信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制初探

摘 要 由于信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制不健全，導致仲裁作為重要的信訪糾紛化解途徑存在功能性缺失。文章客觀分析引入仲裁解決機制的必要性和可行性，并提出機制建立的初步設想，以期充分發揮仲裁在化解民商事信訪糾紛中的積極作用，促進社會和諧穩定。

關鍵詞 信訪案件 民商事糾紛 仲裁解決機制

作者簡介：李平，貴陽市公共法律服務中心（貴陽市公職律師事務所）副主任。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.123

一、信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制的必要性

（一）引入仲裁解決的法律依據

1.關于信訪人選擇仲裁解決糾紛的有關規定。《信訪條例》第十四條規定，“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”該規定明確指出，信訪人的信訪事項若屬于應當向司法部門提起訴訟、向仲裁部門申請裁決、向行政部門申請復議等法律途徑解決的信訪請求，應該通過這些途徑請求解決，不能向信訪工作機構以信訪形式請求解決。其中，仲裁裁決是信訪人糾紛解決的一個重要途徑，信訪案件中民商事糾紛通過仲裁裁決具有法律支撐。

2.關于信訪工作機構引導信訪人通過仲裁解決的有關規定。《信訪條例》第二十一條規定，“縣級以上人民政府信訪工作機構收到信訪事項，應當予以登記，并區分情況，在15日內分別按下列方式處理：……對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理，但應當告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程序向有關機關提出。”該規定有兩層含義，一是對應該通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的信訪事項不屬于信訪工作機構的受理范圍，不能按信訪案件進行辦理、督辦；二是信訪工作機構不予受理的，對信訪人有告知和引導義務。即應當告知和引導信訪人根據案件實際情況和相關法律法規的規定選擇向法院提起訴訟，或者向仲裁機構申請仲裁，或者向行政部門申請行政復議等。由此可見，信訪工作機構引導信訪人通過仲裁解決糾紛是法定職責，仲裁裁決是信訪案件中民商事糾紛化解的重要方式。

（二）引入仲裁解決的工作現狀

1.信訪人對仲裁裁決不了解不熟悉。仲裁作為幾種重要的糾紛解決方式之一，裁決結果與法院判決具有同等法律效力，較之訴訟有更多優勢。但由于仲裁機構不按行政區劃層層設立，數量上遠不如法院那么多，且仲裁受理案件類型相對狹窄，所以大家對仲裁機構的了解不多，相對比較陌生。那么，信訪人在糾紛解決方式的選擇上，哪怕是符合仲裁裁決條件的民商事案件也基本不會首先考慮申請仲裁，很多案件由此進入法院進行審理。一方面，各地法院案件井噴式增長，有限的司法資源不堪重負，眾多當事人苦于訴累而怨聲載道，不少人因此不愿走法律途徑而繼續信訪，出現“信訪不信法”現象；另一方面，信訪人選擇將民商事糾紛申請仲裁解決的案例卻寥寥無幾，該解決路徑被閑置。

2.引入機制不健全不完善。盡管《信訪條例》規定了信訪人對于應該通過訴訟、仲裁、行政復議等方式解決的事項不能通過信訪途徑解決，也規定了信訪工作機構對這些解決途徑負有告知和引導義務。但這些規定都較為籠統和原則，沒有具體的引導機制，信訪工作機構在做引導時，信訪人基于自身對仲裁的認識限制，很難選擇這種方式解決糾紛。仲裁原本作為一種重要的信訪案件糾紛解決方式在行政法規《信訪條例》中明確規定，但由于配套機制的不健全不完善，其作用沒有得到應有的發揮，顯得形同虛設。

（三）仲裁在糾紛解決中具有的獨特優勢

1.充分體現當事人的自愿性，利于裁決結果的執行。《仲裁法》第四條規定：“當事人采用仲裁方式解決糾紛，應當雙方自愿，達成仲裁協議。沒有仲裁協議，一方申請仲裁的，仲裁委員會不予受理。”該規定明確，選擇仲裁方式解決糾紛，需要雙方當事人在自愿基礎上達成一致意見，共同選擇仲裁委員會，否則，仲裁機構不予受理。能夠達成仲裁協議，表明雙方都認可這種爭議解決方式。雙方還有權在仲裁委員會提供的仲裁員名冊中選擇自己信賴的仲裁員進行仲裁。充分體現了雙方當事人的意思自治和平等協商，排斥了國家的強制力干預，提高對仲裁結果的認可度，利于裁決結果的執行，也利于雙方關系的修復，實現法律效果和社會效果的統一。

2.高度的保密性，充分保護當事人的隱私和商業秘密。《仲裁法》第四十條規定：“仲裁不公開進行。當事人協議公開的，可以公開進行，但涉及國家秘密的除外。”該規定明確，仲裁是以“不公開審理為原則，公開審理為例外”，除了當事人協議公開和涉及國家秘密外，均為不公開審理。相比較訴訟審理的“公開審理為原則，不公開審理為例外”，仲裁在審理方式上更有利于保護當事人的商業秘密和個人隱私，降低社會對當事人的負面評價指數。

3.方式靈活便捷，節約當事人成本開支。與審判程序相比，仲裁程序更加靈活簡便。仲裁實行一裁終局，裁決書做出之日即發生法律效力。不像訴訟有一審二審甚至再審等程序，需要耗費當事人大量的時間和精力，經濟上也減少多審級收費，仲裁費用往往低于訴訟費用。在效力上，仲裁裁決和法院判決一樣，都具有法律約束力，當事人必須履行相關義務，否則另一方當事人也可以申請法院強制執行。

二、信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制的可行性

（一）具有法律法規和政策支撐

1.行政法規的明確規定。《信訪條例》第十四條、第二十一條明確規定，應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，信訪工作機構不予受理，但信訪工作機構有告知和引導信訪人的義務。（前面已經討論過，在此不再贅述。）

2.國家政策的明確要求。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。”“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”“完善仲裁制度，提高仲裁公信力。”建立信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制，這是把信訪納入法治化軌道的具體措施，利于保障信訪人合法訴求得以實現；同時，這也是完善多元化糾紛解決機制的重要內容，是完善仲裁制度的有益嘗試，是依法治國法治理念在信訪工作和仲裁工作深度融合的體現。endprint

（二）具有現實操作的可行性

將信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決的難點主要在于仲裁協議的簽訂，因為很多民商事信訪案件，在糾紛發生前基本都沒有仲裁協議或仲裁條款，如果直接到仲裁機構申請仲裁存在制度性障礙。《仲裁法》規定，當事人選擇仲裁方式解決糾紛，應當在雙方自愿的基礎上達成仲裁協議，否則，仲裁委員會不能受理。

《仲裁法》關于仲裁協議的規定屬于強行性規則，不能更改或變通，但可以通過努力滿足這一規則要求。在現行體制下，信訪工作機構作為專門從事信訪工作的政府職能部門，具有強大的組織協調能力。信訪工作機構可以組織雙方進行協商，促使雙方達成仲裁協議，解決法律規定的前置程序。繼而，仲裁機構就可以依法受理。所以，信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決具有現實可操作性。

三、機制構建的初步設想

（一）信訪工作機構與仲裁機構建立合作關系

信訪工作機構作為處理信訪事項的職能部門，信訪工作和維護社會穩定是其主要工作職責，仲裁機構作為定紛止爭的裁判機構，在維護社會和諧穩定方面也發揮了積極作用。兩者之間建立良好的合作關系，對化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定的功效將會進一步增強。信訪工作機構應主動與當地仲裁機構進行溝通協商，建立信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制，共同完成矛盾糾紛的化解。

（二）確定引入案件的范圍

信訪案件中民商事糾紛引入仲裁解決機制不能突破現有法律規定，《仲裁法》第二條規定了案件的受理范圍，即“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以仲裁。”該法第三條規定了不予受理的情形：“（一）婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；（二）依法應當由行政機關處理的行政爭議。”至于受理范圍中的合同糾紛和其他財產權益糾紛具體包括哪些案件類型，可以根據仲裁機構的實際情況與信訪工作機構共同協商，列舉常見的案件類型，供信訪工作機構引導時參考。畢竟信訪工作機構人員不是仲裁專業人員，有一個大體的案件指引范圍便于引導時方便操作。

（三）完善機制建立的相關手續

信訪工作機構和仲裁機構作為具體實施單位，二者之間是不相隸屬的合作關系，要把這種關系確定下來，就必須通過一定的形式予以體現。比如以備忘錄的形式或者簽訂合作協議的形式將各方的職責明確，規定未按要求履行職責應承擔的責任。有一個正式、莊重的開端，利于形成長效機制，合作關系不因時間的變化或領導人的變化而逐漸流于形式。

（四）做好引導人員的培訓工作

信訪工作機構要做好民商事糾紛引入仲裁解決這項工作，工作人員必須熟悉相關工作流程，熟悉仲裁事項的范圍，還要掌握促成信訪人和被信訪人簽訂仲裁協議的有關技巧。因此，對信訪接待工作人員進行適當培訓尤為必要。培訓的內容和方式可由合作雙方協商確定，以方便、實用為原則。

（五）信訪工作機構對信訪人進行引導

信訪工作機構經初步判斷，對符合仲裁條件的信訪事項，向信訪人開具介紹信，引導其到仲裁機構申請仲裁，并做好相關登記工作。對于合同中沒有仲裁條款或糾紛發生后沒有達成仲裁協議的，仲裁機構要通過協調，促成雙方簽訂仲裁協議，明確仲裁事項，選定仲裁機構。

（六）仲裁機構依法受理和裁決

仲裁機構收到信訪工作機構開具的介紹信和信訪人的仲裁申請后，應依據《仲裁法》和仲裁規則的規定，及時受理，依法審理，按時結案。仲裁機構應及時將立案情況、裁決結果等有關情況告知信訪工作機構，但不得泄露案件審理過程中知悉的當事人的商業秘密和個人隱私，也無需向信訪工作機構送達裁決書或調解書。

（七）信訪工作機構對案件進行跟蹤和回訪

信訪工作機構將案件引入仲裁程序后，應及時與仲裁溝通聯系，了解案件的進展情況，但不得對具體的處理程序和實體問題進行干預。收到仲裁機構的反饋結果后，應及時做好信訪結案登記。通過隨機抽查等方式，對信訪人進行跟蹤回訪，了解信訪人對糾紛解決的滿意度，做好下一步的信訪評查工作。

（八）信訪工作機構做好后續引導和心理疏導

如果信訪人不服裁決結果又繼續信訪的，信訪工作機構應視情況做好相關后續工作。如信訪人提出證據證明裁決有法定撤銷情形的，應根據《仲裁法》的規定，引導信訪人到中級人民法院申請撤銷裁決；如信訪人無正當理由又繼續信訪的，應根據《信訪條例》和其他有關法律法規的規定進行法律途徑的引導，同時做好心理疏導。

（九）建立聯席會議制度形成長效機制

為進一步加強信訪工作機構與仲裁機構之間的工作聯系，便于溝通情況，協調工作，使信訪案件中的民商事糾紛引入仲裁解決方式形成長效機制，建議建立聯席會議制度。定期召開會議，商討合作過程中遇到問題和困難，總結成功經驗，以便改進工作方式，暢通群眾利益保障的法律渠道。會議原則上由信訪工作機構分管領導和仲裁機構分管領導輪流主持召開，定期舉行，遇有緊急情況或特殊任務可臨時召開。會議形成的意見，雙方應認真遵照執行，形成良性互動，確保合作形成長效機制。

參考文獻：

[1]法律出版社法規中心.信訪條例配套規定（實用注解版）.法律出版社.2012.

[2]中共中央.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.人民出版社.2014.

[3]國務院法制辦公室.中華人民共和國仲裁法注解與配套.中國法制出版社.2014.endprint