長江經濟帶區域協調體制助推經濟增長的啟迪

郁鴻勝

摘要：分析我國西部經濟高速增長，重點可以圍繞長江經濟帶戰略的城市群展開，從中可以看出，長江經濟帶有階梯性發展態勢。這個階梯性發展趨勢有兩大因素起到了作用，一個是落實了長江經濟帶的城市群功能定位，另一個是實施了長江經濟帶的城市群協調體制機制。毫無疑問，只有建立長江經濟帶城市群的利益共同體，才能有效地制定長江經濟帶城市群整體規劃。為此，一是要加強長江經濟帶城市群頂層設計與統籌發展；二是要建立長江經濟帶三大城市群黃金水道的利益共同體；三是要體現跨部門協調體制與機制；四是要體現省市區域間的跨地區合作發展機制。

我國經濟增長的新常態發生了深刻變化。傳統的經濟形勢分析，一般主要從一個行政區域內，如一個省或市、地區，通過本行政區域經濟要素的“三駕馬車”，來研究國民生產總值的投資、消費和出口結構。在新形勢下，我國從行政區經濟轉變到經濟區經濟，國家把實施區域性發展戰略，作為提升發展質量的手段，實施區域協調體制和機制、制定區域性措施與政策，就顯得十分重要。

一、長江經濟帶城市群經濟增長有規律可尋

目前，我國西部經濟發展現象值得關注，比如2016年，重慶發展速度是10.7%，貴州發展速度是10.5%，在我國省市發展速度排名中是第一、第二位的。為什么西部經濟發展速度這樣快？和中部、東部地區比較，他們之間是什么關系？如果僅從本區域的“三駕馬車”的國民生產總值來分析，有些難以解釋。如果從實施國家的長江經濟帶和“一帶一路”戰略的效果分析，抓住我國城市群區域協調一體化這個重要體制與機制，這個問題可能是有啟迪意義的。

分析我國西部經濟高速增長，重點可以圍繞長江經濟帶戰略的城市群展開。長江經濟帶由五個城市群構成。他們是長江下游長三角城市群、長江中游城市群、長江上游成渝城市群和區域性城市群的云南滇中城市群、貴州黔中城市群。在2016年的長江經濟帶經濟增長中，有一個經濟增長速度的規律需要重視。長江經濟帶的長江下游長三角城市群的經濟增長速度是7%～8%。江蘇、浙江基本上都在7.2%、7.3%。安徽是8.2%，全國排名第六。上海是6.8%。長江中游城市群發展速度是8%～9%。湖南是7.9%，湖北是8.2%。江西是9%，全國排名第四。長江上游城市群發展速度是9%～10%。重慶是10.7%，貴州是10.5%。可以看出，長江經濟帶有階梯性發展態勢。這個階梯性發展趨勢有兩大因素起到了作用，一個是落實了長江經濟帶的城市群功能定位，另一個是實施了長江經濟帶的城市群協調體制機制。

國務院在出臺的指導意見中，提出了長江經濟帶三大城市群的功能定位問題，這是一個關鍵的因素。比如，長江上游城市群抓住了航電一體化的發展問題，以推動綠色發展為目標，規劃建設航運發展戰略，統籌水力發電與生態環境保護的經濟關系，對長江上游城市群的綠色發展起到了重要的作用。整個長江經濟帶，有2 838公里長的干流，有7.1萬公里長的流域，承擔了我國內河運輸任務的55%。長江上游的綠色發展，比如貴州的大數據建設，就體現了既要保護又要發展的理念。在長江中游城市群，要更好地處理好產業結構調整與生態保護的關系。長江中游城市群地處丘陵地帶，依江傍水。長江中下游有40萬家化工廠，化工產出的經濟總量占全國的一半以上。我國的鋼鐵基地、石化基地都按長江流域布局。長江干流的黃金水道都被污染，治理問題非常大。產業結構調整與升級，產業布局調整，就要把重化工業轉移到我國的沿海，如東海、黃海、環渤海。這一經濟調整，給長江中游城市群的加速發展帶來了機遇。長江下游城市群，抓住江海聯運的關鍵點，將國際航運中心的建設與江海聯運打通，長三角就能看到經濟發展的未來。

另一個很關鍵的因素是城市群的協調體制、機制一體化建設。區域一體化對區域發展的質量影響，有一個認識過程。區域合作的一體化是最終目標，而實現這個目標是有它的運行規律的。區域合作可以按合作的不同內容和階段，由低向高分為三個階段。一是布局合作階段，二是要素合作階段，三是制度合作階段。長三角城市群的布局合作階段走過了35年歷史。從上世紀80年代，國務院成立上海經濟區開始，長三角布局合作就開始了，第一次提出圍著環太湖流域的10個地級市合作。結果第二年布局合作就擴大到兩省一市，第三年安徽、江西、福建都成為上海經濟區成員。上海經濟區規劃辦公室撤銷后，長三角城市群布局合作又從14+1（14個地級市和1個直轄市）合作形式擴展到15+1（15個地級市和1個直轄市），然后擴大到兩省一市、三省一市。1986年3月頒布《國務院關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定》，極大地推動了長三角城市群的布局合作，而布局合作可以產生生產力。目前，整個長江經濟帶的建設過程中，長江中游城市群是處于城市群的布局合作階段。武漢的1+8城市群體系，湖南的長沙、株洲、湘潭城市群體系和江西的鄱陽湖城市群等都在布局合作中。區域布局規劃的調整，就是生產關系的調整，生產關系的調整可以提高勞動生產率，這正如馬克思所說，協作可以提高勞動生產率。長江中游城市群的高速增長的動力源之一，就是調整了區域布局。

西部經濟發展速度可以達到10%，一個重要的因素是，長江上游的成渝城市群的區域合作進入了要素合作發展階段。所謂要素合作指的就是生產要素，如人流、物流、資金流、技術流、信息流的區域合作。這一階段是政府搭臺，并按照市場經濟規則，企業唱戲。成渝城市群的發展，走過了20年的布局合作的歷史。在成渝城市群合作中，重慶是從四川省劃出來的，重慶的經濟發展與成都的發展一體化趨勢很強，因此，長江上游城市群功能定位一旦成熟，區域經濟發展的轉型升級環境一旦改善，經濟發展的速度就立馬加速，目前成渝城市群的要素合作體系已基本形成。

二、長三角城市群的制度合作奠定了區域一體化的基礎

如何來看長江三角洲的經濟發展速度要低于長江中游和長江上游城市群發展速度問題。從經濟總量來看，長三角的經濟總量占到了全國的20%，達到了15萬億的水平。長江上游城市群是3.7萬億，長江中游城市群是4.5萬億，與長三角相比較還是有差距。關鍵是長三角目前正處于區域協調的制度合作階段。這個制度合作不僅僅是經濟制度的合作，長三角經濟合作的歷史經過了20多年磨合，合作基礎已基本成熟。在長三角區域，市場經濟體系基本建立，并在不斷完善。在長三角的區域協調體制中，制度合作就是以經濟、社會、人口、資源、環境的系統全面合作，合作的主體是政府。政府搭臺，政府唱戲，解決政府資源的一體化問題。這個一體化，是以地方政府資源合作的付出為代價的。政府的制度資源，包括社會公共服務范疇的社會保障、醫療、教育、衛生、生態、科技等。這個高起點水平的合作，是改善社會治理水平的區域合作，目前合作進入到了深水區，這一合作不可能立即產生經濟效益。但是，不開展這一合作，區域一體化就難實現，這是區域一體化合作的高級形態，這樣的合作也是繞不過的坎。只要這些政府資源的制度合作一旦產生效能，發展的環境基礎打好了，產生的厚積薄發效能將會在若干年后顯示出來，這是區域合作的一個發展規律。endprint

長三角城市群區域為什么要制度合作？這是由順應區域經濟發展的需求所決定的。在長三角區域，經濟發展高速增長了20多年，經濟總量占到了我國的20%。長三角區域的高速發展，給長三角區域的地方政府帶來了頗豐的財政收益。區域的企業收益是靠生產要素流動的勢能差來實現的。近十幾年來，由于地方政府招商引資力度很大，地方政府在財政稅收上得到了很大的收益。由于企業是靠生產要素流動的勢能差來實現企業利潤的，因此，企業要生存與發展，生產的經濟要素就要流動，從成本高的地方向成本低的地方流動。地方政府從保護地方財政收益角度看，是不希望本地的盈利企業流動。企業一流動，離開了原來區域，當地政府的財政收入就會損失。如果地方政府都不希望盈利企業的生產要素流動，長三角的經濟發展就會降下來，這樣的生產關系就會成了生產力發展的桎梏。長三角城市群的政府看到這個弊端。長三角區域的地方政府達成了共識，提出了完善區域一體化的生產關系，要解放生產力。這個前提是必須加強城市群的制度合作，在經濟、社會、人口、資源和環境上協調政府資源的合作。在區域的制度合作中，合作的主體是政府，制度合作的改革對象不是企業而是政府。區域一體化首先是需要制度一體化作保障。制度是由政府設計的，因此制度一體化是前提。長三角的制度合作是經過一個量變到質變的過程，才形成了今天的協調體制。長三角的區域協調從原來的公路時代、高速公路時代，朝大橋時代、高鐵時代不斷深化，從交通一體化的提高到促進區域經濟發展的一體化，這為奠定長三角城市群的布局合作、要素合作和制度合作起到了重要作用。

2015年5月，習近平總書記在上海參加亞信會議的時候，對長江三角洲的區域協調體制與機制給予充分肯定。在長三角城市群的區域協調體制中，實行了“三級運作、統分結合”的體制框架和全方位的制度合作的銜接機制，長三角的協調機制收到了較好的效果。

近年來，長江經濟帶區域城市群的政府，也正在研究和探索建立長江經濟帶的協調體制和機制，建議也運用長三角城市群的“三級運作、統分結合”體制與機制。可以看到，長三角的協調體制是根據長三角區域合作的實際，以制度合作為前提量身定制的，這個體制與機制有它自身的特點。目前，長江中游城市群正處于布局的合作階段，長江上游城市群正處于要素合作的階段，它們都有各自的特點，協調體制不能照搬照抄。但一些好的觀點和方法可以復制和推廣，有利于在整個長江經濟帶建設中，形成高效有力的協調體制與機制。

三、整體規劃長江經濟帶城市群

毫無疑問，只有建立長江經濟帶城市群的利益共同體，才能有效地制定長江經濟帶城市群整體規劃。為此建議：

一是要加強長江經濟帶城市群頂層設計與統籌發展。研究制定《長江法》，出臺長江經濟帶城市群系統戰略規劃，全局統籌協調長江經濟帶城市群發展的戰略。長江經濟帶及長江沿線港口建設布局過程中，在鞏固上海國際樞紐港的國家戰略地位、參與全球競爭的基礎上，加大銜接啟運港退稅、江海聯運、中轉集拼、組合港布局等規劃力度。

二是要建立長江經濟帶三大城市群黃金水道的利益共同體。長江黃金水道的振興，橫跨11個省市。長江經濟帶城市群整體規劃要體現利益共同體原則。在2004年，王戰同志（上海社會科學院院長）就提出建立長江流域黃金水道利益共同體倡議，共同發揮長江流域各省市的優勢，形成聯動發展，互利共贏的格局。可能是由于行政區經濟的影響，城市群的規劃銜接受阻。為此，黃金水道的利益共同體要體現加強長江航運標準化設施建設的合作，共同建設長江黃金水道的現代物流業，形成長江黃金水道利益共同體的運作機制。

三是要體現跨部門協調體制與機制。目前很多跨區域協調工作不少是受制于區域與部門之間、部門與部門之間的不協調。要規劃建立長江經濟帶城市群生態保護機構，優先確保飲用水安全，盡快建立全覆蓋的水質監測網，保護岸線濕地與珍稀魚類。要突破船舶標準化的加速應用推廣瓶頸，船舶標準化工作推進還需要金融、財政政策的鼓勵與支持。要完善多式聯運機制，完善海關跨關區、更換運輸工具形式的中轉通關流程，支持國鐵進入港區，增強鐵水聯運能力。建立多式聯運協調機制，解決各地方仍然存在的鐵、公、水、機場間的對接不暢問題。

四是要體現省市區域間的跨地區合作發展機制。目前長江經濟帶各區域均在大力推進跨區域合作，長三角已經積累了很好的經驗，可以推廣借鑒。同時，擬出區域一體化合作可供選擇的內容清單，各區域根據自身發展階段與條件，逐步推進。鼓勵區域合作的多層次化、多樣化。長江經濟帶“三大二小”城市群發展階段、合作條件各異，因此，合作機制與內容可以靈活。鼓勵城市群內各級政府的跨行政區合作，形成都市圈體系。

責任編輯：張 煒endprint