美國如何規范政務自媒體的發展與運行

□ 文/鄭 雷 鄭立波 江蘇佳

美國如何規范政務自媒體的發展與運行

□ 文/鄭 雷 鄭立波 江蘇佳

目前，越來越多的美國政府部門借助社交媒體開辦政務自媒體，后者也成為美國數字政府的重要組成部分。美國政府出臺的眾多與政府自媒體相關的規范性文件和措施，構成了美國政務媒體運行的主要規則。如今，美國政務自媒體已經形成一個有序的運行規則體系，值得研究借鑒。

政務自媒體 社交媒體 數字政府

政務自媒體是指政府部門在社交媒體（Social Media，如博客、維基、照片和視頻共享應用、播客、APP）上開設的官方賬戶，用于發布新聞、信息、為用戶提供服務、與用戶交流互動。政務自媒體已經成為傳統媒體、政府官方網站、政府部門新聞發布會等政務信息發布渠道和政府服務渠道外的有力補充。截至2016年底，美國聯邦政府機構一共擁有超過9000個不同的社交網站賬戶，包括3894個Facebook賬戶、3159個Twitter賬戶、832個YouTube賬號、412個Flicker賬號、305個Instagram賬號，另外在Google、Linkedln、Pinterest等社交媒體上也擁有少量賬號。[1]

從2000年以后，美國政府出臺了眾多規范性文件和措施，以規范政府自媒體的運營和管理。美國的管理和預算辦公室[2]（The Office of Management and Budget，以下簡稱OMB）、總務局（The General Services Administration，以下簡稱GSA）、國土安全部（The Department of Homeland Security，以下簡稱D H S）、美國聯邦首席信息官委員會[3]（The Federal Chief Information Officers Counci l，以下簡稱CIO Council）成為針對政務自媒體發布規范性文件和措施的主要部門。美國政府出臺的眾多與政府自媒體相關的規范性文件和措施，構成了美國政務自媒體運行的主要規則。這些由不同政府部門發出的文件相互關聯和配合，在數字政府的框架內以及運營規范技巧的指導下，政務自媒體要提供高質量的信息和便民服務，成為重要的應急平臺，同時注重政府信息安全和公民隱私保護。

一、數字政府的重要組成部分

2009年2月，美國時任總統奧巴馬簽署了“透明度與開放政府的備忘錄”[4]，其中有三個關鍵詞：透明度、參與性和協作性。透明度要求政府部門在網上公布業務和決策信息，方便公眾查閱；參與性要求增加美國公眾參與政策制定和決策的機會；協作性要求各級政府利用創新工具、方法和系統實現各級政府之間，各級政府與非營利組織、企業和個人之間的合作。2009年12月OMB發布了“開放政府指令”[5]對此進行了進一步闡述，認為透明度、參與性和協作性是開放政府的基礎，透明度可以優化問責制；參與性可以使公民提供創意和專業知識；協作性可以提高政府效率。“開放政府指令”提出的要求包括推動政府信息上網，例如各政府機構應該主動使用現代技術在線發布有用的信息，信息可以被常用搜索引擎檢索和下載，每個機構要定期回復公開政府網頁上收到的公眾意見；提高政府信息質量，信息質量要符合OMB的標準；建立開放型政府文化并將其制度化，OMB將成立工作組，監督聯邦政府的透明度、問責制、參與性和協作性；為開放政府制定有利的政策框架。“開放政府指令”要求政府部門每兩年更新其公開政府計劃。

“透明度與開放政府的備忘錄”的簽署是美國建立數字政府的一個重要里程碑。其實早在互聯網得到社會廣泛應用前，美國政府便開始為未來的數字政府排兵布陣。1985年，美國政府頒布了“聯邦信息資源管理通知”，以應對本國信息資源管理的需求，作為OMB政策管理和技術的指導，并分別在2000年[6]和2016年[7]進行了修訂。在2016年的修訂版本中，對政府部門使用互聯網的預算、管理等方面進行了更為細致的規定，更加強調了政府對保護聯邦信息資源和管理個人身份信息的責任。

2002年12月，美國政府頒布了“電子政務法案”[8]，要求政府提高數字服務的能力，以便民眾可以通過多個渠道接觸政府信息并更好地獲取政府提供的服務，獲得更多參與政府管理的機會，政府部門也可以優化其政策決定。依據該法案，美國聯邦首席信息官（CIO）得以產生，CIO通過信息技術創新戰略提高美國聯邦政府的透明度、問責制和公民參與。

2012年5月，美國政府發起了數字政府戰略，目標是為美國民眾打造21世紀數字政府。其中一個重要舉措是開放數據，這些元數據和格式可以在www.state.gov/open和Project Open Data網站上進行查詢，2013年5月OMB發布的“公開數據政策——作為一項資產來管理信息”備忘錄[9]中對此進行了規定和詳細說明；另一個重要舉措是通過可再利用的開源軟件實現效率、透明度和創新，2016年8月OMB發布的“聯邦源代碼政策——通過可再利用的開源軟件實現效率、透明和創新”中進行了更進一步的規定和詳細說明。[10]

1949年成立的GSA[11]如今負責美國政府的電子政務和數字政府計劃。GSA在2012年左右推出了數字分析計劃，這是實施數字政府戰略的一個基礎。GSA向所有聯邦行政部門免費提供DAP服務，包括數字分析工具、績效指標、指標基準和培訓等。目前，美國共有超過3800個隸屬于37個機構的政府網站使用了DAP，這些網站每個月有1.5億的瀏覽量。[12]

OMB在2014年曾推出數字服務手冊，里面包括了13個來自私營部門和政府在數字服務領域的成功案例，為政府部門進行數字服務提供參考。而OMB在2015年6月發布“聯邦信息技術管理與監督備忘錄”[13]意圖協助政府機構更好的實現IT資源的管理。

在美國推動數字政府的過程中，政務自媒體被定義為美國政府與民眾、媒體聯系互動、為民眾提供服務的重要渠道，是數字政府的重要組成部分。美國政府鼓勵各政府部門開設政務自媒體，但美國政府在多個文件中明確表示，政務自媒體不能取代政府現有的信息傳播平臺和服務渠道，只能作為這些傳統信息傳播平臺和服務渠道的重要補充。

二、提供高質量的信息和便民服務

美國政府一直在強調政務自媒體的自身定位：為民眾提供有用的信息、為民眾辦事提供有用的數字渠道、加強與民眾的溝通、為民眾參與政府運行提供更多機會，所以在眾多與政務自媒體相關的文件都在強調，政務自媒體要盡量減少發布與自身職能無關的信息，必須發布高質量的信息，必須最大限度提供有效的數字便民服務。

在2000年8月美國政府發布的“13166行政命令”[14]中，要求聯邦機構充分考慮英語受限的人群的需求，要讓這一群體也能享受政府提供信息傳播的便利，這促使了美國政府部門在社交媒體賬戶中使用盡可能簡單的英語表述。

在2001年美國政府發布的“信息質量法案”中，要求政府部門采用科學方法進行信息傳播和法規制定。這個法案賦予OMB指導聯邦機構的權力，確保政府部門公布的信息是客觀、完整和實用的。為此，OMB專門出臺了信息質量指導方針對政府部門進行協助。

2003年12月發布的“聯邦機構電子身份驗證的指導”[15]中，要求政府部門利用電子政府，減少處理民眾要求的反應時間。

2004年12月，美國政府通過OMB發布了“聯邦機構公共網站政策”[16]，規定政府部門的公共網站應該符合美國在信息資源領域的法律和政策。這個文件被2016年11月發布的“聯邦機構公共網站和數字服務政策”[17]取代。新備忘錄認為，聯邦機構公共網站和數字服務是公眾從聯邦政府獲取信息和與之聯系的重要手段，這些網站和服務可以幫助公眾申請福利、尋找工作、遵守聯邦規則、獲取權威信息，聯邦網站和數字服務應該始終保持高標準的有效性和可用性，并提供所有人都能訪問到的高質量信息。備忘錄中規定，GSA要定期報告備忘錄中政策的執行情況，并成立專門的代理網絡／數字主管委員會。

“聯邦機構公共網站和數字服務政策”一共提出了18條具體規定，對聯邦政府的網站和數字服務、代表政府的第三方服務做出了詳細規定。具體內容包括每個政府機構都要有管理數字服務的計劃，并公開發布，政府部門的網站和數字服務是其數字信息和服務全面戰略的一部分，而不是獨立的個人IT項目；面向公眾的網站和數字服務應根據用戶需求進行設計，使用定量和定性的方法確定、滿足和解決用戶需求；公共網站上的公開內容可以在商業搜索引擎上被檢索到；注重公眾的反饋，增加公眾對政府的參與度，提高政府的透明度和問責制；公眾使用移動互聯網可獲得與互聯網一樣優質的數字信息服務；通過多種技術手段實現對公眾隱私的嚴格保護；確保政府信息安全；聯邦網站和Web服務僅通過安全鏈接（HTTPS）提供；政府部門的公共網站只使用已經批準的權威域名（.gov和.mil）；在遵守聯邦法律和政策的前提下，遵守第三方網站和應用要求；信息必須是權威、可靠和準確的；確保殘疾人也可以獲取這些信息和服務；所有數字記錄必須被妥善管理；信息寫作和表達必須簡介清晰；提供多種語言，以便為英語水平有限的人提供信息和服務；在網站上放置法律法規規定放置的鏈接；為升級到IPV6做準備；確保網站采用一致的用戶界面組件和視覺樣式。

三、重要的應急平臺

隨著社交媒體越來越普及，以及社交媒體的信息時效性和傳播便利性，定位于社交媒體平臺的政務自媒體成為美國政府應對災難和突發事件的首選。為此，HDS在近幾年來發布了一系列文件，指導美國政府部門如何更好地將社交媒體應用于公共安全。

2012年1月，DHS發布了“社交媒體戰略”[18]和“后續步驟：作為應急響應的社交媒體”[19]，指導美國所有政府部門機構特別是在面對災難和緊急情況時，從公共安全的角度利用好社交媒體，提供了眾多成功的社交媒體應用案例等。

2012年10月，美國遭受了桑迪颶風的沖擊，為此，在2013年6月，HDS發布了“經驗教訓：社交媒體和颶風桑迪”[20]，總結了社交媒體在桑迪颶風發生過程中的參與、回應作用和在災后重建中的作用，以及存在經驗教訓。

HDS分別在2013年、2014年、2016年和2017年發布了“社交媒體在應急管理中的創新用途”[21]、“緊急響應者社會媒體應用手冊”[22]、“從概念到現實：為準備、響應和恢復運營社交媒體”[23]、“將社交媒體納入演習的最佳實踐”[24]，分別討論了在災難和突發事件的應急準備、響應和恢復中，政府部門如何更有效地利用社交媒體和協同技術，以及如何將社交媒體的社會應急機制制度化，更好地發揮社交媒體在災難和緊急事件中的功能。

四、保護政府信息安全和民眾隱私

美國政府向來重視對政府信息安全和民眾隱私的保護，特別是進入網絡空間時代，美國政府更是將政府信息安全和民眾隱私作為網絡空間安全戰略的重要組成部分予以保護。在美國出臺的眾多與政府自媒體相關的文件中，政府部門在使用政務自媒體時保護政府信息安全和保護收集到的民眾數據安全，成為了提及最多的重要條款。

在美國已有的與政府信息安全和民眾隱私相關的法律框架下，2002年美國政府頒布的“電子政務法案”中包括“聯邦信息安全管理法案”和“機密信息保護與統計效率法案”。“聯邦信息安全管理法案”界定了信息安全對美國國家安全和經濟安全的重要性，要求每一個聯邦機構都要確保信息安全，2014年美國政府又對這個法案進行了修訂，賦予DHS在信息安全管理方面、OMB在信息安全監督等方面新的權力。“機密信息保護與統計效率法案”致力于保護政府部門通過網絡收集來的民眾信息，允許美國勞工統計局、經濟分析局和統計局實現一定程度的數據互享，通過收集來的民眾的信息數據，優化政府提供的服務。

2003年9月美國政府出臺了對電子政務法案隱私條款的指導意見[25]：要求對美國民眾與政府互動的隱私保護進行規定，包括政府部門對收集到的個人信息給予保護，對代理機構如何處理民眾個人信息進行評估。

2009年9月，面對Web2.0時代，CIO COUNCIL發布了“聯邦部門和機構安全使用社交媒體指南”[26]，具體指導聯邦政府機構和雇員如何安全的使用社交媒體。

最近幾年，美國政府通過OMB發布了一系列文件，要求保護好政府信息安全和公民隱私。2010年6月的發布“機構使用第三方網站和應用程序的指導”[27]，要求聯邦政府部門使用第三方軟件和應用程序與公眾接觸時，必須采用具體措施保護公眾隱私；2013年11月發布的“加強聯邦信息和信息系統的安全”[28]要求聯邦政府采取一系列措施強化信息安全；2015年6月發布的“聯邦網站和網絡服務安全鏈接政策”[29]，要求可以公開訪問的聯邦網站和網絡服務僅通過安全鏈接（HTTPS）提供服務。

2016年5月，GSA出臺了“GSA信息技術行為總則”[30]，指出了GSA IT資源的所有授權用戶擔負的責任和其對GSA IT資源的保護意識，其中，GSA IT資源包括計算機、手機等硬件系統，以及GSA或承包商提供的軟件系統。在這份行為準則中，GSA對其員工使用GSA IT資源需要采取的預防和保護措施提出了詳細的指導措施。

五、政務自媒體使用規范和技巧

在美國政府出臺的與政務自媒體相關的文件中，列舉了眾多政務自媒體的使用規范和使用技巧，包括政府雇員如何準確區分政務自媒體和個人社交媒體的區別、如何吸引更多的用戶等。

2009年，GSA出臺了“社交媒體政策”[31]，作為GSA員工和與GSA利益相關的社交媒體承包商的行為規范指導。在這份文件中，GSA對其員工以不同身份使用官方網站與政務自媒體、非官方網站和非官方社交媒體賬戶做了詳細規定。GSA鼓勵員工使用社交媒體，但使用社交媒體時，GSA員工必須遵守美國法律和行政部門員工道德操守標準，禁止員工使用粗俗或侮辱性的語言、任何形式的人身攻擊、針對個人或團體的冒犯性言論，禁止支持商業產品、服務或商業實體，禁止支持政黨、候選人或政治團體，禁止國會游說成員使用任何與GSA相關的資源。如果GSA員工以官方身份代表GSA時，GSA對其在政務自媒體上的言論負責；當GSA員工以官方身份代表GSA時，在社交媒體上討論GSA及與GSA相關的事務時，需要跟GSA的通訊與營銷辦公室和總法務辦公室進行溝通。當GSA員工在GSA官網和政務自媒體之外的網站或社交媒體上發表言論時，GSA建議員工寫明言論與GSA無關的免責聲明。另外，GSA在文件中指出，GSA的官員在個人場合使用網站或社交媒體發表的言論和想法，也可能被GSA員工或公眾誤認為代表GSA的立場，公共博客不是向GSA員工傳達GSA政策的地方。

DHS在2010年11月出臺了“社交媒體政策”[32]，針對部門官方網站、政務自媒體和員工的個人社交媒體賬戶，制定了詳細的操作規范。美國國務院國際信息局在2012年出版了《數碼時代盡職的新聞辦公室》，指導政府各部門的新聞辦公室如何在社交媒體時代達到最好的傳播效果。

2016年，GSA更新了“對政府應用社交媒體的指導”[33]，指導聯邦政府工作人員更好的使用政務自媒體。這個文件更像是之前出臺的“社交媒體政策”和“GSA信息技術行為總則”的強化版。這個文件由七個部分構成，第一部分是如何使用政務自媒體來吸引受眾，包括更好地使用政務自媒體為公眾服務，如何吸引更多公眾關注，如何與傳統媒體聯系，政務自媒體存在的價值等；第二部分是使用政務自媒體的責任，包括建立檔案記錄的責任、規避風險的責任、保護政府非公開信息和公眾隱私的責任、為殘疾人提供信息和服務的責任、表述簡潔的責任、發布高質量信息的責任、為英語受限者提供信息和服務的責任、保護知識產權的責任、規避游說的責任、避免政治活動的責任、完善政務自媒體頁面的責任等；第三部分是如何創建政務自媒體，如使用符合GSA規定的社交媒體賬戶和批準程序；第四部分是政務自媒體與政府員工個人賬戶的區別，包括使用政務自媒體的規則和使用個人賬戶的注意事項；第五部分是GSA監控和刪除評論的權利；第六部分是GSA政務自媒體服務的組成，包括數字政務大學、政務自媒體目錄、政務自媒體驗證工具、數字政務網站；第七部分是附錄，提供了GSA員工使用政務自媒體和個人社交媒體賬戶時是否規范的快速參考。

清華大學博士研究生）

【注釋】

[1]Jason Smith，Which U.S. Government Agency is Most Active on Social Media?，https：//www.spredfast.com/socialmarketing-blog/which-us-government-agency-most-activesocial-media.

[2]OMB的職能包括負責管理政府部門的信息技術，以及發布行政命令和總統備忘錄等。

[3]CIO Council的主席擔任OMB負責管理的副主任。

[4]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2009/m09-12.pdf.

[5]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2010/m10-06.pdf.

[6]2000年修訂版本詳見https：//www.whitehouse.gov/omb/circulars_a130_a130trans4.

[7]2016年修訂版本詳見https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/assets/OMB/circulars/a130/a130revised.pdf.

[8]詳見https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ347/pdf/PLAW-107publ347.pdf.

[9]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf.

[10]Digital Government Strategy，https：//www.state.gov/digitalstrategy/.

[11]1960年GSA創建了美國聯邦電信系統，這是一個政府城際電話系統。1972年GSA成立了自動化數據和電信服務，10年后發展為信息資源管理辦公室。

[12]What is the Digital Analytics Program (DAP)?, https：//www.digitalgov.gov/2015/03/04/what-is-the-digital-analyticsprogram-dap/.

[13]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2015/m-15-14.pdf.

[14]詳見https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-08-16/pdf/00-20938.pdf.

[15]詳見https：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/memoranda/fy04/m04-04.pdf.

[16]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2005/m05-04.pdf.

[17]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2017/m-17-06.pdf.

[18]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Virtual%20Social%20Media%20Working%20 Group%20VSMWG%20Social%20Media%20Strategy.pdf.

[19]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Virtual%20Social%20Media%20Working%20 Group%20VSMWG%20Next%20Steps%20Social%20Media%20 for%20Emergency%20Response.pdf.

[20]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Lessons%20Learned%20Social%20Media%20and%20 Hurricane%20Sandy.pdf.

[21]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Social-Media-EM_0913-508_0.pdf.

[22]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Social-Media-ER-AppN_0314-508.pdf.

[23]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/VSMWG%20-%20From%20Concept%20to%20 Reality%20-%20Operationalizing%20Social%20Media.pdf.

[24]詳見https：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Best-Practices-Incorporating-Social-Media-Into-Exercises-508%20.pdf.

[25]詳見https：//www.whitehouse.gov/omb/memoranda_m03-22.

[26]詳見https：//s3.amazonaws.com/sitesusa/wp-content/uploads/sites/1151/downloads/2012/09/Guidelines_for_Secure_Use_Social_Media_v01-0.pdf.

[27]詳見https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-23.pdf.

[28]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2014/m-14-03.pdf.

[29]詳見https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2015/m-15-13.pdf.

[30]詳見 h t t p s：//g s a.g o v/p o r t a l/g e t M e d i a-Data?mediaId=161998.

[31]詳見https：//www.gsa.gov/portal/content/180607.

[32]詳見https：//edit.doi.gov/sites/doi.gov/files/migrated/notices/upload/DOI-Social-Media-Policy-Final-Redacted.pdf.

[33]詳見https：//www.gsa.gov/portal/category/101299.

（作者鄭雷是清華大學博士研究生，鄭立波是大眾報業集團副總編輯、高級記者，江蘇佳是

編 輯 陳國權 24687113@sina.com