東北地區新型城鎮化評價研究

林木西，車艷秋

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

東北地區新型城鎮化評價研究

林木西，車艷秋

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

城鎮化是現階段我國經濟社會發展的最大支撐點。東北振興需要發揮城市的潛力。我國城鎮化已經進入轉型期，必須著力推動城鎮化從數量到質量、從以物為中心到以人民為中心的轉型。新型城鎮化的評價體系必須以人的生存和發展為最大考量，必須涵蓋農村轉移人口的民生和發展的重要方面，包括農民就業、子女教育、住房、醫療、養老和生態環境等。構建新型城鎮化評價體系，并對東北地區的新型城鎮化質量進行評價，有助于提升東北地區新型城鎮化的水平。

東北地區；新型城鎮化；評價體系

自改革開放以來，我國城鎮化速度加快。1978年至2015年，我國城鎮化率從17.9%提升到56.1%，每年平均提升1.03個百分點。但常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間差距明顯。在新的世情和國情下，我國經濟發展、能源資源、生態環境面臨著前所未有的壓力，舊的高投入、高消耗、高排放工業化推動的、盲目擴張的城鎮化發展模式難以為繼，同城不同待遇、主要依靠非均等化公共服務壓低成本的城鎮化模式不可持續。新型城鎮化必須走以提高城鎮化質量為核心的、以人民為中心的新型城鎮化道路。因此，對城鎮化質量的評價需有新的評價體系，將城鎮化中“人”的生存和發展置于核心位置。

改革開放以前，東北地區的城市地位在全國非常突出，但從改革開放至今，隨著沿海地區經濟的快速發展，東北四大城市的經濟總量占比不斷下降，遼寧中南部城市群和哈爾濱、長春城市群競爭優勢不再突出，東北面臨著區域發展中被邊緣化的風險。自2003年國家實施振興東北老工業基地戰略以來，東北在資源型城市經濟轉型、棚戶區改造、老工業區改造、基礎設施建設等方面取得了顯著成績，城鎮化率不斷提升，城鎮基礎設施不斷完善，但區域城鎮化面臨動力不足、城市群經濟實力不強、資源型城市轉型困難等諸多問題和挑戰。在現代社會中，城鎮已成為推動地區經濟增長、打造地區競爭優勢的強大引擎，是知識、技術、文化和創新的中心和策源地。提升東北城市的競爭力，改善城鎮居民的民生狀況，是東北振興的必由之路。

一、新型城鎮化評價體系

本文遵循科學性、全面性、差異性、數據可獲得性四大原則，在參考多種城鎮化文獻的基礎上，構建了以人民為中心的新型城鎮化的指標評價體系。指標體系為三層的層次結構，由目標層、準則層（一級指標層）和決策層（二級指標層）構成。一級指標由7個大方面組成，包括人口城鎮化、就業城鎮化、住房及生活城鎮化、教育城鎮化、醫療城鎮化、社會保障城鎮化和生態城鎮化，二級指標共有18項。在農民進城的過程中，必須維護農民在城鎮中就業、教育、醫療、住房、養老等關系生存和發展的基本權益，享受到具有城市戶籍居民所享受的基本公共服務，否則農民的基本民生和發展權利無法保障，城鎮化很有可能是半城鎮化、偽城鎮化和被動城鎮化。新型城鎮化評價指標體系具體見表1。

表1 新型城鎮化評價指標體系

人口城鎮化一級指標之下有兩個二級指標：常住人口城鎮化和戶籍人口城鎮化率。我國常住人口城市化率遠遠高于戶籍人口城鎮化率，而中間的差額就是進城卻沒有完全享受到基本公共服務的農村進城人口。常住人口城鎮化率無法反映城鎮化的真實水平，必須將半城鎮化率納入考量。

就業城鎮化共包含三個指標：城鎮新增就業人口、城鎮登記失業率、非農產業就業比例。就業收入和就業機會一直是吸引農村勞動力流入城鎮的最主要動力。在現有政策框架下，農村人口可以自由流入城鎮，但農村人口能否留在城市、在城市“安居樂業”，住房是僅次于就業的另一關鍵。從農民工開始流入城鎮，到如今近40年的時間里，農民工住房問題并未得到實質性解決。指標體系也納入了城鎮居民人均收入，來衡量城鎮居民、包括進城農民的生活水平。

教育城鎮化涉及農民工子女的教育問題，近年來在國家的重視下，農民工子女教育問題進展較快，隨遷子女義務教育階段入學率較高。但這并不意味著教育城鎮化取得突破性進展。與教育城鎮化密切相關的是留守兒童問題。基于農民工只有在城市生活得到保障、子女入學幾率高的情況下才會做出子女隨遷的決策，將農民工隨遷子女比例納入城鎮化評價體系，作為教育城鎮化的數量指標，又將每萬人高等學校在校生數作為教育城鎮化的質量指標。

在醫療城鎮化和社會保障城鎮化方面，將每萬人擁有執業醫師數作為城鎮廣義的醫療水平指標，將五種城鎮保險參保率作為城鎮社會保障能力指標。根據農民工監測調查報告，進城農民工城市基本保險參保率很低，進入城鎮的農民工家庭社會保障缺失，抵抗風險的能力很低。

針對城鎮化過程中出現的嚴重生態環境問題，指標體系中納入了4個生態城鎮化指標：人均城市建設用地面積、單位GDP能耗、城市建成區綠化覆蓋率、城市人均道路面積。這些指標分別反映了城鎮土地利用集約、能源集中利用、綠化和城市交通基礎設施建設情況。城鎮化不能破壞自然的綠水青山，以損害環境為代價的城鎮化與“以人民為中心”的根本原則和促進人的發展的根本目標背道而馳。

二、東北地區新型城鎮化質量評價

（一）評價方法與權重

對新型城鎮化的內涵和質量進行分析時，主要采用了定性與定量結合的分析方法；主要評價方法包括“層次分析法”和“德爾菲法”。層次分析法是一種定量與定性相結合的方法，既可以彌補定性方法的主觀不足，又可以避免使用模型過于復雜的定量分析方法，是目前應用最為廣泛的一種評價方法。典型的AHP評價方法是將決策問題的因素分解為目標層、準則層、方案層，構成指標體系的層次結構。本文引入德爾菲法確定各指標權重值，構成層次分析法和德爾菲法的組合評價模型。本文選取10位城鎮化研究專家構成專家小組，得出一級指標權重和二級指標最終權重。

一級指標權重分別為：

一級指標人口城鎮化就業城鎮化城鎮化醫療城鎮化社會保障城鎮化生態城鎮化權重0.139 0.181 0.159 0.11 0.079 0.181 0.16住房及生活城鎮化教育

二級指標最終權重分別為：

就業城鎮化 城鎮新增就業 城鎮登記失業率 非農產業人員占就業人員比重最終權重 0.05952 0.06136 0.06012

教育城鎮化最終權重每十萬人高校學生在校人數0.034農民工子女隨遷率0.076

醫療機構每萬人床位數0.041醫療城鎮化最終權重每萬人執業醫師數0.038

工傷保險、失業保險、生育綜合參保率城鎮養老保險覆蓋率最終權重 0.06057 0.05944 0.06099社會保障城鎮化城鎮醫療保險覆蓋率

每萬元GDP能耗最終權重 0.0387 0.0413生態城鎮化人均城市建設用地城市建成區綠化覆蓋率0.0396人均城市道路面積0.0404

（二）評價結果與分析

1.總體評價

2004—2014年全國和四大區域新型城鎮化評價的具體結果見表2。

表2 2004—2014年全國和四大區域新型城鎮化評價結果

根據2004—2014年四個區域的新型城鎮化評價結果，四個區域的城鎮化質量一直保持上升趨勢。東部和東北城鎮化發展高于全國水平，中部和西部一直低于全國水平。2004年，東部和東北的城鎮化質量遙遙領先于中部和西部，但東部稍高于東北地區；2005—2010年，東北的城鎮化質量與東部齊頭并進，個別年份甚至略高；2014年，東部的城鎮化質量仍在強勁提升，而東北雖在提升，但速度較緩。東部近幾年開始拉大與東北的差距；中西部和東北的差距開始逐漸縮小，但仍存在顯著差距。

2.東北地區一級指標評價

根據《中國統計年鑒》數據分析，從一級指標來看，東北地區在醫療城鎮化、社會保障城鎮化、人口城鎮化等多個指標表現突出。東北地區的城市居民人均可支配收入約為東部地區的76%，但房價工資比明顯低于東部，因此住房和生活城鎮化總體水平仍然高于東部。東北地區高等學校眾多，每萬人高校在校生人數最高，每萬人執業醫師數也高于其他三個區域，反映東北地區擁有豐富的教育和醫學等資源。東北地區社會保障城鎮化水平最高，城鎮基本醫療保險覆蓋率達到了約80.2%的歷史高位，基本養老保險覆蓋率約70.0%，實現了對大約3/4的城鎮人口的基礎社會保險的覆蓋。

數據分析顯示，2004—2014年東北地區的人口城鎮化一直位于四區域首位。東北城鎮化起點較高，2004年，東北地區城鎮化率為50.5%，東部、中部、西部分別為49.0%、35.1%和33.5%；到2014年，東北城鎮化率為60.9%，雖低于東部的63.6%，但仍顯著高于中部的49.8%和47.4%。東北地區城鎮化進程較早，農民市民化水平較高，半城鎮化率顯著低于其他三個區域，因此綜合的人口城鎮化質量最高。

但從另一方面來說，東北地區的人口引力不足。2004—2014年，東北城鎮常住人口增長了1249萬，而東部、中部、西部分別增長了17616萬、8 117萬和8 068萬。11年間，東北地區總人口只增長了281萬，少于中部465萬和西部的767萬，而同期東部人口增長了5947萬。2015年，黑龍江、吉林、遼寧吸納跨省人口分別為55萬、52萬和162萬，吸納能力明顯低于東部。

表3顯示，東北地區就業城鎮化水平低于東部和中部，主要是城鎮新增就業少，城鎮登記失業率高，但非農產業就業人員比重僅低于東部。從產業結構上看，東北整體工業化程度略高于全國平均水平，處于工業化后期前半段；東部地區工業化程度最高，2014年處于工業化后期后半段，非常接近后工業化社會；中部地區達到工業化中期后半段，而西部只達到工業化中期中段的水平[1]。驅動東北的主要產業仍是第二產業。

表3 2014年四大區域就業城鎮化指標

東北地區生態城鎮化表現不佳，人均城市建設用地面積最大，顯示出土地城鎮化態勢較為嚴重，每萬元GDP能耗在四大區域中居第二位，顯示出經濟的重化工傾向，城市建成區綠化覆蓋率和人均城市道路面積均低于其他區域，具體見表4。

從新型城鎮化評價的七大指標來看，東北地區城鎮化在民生方面質量較高，包括醫療、社會保障、教育、住房和生活、人口等五大方面，但在就業城鎮化和生態城鎮化方面與東部地區差距較大，反映了東北經濟目前面臨的困局和經濟轉型的迫切性。

表4 2014年四大區域生態城鎮化指標

三、東北地區新型城鎮化建議

（一）優化東北地區城市布局，打造多中心網絡化城市體系

全球化、信息化、高端服務業（信息處理）使多個城市被密集的人流和信息流連接起來，該區域變得日益網絡化和多中心化，焦點不再集中于城市而是區域。這是多中心城市區域的一般概念。隨著全球化的發展，城市體系進一步呈現為多中心的網絡化模式。相比中心地系統的單向垂直聯系，網絡化城市結構強調節點性，表現為中心城市間的水平、多向、既競爭又合作的聯系。歐洲的“五邊形”區域、日本的京阪走廊和大雅加達地區、中國的珠三角和長三角地區都呈現出這種網絡化的模式。

大城市的聚集作用十分明顯，但單純地發展大城市無法形成健康穩定的發展動力和經濟效益。大城市應該對中小城市的發展予以推動，打破行政壁壘，按照區域一體化和發展城鎮群的思路，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市延伸，將高度集中的優質教育資源、醫療資源、科技資源向具有優良交通條件的中小城市擴散，形成“大城市帶動中小城市，中小城市緩解大城市壓力”的良性循環。中小城市應盡可能融入城市群和城市區域，在城市網絡中尋找自身的定位，與整個區域協調發展、統籌考慮，要在基礎設施建設、公共服務體系構建、產業布局等方面積極與大城市實現對接，并與其他城市合理分工、共生發展。中小城市只有加入到城市協作網絡中才可能提升其在城市網絡中的層級地位，增進其可持續發展能力。應盡快提升中小城市的交通條件、能源條件、設施水平和環境品質，促進政策、項目、資源等向中小城市傾斜。小城鎮處于農村之首、城市之尾，是服務于農民生活和農業生產的基本網絡節點，也是推動我國統籌城鄉發展、縮減城鄉差別的重要節點。完善小城鎮的公共服務與基礎設施，有選擇地支持一批重點鎮加快發展，將其發展成為集聚產業和人口、服務“三農”、推進農業現代化的重要載體。

東北地區城市群呈明顯的向心結構，而非網絡結構。雖然已經形成了哈大齊、吉林中部、遼寧中部、沿海四個主要的城市群，但是由于主要城市的龍頭作用發揮的不明顯，輻射作用不足。區域內呈現以中心城市為核心的極化與擴散作用。第一個層面以哈爾濱、長春、沈陽、大連4市為“高點”極化與擴散；第二層面是沿哈大交通帶的發展軸，這條軸上更多體現的是極化作用[2]。四大中心城市經濟增速放緩，與發達地區的差距逐步擴大。2015年全國15個副省級城市國內生產總值排名中，東北地區4個副省級城市總體排名靠后。此外，東北地區城市和城市群產業結構的同質性較強。城市和城市群缺乏明確的功能定位與分工合作，同質化競爭現象比較嚴重。中心城市應從目前的資源、資本驅動向知識驅動過渡，加大對知識技術創新的投入，適時推出政策，吸引高素質人口，建設國家中心城市，提高中心城市的國際服務功能。

東北地區縣域經濟發展水平比較落后，在2015年全國縣域經濟與縣域競爭力百強縣的排名中，東北地區僅占8席。縣域經濟的落后使公共服務投入不足，更加劇了勞動年齡人口大量流出[3]。應重視城市群中小城市的支撐作用，通過發達的交通網絡將各層級城市納入到網絡體系中來，推動生產要素的流動，使城市沿著交通軸線拓展和延伸，不斷構建和優化多中心網絡化城市體系的空間結構，優化產業和人口布局。

東北地區需要提升區域經濟一體化程度，加強區域內政府協同合作水平，提升東北各省人才市場、產品市場和技術市場的開放性和協同性，充分發揮各省的區域優勢和產業優勢，加強區域和產業合作。同時，東北地區應融入國家大的發展戰略中去，擴大與其他鄰近區域，如京津冀和環渤海的合作，將黑龍江、吉林納入環渤海經濟帶，加強與山東半島城市群的分工合作，擴大沿海沿邊地區的經濟發展和開放程度。

（二）促進產業結構升級，創造就業機會

城鎮化與產業發展存在密切互動關系，二者之間的相互促進是我國城鎮化健康發展的內在要求，也是實現“四化”同步發展的核心內容。從產業結構上看，東北地區與全國情況類似，都存在工業化超前于城鎮化、服務業發展相對滯后的問題。在城鎮化快速發展階段，城市化率與工業化率都是同步增長的，而且城市化率提高的速度往往高于工業化率提高的速度。根據錢納里標準發展模型，發展中國家人均GDP超過300美元，城市化率明顯高于工業化率。但是中國情況正相反。2010年，美國的城鎮化率和工業化率比值為4.1，法國同期為4.11，英國為4.09，日本為2.48，全球城鎮化率和工業化率比率為1.95，而東北地區為1.13。東北處于工業化超前、城鎮化滯后的發展階段，基礎能源、原材料和基礎裝備行業仍是東北地區的主導行業，重工業比重高達75%，吸納農村剩余勞動力能力很弱，以工業促進城鎮化發展的作用沒有得到充分發揮。

東北地區服務業發展滯后。從全國來看，2009年之后，我國已經進入中等偏上收入國家行列，但中國產業結構與世界中等收入國家的一般水平之間仍有很大差距。如表5所示，2010年，我國服務業增加值占GDP比重僅達到45.9%，不僅低于高收入國家73.4%的平均水平，也低于世界平均水平，甚至低于中低收入國家。東北地區情況更為嚴重，2010年，東北地區第三產業比重為37.3%，工業增加值比重為52.0%，服務業發展嚴重滯后。東北重工業主導的工業化并不能有效帶動就業增長，不利于農村人口向城市的轉移。

表5 2010年中國產業結構與世界比較

東北地區經濟增長屬于投資驅動型，缺乏創新驅動。2010年，東北地區投資與GDP之比達到歷史最高的86.6%，高于全國平均水平近25個百分點。消費和出口對東北地區經濟增長的貢獻相對有限。東北地區高等院校和科研機構眾多，擁有豐富的人力資源，但創新投入明顯不足。2002—2013年，東北地區研發投入強度沒有明顯提高，目前東北地區R&D占GDP比重在1.28%左右，低于全國2.08%的平均水平，每萬人擁有專利數低于全國平均水平。高技術產業發展對經濟發展的貢獻率在6.5%左右[4]。

東北地區應通過產業調整和升級，不斷夯實城鎮化的產業基礎，創造更多的就業機會，提高人口引力。

1.差別化、分層次推進產業結構升級。東北地區應加快技術進步，提高技術效率，推動產業轉型和升級，加速新老產業交替，大力推進新型工業化，加大人才培養和引進力度，積極發揮企業、高校和研究院所的人才優勢，促進產學研的結合，提高創新能力。東北地區產業結構應更加合理，推動制造業層級向高精尖發展，逐步形成具有國際競爭力的新型原材料和能源保障基地、裝備制造業基地、技術研發與創新基地。

東北地區產業結構升級的基本出發點應是提高產業競爭力和提供就業機會并重，形成技術知識密集型產業與勞動密集型產業并存、服務業與先進制造業相結合的產業結構。在大力發展生產性高端服務業的同時，也要大力發展勞動密集型服務業；在推進新興技術、信息技術、節能環保技術、發展戰略性新興產業的同時也要對傳統的勞動密集型產業實施優化升級戰略，為數量龐大的農業轉移勞動力提供就業機會。要大力發展現代農業，改革土地制度，轉變農業發展方式。

2.推動以中小企業為主體的多類型產業集群建設。產業園區是國家實施發展戰略的重要產業載體，而以中小企業為主體的產業集群正成為地方產業發展的新形態。中小企業健康發展影響到產業素質的提升，也關系到就業和民生。在城鎮化進程中，應始終把中小企業發展作為重要的抓手，給予相應的政策支持。

要積極引導產業向產業園區集聚，形成產業與人口、資源、環境合理分布的格局。發揮新區、改革試驗區、高新區、經濟技術開發區、保稅區、自由貿易區等特殊功能區的優勢，推進重點產業項目落戶，以項目帶動配套產業和人口集聚，使之成為地區發展的新增長極和體制創新的先行區。發揮城市群的集聚優勢，支持產業集群的發展，完善公共服務平臺建設，支持行業龍頭企業率先突破，引領產業集群創新升級。

3.拓展多種就業渠道。非正規就業是解決農民工就業的重要途徑。改革開放以來，制造業和建筑業成為吸納農民工就業的主要行業。但隨著經濟結構的轉型升級，服務業已經成為農民工就業的主要陣地，農民工在服務業就業比例不斷上升，在2016年達到46.7%，高于全國服務業就業比例。農民工囿于自身教育水平和技能，難以進入高端服務業。因此，非正規就業成為農民工就業的主要渠道。非正規就業是農民在城市落腳、就業并最終定居的重要一步，通過一定時間的非正規就業，累積了資金，農民工就可能從非正規就業轉向個體經營或者私營，或通過職業培訓和職業升級進入正規就業行業。

（三）推進東北地區生態城鎮化

城鎮化在推動社會經濟發展的同時，也加劇了城市生態危機。從環境方面來看，東北地區工業廢水排放量逐年減少，但廢氣排放呈增長態勢。能源消耗量逐年增加，能源消耗總量和人均消耗量均高于全國水平，且在逐年增長。每萬元GDP能耗雖然逐漸降低，但與全國平均水平相比仍差距較大。雖然近期東北地區生態指標有所改善，但治理力度不大，人均工業污染治理投資并未隨經濟總量而提升，與發達地區相比仍有較大差距。2003年，東北地區人均工業污染治理投資為21.60元，治理投資總額占GDP比重為0.18%，而到2010年人均工業污染治理投資額僅為24.10元，治理投資總額占GDP比重已經不足0.10%，說明東北地區環境治理并未隨經濟發展而加強[5]。

城鎮生態環境問題本質上是經濟結構和發展方式的問題，必須調整產業結構和發展方式才能降低能耗水平和污染水平，提高東北地區的生態承載力。東北應從轉變發展方式入手，大力推動產業結構優化升級。要對傳統工業進行生態化改造，加快制造業結構調整，淘汰落后過剩產能，大規模改造提升冶金、紡織、輕工、建材等傳統產業，推動傳統產業從數量規模型向新型化工業轉變。發展清潔生產、生態工業、循環經濟；培育發展新能源、生物、高端裝備制造等戰略新興產業；重視綠色科技的研發創新，如綠色建筑節能技術、低碳技術、再生水技術、新能源利用技術等；發展環保生態工業園區模式，從源頭節能減排，降低資源消耗強度，現有的各類園區應實現園區資源高效、循環利用和廢物“零排放”，不斷增強園區可持續發展能力。

［1］和軍，樊寒偉.2004—2014年全國四大區域全面小康建設比較研究［J］.中國特色社會主義研究，2016（1）：47-54．

［2］宋艷，李勇.老工業基地振興背景下東北地區城鎮化動力機制及策略［J］.經濟地理，2014（1）：47-53．

［3］王勝今，韓一丁.東北地區城鎮化發展水平分析［J］.人口學刊，2017（3）：44-51．

［4］高國力，劉洋.當前東北地區經濟下行特征及成因分析［J］.中國發展觀察，2015（10）：77-79．

［5］李汝資，宋玉祥，李雨停，等.近10年來東北地區生態環境演變及其特征研究［J］.地理科學，2013（8）：935-941．

Assessment of New Urbanization in Northeast China

Lin Muxi，Che Yanqiu
（College of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

Urbanization is the greatest potential in current social and economic development.The rejuvenation of the Northeast must be led by cities.China has stepped into a new phase of urbanization，with shifted focus from quantity to quality，and from material to people.The assessment mechanism must center on the subsistence and development of people，encompassing the key aspects including employment，education for their descendants，housing，medical care and ecology that involves the subsistence and development of rural population in cities.Assessment mechanism is constructed in this study and used to evaluate the new urbanization in the northeast area of China.Policy recommendations are made based on comparative study of Northeast and other three zones.

Northeast China；new urbanization；assessment mechanism

F292

A

1674-5450（2017）06-0078-06

2017-08-28

遼寧大學亞洲研究中心亞洲問題研究項目（Y201711）

林木西，男，遼寧沈陽人，教育部長江學者特聘教授，遼寧大學教授，博士研究生導師，主要從事國民經濟學與區域經濟學研究；車艷秋，女，遼寧營口人，遼寧大學教授，主要從事國民經濟學與英語語言文學研究。

【責任編輯：趙 偉 責任校對：李 菁】