自然災害中基層領導干部應急領導能力研究

■朱大欽/文

自然災害中基層領導干部應急領導能力研究

■朱大欽/文

一、引言

自然災害事件的處理能力直接關系著社會的穩(wěn)定與和諧，而作為承擔自然災害危機事件處理的首要決策者在災害的應急處理中擔任著重要的角色。近年來，各種自然災害在我國境內頻發(fā)。我國政府意識到自身提高應急管理能力的重要性，開始逐漸把公共管理的視角逐步轉變到應對突發(fā)性公共事件上來。同時，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會轉型的不斷深入，人民群眾在民主政治的不斷發(fā)展中，民主意識不斷增強，有了更好更強的參與民主政治和保護自身合法權益的愿望和能力。因此，在自然災害發(fā)生后，人民群眾不再是單純的等待政府的救援，不再完全遵從政府對自身的安置，他們會為自身的利益而通過自認為可行的途徑表達利益訴求，這也是在災后，為什么上訪成為敏感話題的原因。而一旦這種途徑無法得到滿足，群體性事件有了爆發(fā)的可能。通過多件政府應急管理案例可以看出，政府在事件過程中的表現(xiàn)不盡人意，還有較大的提升空間。尤其基層干部對于在應急過程中處于核心地位的領導力方面還不夠成熟，不能滿足救災以及災后重建對應急領導力的需求。

我國地域廣闊、自然條件，地域形態(tài)相差很大。在自然災害頻發(fā)的西部地區(qū)，經(jīng)濟文化比較落后，在應對自然災害的過程中反應遲緩，自救和互救的能力都比較弱，基層政府干部如何通過發(fā)揮自身的領導力，提高在自然災害中的應對水平，減少自然災害給人民生產生活帶來的損失，必須提上研究和工作的日程。從長遠來看，面對自然災害，基層政府必須擔負更直接更重要的應急任務，因為它直接面對受災群眾，與人民群眾的聯(lián)系最為密切，同時，基層政府自身存在一定局限性，所以只有基層干部提高應對自然災害的領導力，才能使人民群眾的權益得到保障、才能使社會的穩(wěn)定得到維護、才能使經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展得以實現(xiàn)。

二、當前我國基層干部應急領導力現(xiàn)狀

基層干部應急領導力包括有前瞻力、決斷力、動員力、控制力、組織協(xié)調力和影響力。然而由于一些主客觀原因，面對自然災害，我國基層干部的應急領導力是遠遠不夠的。通過對基層政府一些應急預案和應急情況的分析，在應對一般災難如森林火災、水旱災害、滑坡、泥石流等災害時，往往存在決斷力、組織協(xié)調力等能力方面的不足。

（一）缺乏決斷力

根據(jù)“領導力五力模型”的研究，領導者積極的應對態(tài)度是形成良好領導力的前提。然而，在自然災害發(fā)生時，基層干部第一時間做出的反應不是如何安置災民、如何控制災情、如何降低損失，而是直接向上級匯報情況。基層干部依然存在著“等”“靠”“要”的思想，向等上級的指示、靠上級的指揮、要上級的支援。這種對上級的高度依賴性導致基層干部無法做出正確的決斷，同時由于決策資源的欠缺，對決策的風險無法進行很好的評估，因此貽誤了救災中決策的最佳時機，使災情擴大，使人民群眾的利益和安全受到更大的威脅。

例如在汶川地震發(fā)生后，基層干部反映比較迅速，第一時間安撫群眾，以身作則，投入到救災中，這是基層干部以人為本、盡職盡責的表現(xiàn)。然而到了后期，余震不斷，基層政府干部對于要不要官方發(fā)布信息，告知群眾余震信息的問題猶豫不決，害怕由于公布消息引起群眾慌亂而不敢如實告訴災區(qū)群眾。而由于基層干部災情發(fā)布的不及時，引起的是余震造成更大的損失。

（二）缺乏組織協(xié)調力

在自然災害發(fā)生的過程中，如何通過組織和調配資源，保障人民群眾正常的生產生活秩序是很重要的。而當前我國基層干部在資源的籌集和組織上的能力還嚴重不足。其主要表現(xiàn)是：第一，災害發(fā)生后，基層干部的第一反應不是如何更好更快地集聚本區(qū)域已有資源，或者通過本人的能力獲得社會資源，而是向上級報告，直接等待上級物資的支援；第二，將人力資源和物資資源的組織范圍停留在本區(qū)域，或者臨近的同級政府，而不是面向社會資源。比如在汶川地震后，甚至出現(xiàn)了無組織接收外來救災物資的情況；第三，在資源的分配上厚此薄彼，資源的協(xié)調上沒有足夠的動員力協(xié)調好各方關系，導致矛盾重重，最終增強人民群眾對政府的不信任感，以致擾亂社會的秩序，影響社會的穩(wěn)定；

例如在汶川地震后，各種日用品商家開始抓住機會猛漲物價，一包平時只要兩塊錢的方便面能夠賣到好幾十塊。還有就是對于外界援助的物資，由于基層干部擁有分配這些資源的能力，面對龐大的物資，基層干部不能分配均勻，甚至不知道該怎么分配，足以可以看出其組織調配資源的欠缺。

（三）缺乏影響力

影響力的欠缺既表現(xiàn)在救災過程中，也表現(xiàn)在災后重建過程中。影響力分為權力性影響力和非權力性影響力。通常情況下，在救災過程中主要起作用的是權力性影響力，因為在發(fā)生災難這種特殊的環(huán)境下，需要有高度的集權和統(tǒng)一換取救災的效率，以減少災難帶來的損失，然而同時也因為環(huán)境的特殊性和緊急性決定了受災群眾心理的脆弱性，所以正常時候能發(fā)揮作用的權威、制度都會顯得蒼白無力。這就導致了在救災過程中基層干部影響力的欠缺。另一方面，在災后重建過程中，受災群眾需要有強烈的重建家園的信心和勇氣，需要一位令人信服的領導者使人們心甘情愿的為災后重建貢獻自己的力量，并且在這位領導的個人素質中看到信心，產生信任，重建災區(qū)的社會秩序和文化秩序。然而在現(xiàn)實中，就基層干部來說，他們并不重視對災民進行心理輔導。基層干部的非權力性影響力在災后重建中的發(fā)揮是不足的。

三、造成我國基層干部應急領導力現(xiàn)狀的原因

（一）我國基層干部被動的社會管理意識和能力結構與基層政府職能不匹配

過去很長時間內，基層政府的主要工作是“催糧收稅”，但隨著農業(yè)稅的取消，其工作職能已經(jīng)轉變?yōu)榉丈鐣l(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定社會等方面，即由過去的管理轉變?yōu)榉铡⒂擅钷D變?yōu)槭痉丁倪^去主要抓財政收入轉變?yōu)榉沼谏鐣鞣矫婀ぷ鳌Ｈ欢鶎痈刹磕芰Φ霓D變無法跟上職能轉變的速度。一些基層干部的思想觀念仍然停留在過去“官本位”的階段，對上級負責，對下級管理，服務意識和主動意識欠缺。另一方面，由于當前一些基層干部年齡偏大、文化程度偏低導致其學習能力和掌握現(xiàn)代科技較低，因此能力構成也無法與職能相匹配。在平靜穩(wěn)定時期，社會秩序井然，這種能力與職能的不匹配表現(xiàn)并不明顯，然而在自然災害特別是特大自然災害來臨時，社會失序，人心不穩(wěn)，在沒有得到上級明確命令和指示的情況下，基層干部只能憑自己的經(jīng)驗做出決策。長久以來形成的被動管理意識和能力結構的偏差，導致在應急救災過程中瞻前顧后、顧此失彼。

（二）客觀體制限制了基層干部領導力的發(fā)揮和提高

1.我國金字塔形的行政組織結構、程序和體系

我國是人民民主專政的社會主義國家，是單一制的國家，根據(jù)中央政府統(tǒng)一領導全國、地方各級政府分級管理的原則管理國家事務，因此，在中央政府之下，形成了金字塔型的地方政府結構，具有較為嚴密的政治組織和行政結構。這種金字塔形的行政結構、程序和體系要求在災害發(fā)生后，基層必須第一時間向上匯報，等待上級的指示，而這需要很大的時間成本。另一方面，這種金字塔型的行政體制造就的是一種自上而下的管理模式，在自然災害管理中也就形成了一種自上而下的救急模式。這導致基層干部在救災過程中產生對上級的依賴，缺乏救災的主動性和積極性，等待上級的指示、等待上級的物資支援。這在程序上是正確的，但是正如決策理論創(chuàng)始人西蒙所說：“危機事件的實質，是非程序化決策問題。”在自然災害來臨時，不可能走程序化道路。

2.我國的財稅體制導致地方政府特別是基層政府事多錢少

毫無疑問，基層干部應急能力的提升在客觀上需要強大的財力作為支撐，而這對于我國基層政府來說卻是明顯的短板。導致基層政府缺乏可支配資源的財稅體制主要有兩個方面：第一，央地分權的財稅體制。第二，農業(yè)稅的取消。按照我國現(xiàn)行的財稅體制，分到縣級及縣級以下，實在不多。至于取消農業(yè)稅，這是藏富于民、直接惠及農民的好政策，同時它也導致基層政府可支配資源的減少。基層政府要維系日常社會管理，在正常時期勉強可以支撐，但是在災害發(fā)生等危機時期基層政府很難組織資源，這也客觀上造成了基層干部組織資源能力的不足。

（三）我國當前的干部培訓機制在應急管理方面非常欠缺

根據(jù)調查，當前我國基層干部應急能力的主要來源是工作經(jīng)驗、依靠科學和相關專家的建議、遵照制度這三種方式，專門的對基層干部的應急培訓比較少。對自然災害的處置過程是一項具有科學性、系統(tǒng)性的工程，而掌握災害的發(fā)展規(guī)律是做好救災工作的必然前提。除了在實踐中學習，認真歸納總結大量的應急實踐經(jīng)驗，研究和掌握災害發(fā)生、發(fā)展以及應對處置的一般規(guī)律以外，還必須加大教育培訓力度，拓寬基層領導干部應急處置工作視野，使之充分掌握應急的相關知識、救援的技能，提高處置自然災害發(fā)生前的前瞻能力、判斷決策能力、救災的控制能力。另外必須開展應急預案演練，不能讓應急預案只停留在文件層面，要開展預案培訓和演練，使基層干部熟練掌握人員分派、救災程序等相關事項。同時也能密切各部門之間的配合，熟悉自然災害正確的應對方法，充分發(fā)揮預案的作用，提高相關部門共同處置自然災害的實戰(zhàn)能力。

四、基層干部應急領導能力建設的對策研究

（一）轉變應急觀念，變被動為主動，在實踐中不斷提升應急領導力

基層干部要轉變觀念和意識，對于自然災害的發(fā)生，其態(tài)度不應該是逃避，不應該是選擇在無法逃避時才被動接受，而應該主動出擊。事實證明，主動快捷的反應盡管不能避免事件的發(fā)生，但這不僅是有效控制災害的首要條件，更是基層干部累計經(jīng)驗、在實踐中提升應急領導力的有效途徑。在汶川地震后，相關學者對都江堰市基層領導進行調查，發(fā)現(xiàn)97%的基層干部在地震發(fā)生后穩(wěn)定心神，主動履職，主動快速的反應，在受災區(qū)域形成了一個有主心骨、有凝聚力的強大磁場，給受災群眾吃下了定心丸。另一方面，災情發(fā)生后，與人民群眾最近的是基層政府干部，最了解災區(qū)自然狀況的是基層干部，最了解災區(qū)群眾需求的是基層干部，最直接和災民對話的也是基層干部。所以基層干部在災情發(fā)生后，第一時間到達現(xiàn)場，主動了解災情發(fā)展、災民所需。直面矛盾，靠前指揮，與災民面對面交流，不僅可以順利做好各方面的解釋和安撫工作，消除災民的恐懼心理，穩(wěn)定情緒，以更快的速度進行災民的安置、災情的控制，災區(qū)的建設，更為基層干部自身獲取災害處置知識、累積經(jīng)驗、升應急領導力創(chuàng)造了條件。

（二）完善領導干部考核指標，加大應急事件處置不當在領導問責制中的權重

當前，我國基層領導干部基本考核指標的主要內容有經(jīng)濟運行情況、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、民主和黨建；另一個作為基本考核指標補充內容存在的差異性指標的內容包括領導干部的理論修養(yǎng)、思想道德、工作效率等。而社會穩(wěn)定和社會維穩(wěn)僅僅是社會發(fā)展指標中社會穩(wěn)定的一個部分。這在客觀上顯然制約了基層干部在應急中的積極性。完善領導干部考核指標，適當增加應急管理、社會維穩(wěn)方面的指標，在制度上給予基層干部應急特別是災后重建的積極性。另一方面，對于應急事件處置不當?shù)幕鶎宇I導干部實行問責，通過干部考核和領導問責制度，獎懲并重，使基層干部主觀上有意愿，客觀上有制約，在實踐中不斷提高自身應急領導力，做好自然災害應急處置。

（三）通過基層干部應急救災的培訓提升應急領導力

首先要加強救災的理論知識培訓，通過增加理論知識來增強基層領導干部危機意識，建立自然災害應急系統(tǒng)；其次，增加專業(yè)技能培訓，基層領導干部在自然災害來臨之際更多的會參與一線救災活動，為此需要具備一定的互救、自救、醫(yī)療衛(wèi)生知識，為其領導災害處理活動提供準備；最后要通過開展應急實踐演練活動為基層領導干部積累實際操作經(jīng)驗。無論是基礎培訓還是實際演練學習，都需要政府部門通過建立培訓體系來具體實現(xiàn)。

（作者單位：中共重慶市綦江區(qū)委組織部）