鳳毛麟角。因此，大多數投融資平臺則只能通過銀行等金融機構貸款這一條渠道來解決資金短缺的問題。就已發行城投債的地方政府投融資平臺來看，銀行借款占其總負債的比重已經達到將近50%。如果加入未發行城投債的地方政府投融資平臺，銀行借款的比重將更高。據測算，我國地方政府圖投融資平臺資金來源中，80%都是通過向銀行借貸而獲得的(見表1)。

表1已發行城投債的地方政府投融資平臺銀行貸款占總負債的比重(%)

發行人類型短期借款占比長期借款占比合計地級市9.5440.5150.05區(縣)12.1238.9951.11省會城市4.6446.9351.57省級4.5242.0246.54直轄市5.7342.8648.59整體5.7641.0746.83

1.5 融資渠道單一，償債壓力大

從融資資金看，我國的地方政府投融資平臺的資金來源大多依靠商業銀行貸款，融資渠道比較單一。2012年，中國銀監會《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管對策指導意見》要求各銀行對地方政府投融資平臺的信貸進行分類，同時，對一些不符合投融資平臺貸款新增條件和商業銀行信貸政策且風險較大的投融資平臺，不再發放貸款。這也意味著很多地方政府投融資平臺商業銀行融資渠道基本被凍結了。而另一個渠道——城投債，也被政府嚴格管控。2011年初，國家發改委出臺了“211規則”*“211規則”：省會城市及副省級城市每年有2個指標，地級市1個，百強縣1個。，對各級行政區域城投債的申報數量作出了明確規定，對城投債的發行規模進行了控制。2014年，《新預算法》*《新預算法》即《中華人民共和國預算法(2014修正)》。和“國發(2014)43號”*“國發(2014)43號”為《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》。文件的出臺，更是要求規范地方政府的舉債融資機制，對城投債的資質要求進一步提高，使得很多區縣級地方政府投融資平臺幾乎沒有發行城投債的可能性。

由于地方政府投融資平臺的資產大多屬于公益性資產，而不屬于經營性資產，這類資產幾乎不能帶來收益，也不能變現流通。單一的融資渠道和自身的造血功能不足，都可能引發債務危機。截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，其中地方政府投融資平臺的負債占比較大，而且層級越低，地方政府負債水平越高。此外，這些區縣級的地方政府由于經濟效益本就比較薄弱，償債壓力較大[4]。

1.6 投融資平臺人力資源管理體系不健全

人力資源管理體系是企業管理的重要組成部分，它有助于將企業利益和個人利益結合起來，促進企業的長遠發展[5]。然而，大多數地方政府投融資平臺在發展初期均屬于政府序列，在人員身份上以公務人員和事業編制為主，除此之外，很多政府類投融資平臺公司都是國有獨資企業，由地方政府直接或間接注資。因此，很多高級管理人員都是由地方政府直接任命或委派，加之許多平臺是因事而建、匆忙上馬，部分投融資平臺甚至在實質上與地方政府部門是“一套人馬、兩塊牌子”，人力資源管理非常粗放。也因為人員構成的特殊性，地方政府投融資平臺選人的渠道往往比較單一，招聘模式傳統，導致平臺不能按需引進人才，造成普通人員人滿為患而專業技術人員鳳毛麟角[6]。

2 破解投融資平臺困境的對策

2.1 調整投融資平臺結構，合理定位投融資平臺職能

結構不規范是我國地方政府投融資平臺普遍存在的問題。因此，合理規范的平臺結構將有利于平臺的可持續發展[7]。調整地方政府投融資平臺結構，做到政企分離、政事分開有利于投資決策的科學性，也能有效避免因缺乏合理監管和運作而造成的政府投資低效率的問題。

管理智能交叉制約了地方政府推進投融資體制改革，也阻礙了平臺企業實現市場化轉型的進程[8]。為調動各方的積極性，地方政府應合理定位投融資平臺的職能，明確各方責任，量化管理，解決因資金分散、人力分散、管理分散而造成的資本運作問題。

2.2 拓寬融資渠道，采取多樣化的融資方式

發達國家普遍采取發行市政債券的方式來滿足城市基礎設施建設和公共服務管理建設[9]。在新型城鎮化建設中，由城市投融資平臺公司發債融資對推動城市發展起到了積極作用。因此，應該堅持整合政府資源、堅持市場化運營并融資的基本思路，規范運作、完善治理結構和相關制度，規范發債主體的融資、投資、建設和運營等行為，合理控制債務規模、防范財政風險以及金融風險。同時，還要拓寬融資渠道，避免單一的融資方式帶來的風險，采用BOT、PPP等多種投融資模式，針對已有的和需改建、擴建、新建的不同形態的需求，設計不同種類的合作模式，推動公私合作模式的發展。

2.3 健全人力資源管理體系，建立合理的人力資源結構

地方政府投融資平臺的人員構成比較特殊，建立健全科學的人力資源管理體系關系重大。只有科學規范的崗位設計，才能避免產生人才缺乏、人才浪費、人才閑置和用人不當的問題。培訓開發是人力資源管理的主要手段，是企業人力資源內部供應的保障。通過培養投融資平臺管理人員的企業經營和投融資管理能力，加強風險防范意識，可以減少在投融資過程中出現決策失誤和管理不科學的情況。在激勵機制方面，地方政府投融資平臺應避免出現重文憑輕能力、重資力輕業績、重關系輕道德的現象，建立有效的激勵機制，調動核心員工的積極性。

[1] 譚宗梅.新型城鎮化建設中投融資的現實困境及對策[J].甘肅理論學刊，2016(5): 128-131.

[2] 丁伯康.新型城鎮化政府投融資平臺的發展轉型[M].北京：中國商務出版社，2014.

[3] 巴曙松，楊現領.城鎮化大轉型的金融視角[M].廈門：廈門大學出版社，2013.

[4] 張思佳.新型城鎮化投融資模式改革路徑探索[J].重慶科技學院學報，2015(4)：63-65.

[5] 耿傳輝.金融支持吉林省新型城鎮化建設的路徑研究[J].長春金融高等專科學校學報，2016(2)：9-14.

[6] 周阿利.新型城鎮化建設的投融資困境及其破解路徑[J].理論導刊，2015(4)：80-82.

[7] 傅利平，王魯豫.完善我國地方政府投融資管理體制的思考[J].中州學刊，2014(5)：47-49.

[8] 段小平.論新型城鎮化發展中的投融資問題[J].河北學刊，2014(4)：209-211.

[9] 孫久文,丁鴻君.地方政府投融資體系建設研究：以北京市東城區為例[J].經濟體制改革，2012(3): 42-46.

責任編輯：李鳳英

DifficultiesthatInvestmentandFinancingPlatformisFacinginNewUrbanizationConstructionandtheCountermeasures

GAO Tongbiaoa，WANG Wenzhaob

(a. College of Economics and Management;b.College of Finance,Changchun Financial College, Changchun 130022, China)

Local government investment and financing platform is an important carrier to promote the new urbanization construction. However, there are some problems in investment and financing platform such as the information disclosure, platform function, functional positioning, profit ability, debt model, financing channel， human resource management and so on, which are urgent to be regulated.The establishment of a reasonable platform structure, the broadening of the investment and financing channels, the taking of a variety of investment and financing models and the improvement of the human resource management system are effective countermeasures to solve the plight of China's local government investment and financing platform.

new urbanization construction; investment and financing platform; countermeasures

F299.2

A

1009-3907(2017)11-0024-04

2017-08-20

吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目([2015]第423號)；吉林省科技廳科技發展計劃項目(20150418062FG)

高同彪(1974-)，男，吉林公主嶺人，教授，博士，碩士研究生導師,主要從事區域經濟學、制度經濟學研究。