社區(qū)警務工作改革若干問題研究

2017-12-05 13:26:07柴龍

法制與社會 2017年19期

摘要社區(qū)警務的目的在于回歸社會，返璞歸真，從源頭預防犯罪從而制止犯罪，社區(qū)警務不是狹義上的工作方式或是具體的做法，而是一種理念或戰(zhàn)略；社區(qū)警務工作的核心是公安機關和社區(qū)民眾一起努力預防并打擊違法犯罪，是公安機關與群眾互動的過程。當前我國社區(qū)警務戰(zhàn)略實施成績斐然，但隨著社會發(fā)展，社區(qū)警務建設面臨諸多問題，在全面深化公安改革圍繞建立更加注重源頭預防，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本要求的大背景下，面對新時期公安工作需要改革勢在必行，其中仍以改善警民關系為重中之重。

關鍵詞社區(qū)警務警民關系工作改革

作者簡介：柴龍，陜西警官職業(yè)學院。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.095

一、社區(qū)警務含義及理論基礎

（一）社區(qū)警務含義及產生的原因

英國現(xiàn)代警務改革派代表人物約翰·安德遜說：“社區(qū)警務是一顆大樹，樹干是警察機關，樹枝、樹葉、果實是警察機關的各個部門與警種，樹下的土壤是社區(qū)，警察這棵大樹的根扎在教堂、學校、工廠、企業(yè)之中。社區(qū)警務樹所體現(xiàn)的基本關系是：警務的成效依賴社區(qū)；社區(qū)是抑制犯罪的主體，也是警察建立的源泉；所有警察工作，包括巡邏、刑事偵查、交通管理等，一切都離不開社區(qū)”。社區(qū)警務最早源于西方國家，英文全稱是“Community-oriented Policing” 或者為“Community Policing”，中文直譯為“社區(qū)導向警務”，即“社區(qū)主導的警務”。對于“社區(qū)警務”的定義仁者見仁、智者見智，但有個共同理解是：警察與社區(qū)民眾共同參與預防和減少違法犯罪的活動，從而建設一個安全的社區(qū)生活環(huán)境。

20世紀30年代，西方國家利用“先進警務技術”和“增加警察編制”，來解決社會犯罪率問題。依靠現(xiàn)代化警務設備和大量的警察隊伍，來提升打擊違法犯罪的能力，但社會治安狀況和犯罪率高的情況并沒得到有效的解決。西方政府開始進行反思并繼續(xù)提出以“社區(qū)警務”為主的警務革命，即第四次警務革命。提倡除依靠警察來維護社會治安秩序，還要整合社會其他力量，如社區(qū)、團體、公民，共同參與到維護社會治安工作中，強調的是警察與社會各個階層、各個部分之間的協(xié)助、理解以及合作的一種戰(zhàn)略思想。

英國政治家學家羅伯特·皮爾認為：為達到有效預防犯罪，警察必須在犯罪發(fā)生之前就采取防范，并在執(zhí)法過程中應當依靠公眾開展工作；公眾對警察權應當是持認可態(tài)度，并愿意配合警察的調查取證工作；警察與公眾應當是相互合作關系，警察在社區(qū)執(zhí)法，實際是在為社區(qū)民眾提供一種解決社區(qū)治安問題的服務。

社區(qū)警務更加注重社會犯罪問題本身的解決和犯罪活動的預防；強調通過社區(qū)成員的廣泛參與，使得警察能夠及時全面的了解社區(qū)內的動態(tài)，獲得準確信息，從而達到減少犯罪活動的目的。將警察的專門工作與公眾參與支持相結合，通過建立良好的警民關系，發(fā)動、組織和依靠群眾預防犯罪、維護治安。社區(qū)警務作為一種警務哲學思想、警務戰(zhàn)略模式及新型的社會化警務方式和方法，于20世紀70、80年代在歐洲主要國家開始推行，社區(qū)警務是警察現(xiàn)代技術與警察哲學的理性整合。

（二）社區(qū)警務的理論基礎

西方學者在研究社區(qū)警務時認為，其理論基礎是“社會契約論”。盧梭在論社會公約章節(jié)寫到：“在原始社會，危及他人的生存障礙之大，這種原始狀態(tài)已不可能再繼續(xù)存在，人們需改變生存方式，只有靠許多人的共同協(xié)作才能形成，創(chuàng)建一種能以全部共同力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式。” 社區(qū)警務就是提倡警察依靠社會其他力量，如社區(qū)、團體、公民，共同參與到維護社會治安工作中，強調警察與社會各個階層、各個部分之間的協(xié)助、理解以及合作。我國社區(qū)警務理論有兩種說法：一是“群眾路線”理論，即“專門給機關與廣大群眾相結合”。在黨委領導下，把公安機關的職能作用與人民群眾的積極主動結合起來，通過雙方發(fā)揮作用，共同維護社會安全穩(wěn)定；如公安群眾工作的內容、群眾工作方法等。二是“社會治安綜合治理”理論。在我國社會治安綜合治理體系當中，公安機關起主導作用，同時還需組織和依靠各部門、各單位和人民群眾的力量，綜合運用政治、經濟、法律等多種手段，通過加強打擊、防范、教育，從根源上預防和治理違法犯罪。

對此，李健和教授認為不管是西方還是我國社區(qū)警務理論基礎都有共性的部分，被稱之為“治安需求”論；安全需求是人最基本的要求，除了物質和文化需要以外，如果沒有安全作保障，物質需要和文化需要的實現(xiàn)都等于零。治安既然是人的需求，要滿足或實現(xiàn)一定的治安需求，就要求有相應的人、財、物等投入。其中，治安活動作為一種“公共產品”，就使一定人的一定治安需求得到滿足或實現(xiàn)。治安工作不可能僅僅局限于警察，就像每個人都有責任保護環(huán)境一樣，每個人也都應該具有以“預防為主，共同維護”的社會治安思想。綜上，要想預防和減少違法犯罪的發(fā)生，提高公眾安全感，必需依靠社區(qū)。

二、我國的社區(qū)警務建設及社區(qū)警務工作現(xiàn)狀

（一）我國的社區(qū)警務提出

80年代初期，我國的社會管理體系以單位制主和街居制輔的模式。90年代，原來社會管理體系無法適應市場經濟條件下社會關系的發(fā)展，原社會管理體系演變?yōu)樯鐓^(qū)制。在警務工作方面，80年代初計劃經濟體系是我國社會發(fā)展的主要經濟體制，隨著市場經濟發(fā)展和社會的流動性加大，公安機關無法有效的降低犯罪率和維護社會治安，社區(qū)警務工作急需改革及發(fā)展。2002年公安部召開“杭州會議”，做出《關于改革和加強公安派出所工作的決定》，明確派出所是“集管理、防范、打擊、服務等多種職能于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實體”的性質，社區(qū)警務模式正式提出。

2006年，公安部發(fā)布《關于實施社區(qū)和農村警務戰(zhàn)略的決定》（公安[2006]5號），在全國進行社區(qū)警務工作部署，指出社區(qū)警務的服務宗旨是服務于社會。 2007年，黨的十七大報告明確提出：改革和加強城鄉(xiāng)社區(qū)警務工作。近幾年，全國公安機關全力開展服務群眾和治安管理工作，社區(qū)警務工作已基本實現(xiàn)了社區(qū)的全覆蓋。endprint

（二）當前我國社區(qū)警務工作現(xiàn)狀

社區(qū)警務戰(zhàn)略自實施以來，工作成績斐然。首先，社區(qū)內建立了派出所、警務室、街道、居委會、物業(yè)管理、治保會、幫教小組等防范組織。人口的居住和遷徙都有相應的管理制度，各級組織都在強化和完善之中。其次，警力下沉和社區(qū)警務工作機制的完善，公安機關預防打擊違法犯罪和維護社會治安以及社區(qū)工作服務能力得到提高。如在全國抓獲逃犯總數(shù)比重中，派出所和警務室抓獲逃犯數(shù)占公安機關抓獲逃犯總數(shù)的一半左右。全國各地相繼組織開展了“全國公安大走訪”和“萬警進社區(qū)、為民保平安”等活動。最后，為推動社區(qū)警務工作規(guī)范化建設和可持續(xù)發(fā)展，在基層派出所人員培訓方面，公安機關舉辦派出所長培訓工作，圍繞派出所長崗位能力要求和基層建設，開展了執(zhí)法規(guī)范化，和諧警民關系和崗位能力建設等內容培訓。

當前，公安機關刑事案件立案數(shù)、治安案件受理和查處始終保持高位態(tài)勢； 2000年-2015年全國公安機關刑事案件立案數(shù)逐步所增加，2000年-2015年全國公安機關治安案件受案數(shù)總體處于上升趨勢。（見圖1）

圖1：2000-2015年全國公安機關治安案件受案數(shù)、刑事案件立案數(shù)（數(shù)據(jù)來源于：公安部公安發(fā)展戰(zhàn)略研究所）

雖然這與近幾年全國公安機關加大了對盜竊、詐騙等常發(fā)性侵犯財產犯罪“小案件”的打擊力度，全國公安機關刑事案件立案數(shù)和治安案件查處數(shù)有所增長有直接原因。但違法犯罪活動的產生的更多是社會原因，在一定程度上反映出社區(qū)警務戰(zhàn)略其所應有的抑制犯罪的效果并沒有顯現(xiàn)出來，社區(qū)警務預期效果與社會治安實際效果存在差距，群眾安全感沒有得到提升。作為社區(qū)警務最大限度化解矛盾、消除隱患、預防和控制犯罪、應急服務與處置機制的作用不明顯。筆者認為其主要原因在于開展社區(qū)警務工作環(huán)節(jié)存在問題導致社區(qū)警務與預期效果存在差距，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1. 社區(qū)警民關系不夠融洽，民生警務欠缺

社區(qū)警務工作開展依賴于社區(qū)群眾。但在實際工作中，從居高不下警民矛盾事件中可以看出，社區(qū)警民關系不夠融洽，警民關系岌岌可危，民力無窮，無從談起，群眾工作的開展亟待提升。造成警民關系緊張的問題主要原因有以下幾個方面：第一，社區(qū)民警思想認識上存在誤區(qū)，民生警務理念欠缺，以官自居，不認真對待群眾遇到的問題，嚴重影響民警形象。第二，社區(qū)民警法制觀念淡薄，依法行政的水平較低，不能做到依法解決群眾問題，嚴重影響民對警信任感。第三，社區(qū)民警工作能力和工作方法有待提高，缺乏和群眾互動和協(xié)作的能力。專業(yè)技能和群眾工作能力有待提高。

2.社區(qū)警務工作未形成社區(qū)化管理

警民合作，使基層組織和居民參與到社區(qū)治安防范是社區(qū)警務工作的核心。公安機關應當與社區(qū)居民共同預防違法犯罪。實踐中，一些派出所未有效地把警務工作延伸到社區(qū)和居民當中，未能最大限度的利用好社區(qū)資源，如對保安公司、物業(yè)管理、社區(qū)群防組織等資源的利用；未能做到對社區(qū)群眾開展應有的法制宣傳和教育，缺乏對基層治保組織的指導；使得社區(qū)警務與社區(qū)組織和社區(qū)群眾的聯(lián)系不太緊密，公安機關獨木難支，無法真正實現(xiàn)警民合作、共創(chuàng)平安的局面。

3.社區(qū)警務運行機制不合理

派出所工作任務繁多，受警力不足和任務繁重的影響，派出所分配不出足夠的警力去社區(qū)中工作，即使社區(qū)民警進入社區(qū)也沒時間和精力去開展社區(qū)基礎工作；社區(qū)警務工作的考核制度存在問題，缺乏可量化的標準，難以現(xiàn)實操作，考核機制未能發(fā)揮應有的導向作用，導致社區(qū)警務基礎工作得不到落實。

4.社區(qū)警力配置不合理，輔警素質不高

當前社會現(xiàn)在受經濟結構調整影響，社會不穩(wěn)定因素增加。近年違法犯罪案件呈上升趨勢，以現(xiàn)有警力面對相對于復雜的社會治安形勢來說顯得力不從心。警力不足的現(xiàn)實和繁重的治安壓力，使基層公安機關無法安排足夠的警力下沉到社區(qū)當中去，“警力下沉、服務社區(qū)”的社區(qū)警務要求無從談起。輔警人員作為公安機關破解任務繁重與警力緊張矛盾的難題，在協(xié)助民警開展行政管理和服務社區(qū)民眾、維護社區(qū)治安、打擊違法犯罪等方面起到一定作用，但同時也存在一些的問題，有些輔警為人民服務的宗旨意識不強、公安群眾工作理念認識不深、執(zhí)法不規(guī)范等情況下開展工作有可能存在影響警民關系的隱患，與此同時，輔警崗位工作流動性大，無法滿足社區(qū)警務工作長期性要求。

5.社區(qū)警務相關法律、法規(guī)不完善

社區(qū)警務建設是復雜的社會系統(tǒng)工程。其涉及社區(qū)整體規(guī)劃、警力配置、工作常態(tài)化經費支撐、輔警隊伍經費保障，涉及社會各個部門參與和協(xié)作配合，雖然得到政府大力支持，各級公安機關自身努力克服諸多困難，但仍缺乏完善的社區(qū)警務相關法律、法規(guī)作保障，不能從立法角度來徹底解決困擾社區(qū)警務的發(fā)展的體制、機制保障，經費保障等問題。導致公安機關在開展社區(qū)警務工作后勁不足。

三、社區(qū)警務工作改革路徑

改革是由問題倒逼而產生。隨著社會發(fā)展，社會動態(tài)化、社會信息化給社區(qū)警務工作帶來的巨大挑戰(zhàn)。在全面深化公安改革的大浪中，社區(qū)警務工作建設也應做出改革，進一步健全完善以人民安全感和滿意度為導向的警務工作新機制，注重警民關系、提高治安治理能力服務水平、規(guī)范社區(qū)警務輔助人員、建立社區(qū)民警駐區(qū)制，完善考核機制等，以此為重點推進社區(qū)警務工作的改革。

（一）注重警民關系，緩解警民矛盾

社區(qū)警務的重點是預防犯罪，社區(qū)警務的目標是“再造社會凝聚力”。因此，社區(qū)警務的關鍵是發(fā)動群眾、“發(fā)現(xiàn)和解決問題”。公安工作以為人民服務為宗旨，如果忘記為人民服務的宗旨意識，那么就會偏失工作方向。在社區(qū)警務工作要堅持的一個重要理念是：警力有限，民力無窮；因此，社區(qū)警務工作就必須密切警民關系，就必須接近群眾，為民服務，與此同時也使社區(qū)民眾了解民警、理解民警，從而認同民警、信任民警，并最終支持民警。對于如何處理社區(qū)民警處理業(yè)務工作與群眾工作關系時，筆者認為社區(qū)民警在幫助群眾解決實際困難的同時，將發(fā)現(xiàn)的問題及時通報相關部門，實際上就是化解社會的不安定因素，也屬于本職工作范疇，所以二者不應是沖突對立的關系。從小事做起，才能增進與群眾感情，累積群眾的信任。對于群眾工作需要講求方法，在公安群眾工作方法中講究懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧，會化解矛盾、會主動服務等方法與群眾溝通，而這正是做好社區(qū)警務工作的基礎：民為邦本，本固邦寧。同時，面對涉警輿情，應做到不怕不躲，及時回應，做好執(zhí)法記錄儀處警錄像，做到負責、公正、文明，群眾自會客觀評價。除此之外，政府對于獲得“愛民模范先進集體”的社區(qū)單位應當加大獎勵與宣傳力度，樹立社區(qū)民警良好形象。其次，發(fā)展“志愿警務”，使志愿警務參與到社區(qū)警務工作當中，并進行相應的獎勵。這種采取多元參與式的警務模式，有利于調動群眾的積極性，也有利于維持良好的社區(qū)秩序，一定程度上減輕了公安機關的工作壓力。以北京市公安局為例，北京市公安局朝陽分局和西城分局在社區(qū)警務工作開展過程中非常注重警民關系和警民合作，積極發(fā)展“志愿警務”。endprint

（二）建立社區(qū)警務服務化制度，完善社區(qū)警務合作

在建設法治國家和法治政府的時代背景下，社區(qū)警務服務化制度的核心是由管理向服務的轉變。社區(qū)警務工作優(yōu)化民眾服務工作，完善警務合作；一是社區(qū)警務改革應當鼓勵社區(qū)民眾積極參與，為社區(qū)警務工作改革獻計獻策，積極聽取社區(qū)民眾意見建議；二是社區(qū)警務制度要以民眾為中心，樹立為民服務的意識，重點著力解決事關群眾切身利益和最為關心的問題。三是提高社區(qū)民警的履職能力，建立全責結合、權責明確的責任制度和體系；四是社區(qū)民警要懂法、守法、用法、執(zhí)法接受人民群眾的監(jiān)督，依法辦事，依法行政，不能越權辦事；面對城鄉(xiāng)日益復雜的社會治安狀況，最大效能的利用好保安公司、物業(yè)管理、社區(qū)群防組織等資源、完善社區(qū)三防、普及社區(qū)六進原則。建立和完善社區(qū)警務與大眾警務合作機制，強調社會警務活動的支持、配合和協(xié)助，為社區(qū)警務治安穩(wěn)定增添籌碼。

（三）完善市場警務機制，規(guī)范社區(qū)輔警

當前社區(qū)公民安全需求多種多樣，因此，隨著經濟社會的發(fā)展，以安保產業(yè)為代表的，滿足特殊個性化需求的市場警務就蓬勃發(fā)展起來了。利用市場經濟的作用，完善市場警務機制。培育安保市場，調動更多的社會資源投入市場警務活動，增強社區(qū)公安機關與安保企業(yè)，各類社會安全防范組織團體協(xié)作，發(fā)揮社會安保優(yōu)勢。規(guī)范社區(qū)輔警協(xié)警人員，提高社區(qū)輔警協(xié)警人員素質，在《人民警察法》、《治安管理處罰法》等法律明確規(guī)定輔警法律地位、輔警權限職責等基本事項，逐步推動社區(qū)警務輔助人員管理工作走上制度化、規(guī)范化、法治化軌道；將社區(qū)輔警隊伍也進行明確分工，分為專職輔警和兼職輔警，在社區(qū)民警帶領專職輔警開展社區(qū)警務工作，如果在社區(qū)民警不下社區(qū)時，則有由專職輔警代替其開展社區(qū)工作，共同預防犯罪、維護社會治安。

（四）建立社區(qū)民警專職化，完善考核機制

社區(qū)警務作為公安工作的基礎工作，為更接地氣，為把防范工作做到家門口，建立社區(qū)警務室，在城市社區(qū)建立警務室，農村相臨處建立中心警務室，社區(qū)民警居住在警務室為民眾提供社區(qū)管理服務、糾紛矛盾化解、安全防范等服務工作，提高社區(qū)見警率和管事率，減少社區(qū)管控盲區(qū)。以陜西省為例，陜西省公安機關大約有5萬多民警，專職社區(qū)民警人手嚴重不足，這里所指的專職社區(qū)民警是指不參與一般刑事、治安案件偵破工作，巡邏等工作，而是專搞社區(qū)警務的民警，如何解決這一問題？增加輔警人員數(shù)量，并將輔警也進行明確分工，分為專職輔警和兼職輔警，然后由社區(qū)民警帶領專職輔警開展社區(qū)警務工作，如果在社區(qū)民警不下社區(qū)時，則有由專職輔警代替其開展社區(qū)工作。既減輕社區(qū)民警工作繁多的壓力，又有利于社區(qū)工作常態(tài)化進行。

考核機制需完善。科學合理的考核機制可激發(fā)民警的工作熱情，督促社區(qū)警務各項工作的落實。如建立“雙向積分考核”制度，即要求社區(qū)民警每天必須采集完成并上傳規(guī)定數(shù)量的社會信息數(shù)據(jù)。當前，社區(qū)民警同時還肩負著為公安部“大數(shù)據(jù)”平臺采集社會基礎信息數(shù)據(jù)的重大任務；這也是全國公安機關“四項建設”之一的“基礎信息化”建設重要要求。公安部要求全國各地建立相應信息網數(shù)據(jù)庫，并將數(shù)據(jù)整合提取，在全國形成信息高度共享的“大數(shù)據(jù)”、“云計算”平臺，同時也為建立“立體化社會治安防控體系”打好堅實數(shù)據(jù)平臺基礎。“大數(shù)據(jù)”平臺最基礎的數(shù)據(jù)是由公安機關所采集的數(shù)據(jù)。以陜西省為例，陜西省公安機關采取了創(chuàng)新的“雙向積分考核”制度，即每周社區(qū)民警去警務室采集并上傳信息數(shù)據(jù)，如果社區(qū)民警不下基層，不扎實搞社區(qū)工作，就未必能采集到信息或者采集上的數(shù)據(jù)沒有真實性，從而“大數(shù)據(jù)”平臺失去了它存在的價值。所以，這既是完成立體化社會治安防控體系數(shù)據(jù)采集任務，也是考核社區(qū)民警的工作數(shù)量及質量的重要辦法。數(shù)據(jù)再準確、平臺在先進，最終還是由人來填數(shù)據(jù)和維護，并不是采取先進的科技手段就能解決問題，而是由警察與社區(qū)民眾共同參與的活動。改善警民關系，扎實基礎工作，回歸社會，返璞歸真，這既是社區(qū)警務的工作需求，也是社區(qū)民眾的需求。

（五）完善社區(qū)警務相關法律、法規(guī)

社區(qū)警務離不開法律、法規(guī)的保障，要建立長效的法治保障機制，從立法角度來有效解決困擾社區(qū)警務保障機制的問題。如各級政府應就社區(qū)警務建設經費保障出臺相關條例細則，如某省修訂的《社會治安綜合治理條例》當中，并沒有將社區(qū)警務納入社會治安綜合治理經費保障的范圍，因此建議對該《條例》進行修改；從立法角度對輔警隊伍權限與職責進行明確。除此之外，上級公安機關對社區(qū)警務建設的列管理和保障機制等進行深入細致的調研，出臺具有常態(tài)、長效的運行保障措施，進一步明確政府與社區(qū)組織單位的權力與職責，將法治力量、法治資源向基層公安派出所聚集和傾斜，為社區(qū)警務工作有效開展提供法治保障。

（六）搭建信息平臺

當前人們對網絡的依賴程度越來越高，社區(qū)警務工作也應該隨著網絡化做出相應的調整與創(chuàng)新，在實踐工作中依托科技，研發(fā)平臺。利用信息化采集工具，采集人、車、房、事等要素錄入平臺，實施動態(tài)管理，利用微信、微博等新媒體平臺建立“網上警務室”，研發(fā)“群防網”、“社區(qū)警務”APP為載體的社區(qū)群防群治管理模式，推廣社區(qū)警務工作，發(fā)布社區(qū)的安全服務和便民信息，動員與治安耳目積極采集上傳治安信息，同時也可以為社區(qū)居委會、物管、及其它治安社團方搭建信息平臺，做到暢通信息溝通，隨時隨地為社區(qū)服務。

四、結語

社會是產生違法犯罪的根源，因此，預防和減少違法犯罪也必須依靠社會。未來警務發(fā)展會比現(xiàn)在更加需要警民合作。尊崇“警力有限，民力無窮”，以基層基礎建設為支撐；以處理警民關系為重點；推進民生警務理念；完善社區(qū)法治保障；提高人民群眾安全感和滿意度為目標，社區(qū)警務制度才能起到預防犯罪的目的，才更好地促進社會秩序的穩(wěn)定。

注釋：

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