論新政背景下網約車市場法律體系構建

摘 要 2016年底以來實施的全國性新政和各地新政給網約車市場造成了極大沖擊。新政在承認網約車合法性的同時，也為其運營增設了重重限制。在此背景下，政府應始終堅持立足整體利益的原則，合理規范駕駛員資格、車輛標準及網約車平臺管理，放寬順風車限制，構建靈活規制的法律體系。

關鍵詞 網約車 新政 政府監管 順風車

作者簡介：杜昱臻，北京外國語大學法學院2013級法學專業本科生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.126

一、網約車市場發展難題

自2014年網約車在中國大地上興起以來，圍繞其法律規制的爭議未曾停止。一方面，網約車具有方便快捷、增加就業、開發城市潛在運力等優勢，另一方面，它又存在不可忽視的缺陷。例如司機素質把關不嚴、平臺責任不清；無需繳納稅費保費，造成不公平競爭；網約車平臺公司無序擴張，可能危及經濟安全與社會穩定；增加存量車的周轉率，加劇交通擁堵和環境污染等。

實踐證明，以上問題無法由市場競爭機制自行解決，事后監管也于事無補。而經濟學通說揭示，對于“市場失靈”導致生產或消費的低效率，政府在醫治這些疾病中往往能夠扮演一個很有用的角色?！缎姓S可法》第十二條的規定也給政府進行規制提供了實定法依據①。

在此背景下，2016年7 月 28 日，交通部、公安部等部委聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），將網約車定性為“網絡預約出租汽車”。至此，我國成為世界上首個在全國范圍內承認網約車合法性的國家②。自2016年12月21日，北、上、廣、深四個一線城市發布地方新政后，各地新政也陸續出臺。截至2017年3月17日，已有73個城市的實施細則正式發布。

二、網約車市場法律體系構建

如何把握規制的“度”，考驗著城市管理者的智慧。在“互聯網+”的經濟大潮中，“網約車問題既是如何滿足市場需求與保障公平競爭的問題，也是保護創新經濟與維持合理監管的問題，既涉及到借鑒學習和批判吸收的問題，也涉及到政府部門如何適應市場需求和回應創新、保護有益創新的問題”③。政府應當把握發展方向，綜合考慮各方利益，從具體規制措施、靈活規制機制等方面構建網約車法律體系。

（一）規制原則

在規制原則上，政府部門應立足整體利益。網約車屬于事關公共利益的交通運輸行業，其公共性要求法律以多方利益的平衡作為規制的主要目的。一方面，“國家對于新興行業或市場創新的規制應立基于該行業或創新自身的特性，而非于對其他競爭性行業和從業人員的父愛主義”④，政府不應將傳統出租車行業的利益、國家的財政收入來源作為考慮的第一要素，對網約車施以過于嚴厲的限制，以至扼殺創新、阻礙升級。另一方面，要盡力緩和新舊行業的矛盾與沖突，如設置一定時間的過渡期限，鼓勵傳統出租車接入互聯網以促進新老業態的融合等。更重要的是，政府應該保障運營安全和乘客利益，滿足社會公眾多樣化出行需求，讓網約車為人民出行帶來安全和便利。

（二）規制措施

在具體規制措施上，駕駛員資格及戶籍限制、車輛標準、網約車平臺規范、順風車管理是很重要的角度。

1. 駕駛員資格規制。隨著司機和乘客規模的迅速壯大，網約車司機騷擾乘客、引發車禍等惡性安全事件頻頻見諸報端。主要原因在于，進入市場的門檻過低，司機的資質沒有嚴格審核，使得部分素質低下、車技奇差的司機乘虛而入，觸發安全紅線⑤。

因此，提高司機從業要求尤為必要。我國《暫行辦法》要求駕駛員具有三年以上駕齡并持有良好的駕駛記錄，尤其是沒有暴力犯罪紀錄，還需通過行政主管部門的考核取得相應證件。這保證了駕駛員基本的專業技能和個人素質，為乘客安全提供了良好的保障。

值得注意的一點是，北京、上海的新政要求司機為本地戶籍，引起很大爭議。有論者認為，戶籍限制對治堵效果有限，并帶有強烈歧視性⑥。實不盡然。

一方面，網約車對于大城市，存在增加交通擁堵的負外部性。北京市交委近兩年的擁堵指數顯示，2014年8月，擁堵指數較上半年大幅增加，時間上與滴滴專車在北京大規模出現吻合；2015年6月，交通擁堵指數同比上升31.5%，時間上又與滴滴快車在北京的發展吻合⑦。由于網約車價格低廉，人們更多是由公交、地鐵轉向網約車，而非減少私家車出行。網約車勢必會增加存量車的周轉率，形成增量出行需求，增加城市運營車輛的數量，不同程度地加重城市擁堵⑧。

另一方面，戶籍限制是從全局層面減輕過多人口對大城市帶來的壓力，不構成歧視。網約車司機多數仍是專職司機，全職網約車駕駛不再是對閑置資源的分享和利用，而成為一種新型的就業方式，背離了分享經濟的初衷。如果放任這種低質量的就業方式泛濫生長，今后特大城市的人口管理將面臨不小的壓力。進行戶籍限制有利于引導這部分人轉向其他城市，提高大部分市民的生活質量。

因此，北京、上海的戶籍限制利大于弊。優先發展公共交通，有序發展網約車，是符合現狀及發展方向的政策。

2. 車輛標準。網約車發展的另一大問題是車輛質量的參差不齊。一些不適宜載客的車輛，如小貨車、小電動也混跡于快車市場，造成嚴重的安全隱患。故有必要設置一定門檻?！稌盒修k法》要求車輛為符合安全標準要求的7座及以下乘用車，安裝車輛衛星定位裝置和應急報警裝置。還設定了強制報廢制度，要求網約車行駛里程達到60萬千米或使用年限達到8年時，退出網約車經營。以上規定打擊了非法營運，便利了車輛的追蹤和監管，同時將一些性能老舊的車輛淘汰出市場，有效保障了消費者的人身安全權。

但遺憾的是，部分地方新政對車輛限制過于嚴格。比如北京要求汽車排量達到2.0升、1.8升，深圳要求車齡在兩年之內，青島要求車輛價格高于出租車價格等。這些規定間接使得網約車價格上漲，為乘客增添不必要的出行負擔。尤其在快車領域，乘客選擇快車的初衷本就不在于高質量的出行體驗，而是看重其實惠的價格。希望得到較高檔服務的人群自會選擇專車或者出租車?？燔嚦鲂谐杀旧蠞q后，縮小了乘客的選擇范圍，減少了出行方式，這與《暫行辦法》第一條“滿足社會公眾多樣化出行需求”的立法精神不符。因此，地方新政要求車輛達到基本載客要求即可，不必設定過多限制。endprint

3. 網約車公司規制。新政出臺之前，在網約車公司的規制方面，面臨著壟斷、無序競爭、平臺責任不清三大難題。

首先是某些平臺公司的壟斷趨勢和相互之間的惡性競爭。比如2016 年 8 月，滴滴收購 UBER中國，控制市場份額達到 90%以上，或將阻礙競爭、威脅消費者的自主選擇權與公平交易權。又比如曾經的補貼戰使得真正質量、管理良好的經濟體無法生存。各地新政實施后，神州專車、曹操專車、美團專車等平臺獲得了發展良機。這些公司沒有政策風險，可以直接根據新政要求開展業務。新政打開了良性競爭的局面，網約車“價格戰”變成“服務戰”、“體驗戰”，網約車市場將走向車輛高端化、營運化、司機專業化的新模式⑨。

其次是平臺責任義務沒有明確，乘客權益難以保障的問題?！稌盒幸幎ā访鞔_界定了網約車平臺的承運人責任和購買保險的責任，并要求平臺公司建立服務評價體系、不得以低于成本的價格擾亂市場秩序。各地新政則進一步細化保險的險種要求、個人信息采集和使用范圍、與政府合作定期報送信息等具體義務。以上條款保障了乘客的取得賠償權和個人信息安全，完善了網約車行業的信息共享系統和征信體制建設，多角度規范了網約車平臺的有序運營。

4. 順風車規制。順風車是指私家車主在自己行車途中，順路捎帶相同路線的搭車者到達目的地，只收取一定成本費的服務方式。順風車司機盈利動機較小，更多是公益性地分享閑置資源。乘車人也僅僅支付出行的費用分攤，價格遠遠低于專車。順風車可謂是真正意義上的共享經濟。

遺憾的是，各地新政對順風車設定了過多限制。如北上廣、嘉興、金華等地要求每日合乘次數不超過二次，廈門、杭州、寧波等城市不超過四次。北京、上海還要求合乘車為本地車牌或在本地注冊登記。然而順風車相比專車具有多種優勢，政府有必要放寬限制、促進其發展。

一是在促進對閑置資源的高效利用的同時，順風車不存在給道路增加擁堵的負外部性。與專車、快車顯著不同的是，車主不會因為乘車人的需求而大幅度改變行駛路線和目的地，也沒有巡游的過程，不會過度加重交通壓力。

二是既給司機和乘客帶來良好經濟效益，又不會成為就業方式給大城市增添人口壓力。一方面，車主可將順風車所得的收益承擔油費和養車費，乘客亦獲得了更低價的服務。另一方面，順風車的經濟效益有限，無法作為就業手段容納外來人口。此外，順風車還增強了社會聯系，促進“共享”、“公益”的理念的傳播。

因此，政府應當對順風車弱化每日合乘次數的規定，甚至出臺政策幫助純順風車平臺在其他大公司的包圍中破繭而出，從而減輕道路壓力、促進社會交通轉型升級。至于對順風車的規制，控制好收費水平就能起效。比如不得超過專車類和巡游出租車每公里運價的50%。

（三）規制的靈活性

當然，規則也需要一定的靈活性與適應性，以較低的成本達到高效的監管。

其一，政府應當結合當地實際和發展目標，因地制宜進行制度創設。對于交通擁堵、城市病顯著的城市，宜借鑒北京上海，嚴格管控。對于城市病尚不顯著、需要開發城市運力的中小城市，則需以互聯網思維寬松監管。因為網約車的發展在不給城市造成過多壓力的情況下，可以激發創新、提高效率。當然，這兩種模式并非完全對立，城市政策的制定者可以綜合考慮城市交通狀況、人口數量、就業情況、發展策略等因素，在不同方面采取不同模式，實現聰明的監管。

其二，保持動態監管。目前各地新政在文件名中都寫明是“暫行辦法”，說明一系列規定尚有修改的空間。戶籍限制、車輛要求等規定是否合理，需要在實際中通過考察交通擁堵狀況、乘客出行等候時間、價格上升幅度進行驗證。目前的新政更偏向嘗試的性質，在不久的將來必然會依據市場反應做進一步調整。

三、結論

互聯網時代創造了無限可能性，也在考驗政府面對快速變遷時代，改變僵化規制思路的能力。網約車作為互聯網經濟的一種，存在諸多市場無法解決的難題，需要行政權力加以改善。監管部門應當堅持立足整體利益的原則，在駕駛員資格及戶籍限制、車輛標準、網約車平臺、順風車管理等角度細化規定，同時因地制宜，根據市場反應逐步優化，實現動態監管。最終達到市場與政府監管的平衡，給以網約車為代表的互聯網經濟一片馳騁的天地，真正為消費者帶來安全和便利。

注釋：

①《行政許可法》第十二條第（二）、（三）項規定，對于直接關系公共利益的特定行業的市場準入、直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質，政府可以設定行政許可。

②郭丁源. 網約車新政為“專車”市場帶來理性競爭. 中國經濟導報.2016-08-03（B03）.

③唐清利.“專車”類共享經濟的規制路徑. 中國法學.2015（4）.286-302.

④彭岳.共享經濟的法律規制問題——以互聯網專車為例. 行政法學研究.2016（1）.117-131.

⑤張爽.網約車法規正式實施，安全問題亟待破解. 互聯網經濟.2016（11）.81.

⑥綦宇.專車新政經濟賬 監管訴求不一. 21世紀經濟報道.2016-12-27（15）； 王涵. “爭議”網約車新政.民主與法制時報.2016-10-27（005）.

⑦李少威.南風窗.網約車新政：誰的勝利？.http：//www.nfcmag.com/article/7000.html.最后訪問時間：2017-05-03.

⑧陳越峰.“互聯網+”的規制結構——以“網約車”規制為例.法學家.2017（1）.17-31+ 175-176.

⑨高柳旭. 神州專車借網約車新政起飛. 中國商界.2017（Z1）.112-113.

參考文獻：

[1]《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》；《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》；《深圳市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》；《青島市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第十七條；《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》第十五條；《成都市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（暫行）》.

[2]侯登華.共享經濟下網絡平臺的法律地位——以網約車為研究對象.政法論壇.2017（1）.

[3]劉澍、王崇璋.共享經濟競爭行為的行政法調控——以互聯網租車市場為考察對象. 上海政法學院學報（法治論叢）.2016（4）.endprint