淺析行政程序的功能

摘 要 行政程序的范圍相當廣泛，包括行政立法、行政執法和行政司法程序，行政程序的功能發揮就是要將我國法律由制定走向實施，因而充分發揮行政程序的功能可以促進我國法律制度的健全與完備、人民的安居樂業、社會的安定有序，從而加快推進法治國家建設。本文旨在通過分析行政程序的功能內容，找出功能發揮存在的問題，并提出建議加以改善。

關鍵詞 行政程序 功能 法律制度

作者簡介：劉恒恒，天津市寶坻區人民檢察院案件管理辦公室科員。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.126

一、行政程序的功能內容

功能，是指一件事物或者一種方法所能發揮出的有效作用。由此，行政程序的功能則是指行政程序因其開展所能夠發揮出的功效和作用。一般情況下，人們最初設計行政程序的初衷是希望通過發揮它的功能控制行政權力、提高行政效率。行政程序的具體功能主要包涵以下幾個方面：

（一）行政程序的行政功能

1.控制行政權力。行政權力是把雙刃劍，其具有雙重性質，“當它被約束在科學的法制范圍以內，依法運作時，就有保證政府官員廉潔為政及行政的高效化作用，從而能維護統治秩序，促進生產力以及整個社會的發展；當權力沒有或不受法制約束時，它就會超出軌道被隨意濫用，轉化為掌權者謀取私利的工具，成為吞噬社會肌體的病毒，從而出現腐敗現象。” 行政權力的行使必須符合法律的規定以及必須符合法定的程序，一旦違反法律嚴格規定的行政程序就要受到法律的嚴厲制裁。由于行政程序在設定時就已經擁有了強制性和威懾力，所以行政機關在行使權力時必須嚴格按照行政程序的規定來行使，這樣就可以有效地避免貪污腐敗之風的盛行，從而遏止權力濫用和防止權力腐化。

2.遏制權力腐敗。“行政程序不是一個僅供行政權力單向流動的通道，而是同時容納行政主體、行政相對方以及其他程序參與人并使他們的行為符合一定的方式、步驟、期限的一個‘場域。” 在這個場域內，所有單位不論是行政主體還是行政參與人都應當遵守行政規則、受到規則制約。只有這樣，才不至于使行政程序失去它應有的價值和功能，才能為國家制度的發展和完善創造有利的制度條件。行政程序的功能能夠很好的起到遏制行政權力腐敗現象的作用主要表現在：第一，行政程序包含的行政制度和其所遵循的行政原則都能夠最大限度地防止腐敗的滋生。例如：行政程序的公平、公開原則以及行政聽證制度等都是公認的可以有效的防止腐敗現象產生的最好見證。第二，行政程序制度是一種制約、限制行政權力者行使行政權的有力工具，合理行政原則可以最大限度地限制行政權力者行使自由裁量權，這對遏制腐敗現象的產生有著重要的意義。

3.提高行政效率。隨著社會的發展，人們對行政效能提出了更高的要求，當前行政管理就是要逐步實現高效化。現代行政程序制度的發展越來越重視行政處理的科學化、效率化、合理化，這使得行政管理的活動能夠越來越簡快、方便、高效。與此同時，行政程序的功能還注重給權力者一定的處理問題的自由化，這樣可以使行政機關能夠在符合行政規則的前提下靈活自由地處理相關問題，避免行政行為的死板和僵化，充分提高行政效率。

（二）行政程序的法治功能

1.行政程序的外在的法治功能。一方面，實體法律通過行政程序連接行政個案，是兩者之間重要的“紐帶”。“有基本法律就必定需要有‘中間的途徑去施行權力，因為如果一個國家只憑一個人一時的反復無常的意志行事的話，那么這個國家便什么都不能固定，結果也就沒有任何基本法律”。 制定出的實體法律只有通過行政程序的正當實施才能夠得到合理使用，發揮出其應有功效。另一方面，規范的行政程序其本身就是法治追求的重要內容。在推進法治國家進程中，只有依靠公平、公正、規范的行政程序，行政權力才能更好的被人接受和遵守。從這個意義上來說，行政程序的規范化程度可以直接反映出一個國家的法治水平。

2.行政程序的內在的法治功能。一方面，雖然實體法的法律正在不斷的得到完善，但是實體法的完善不可能匯集到社會生活的方方面面，不可能包括所有的法律需要調整的對象，并對其每一個方面做出很詳細的規定，但是行政程序可以在一定程序上彌補實體法的空缺與不足。另一方面，行政程序本身存在內在的法治觀念。不管是對行政程序方面的違反還是對行政實體方面的違反，都要受到法律的制裁，承擔相應的法律責任，而在責任劃分上，行政程序體現了一種個案處理精神，通過行政程序的開展，在法律規定的責任范圍內對行政相對人作出符合實際的責任認定，這體現了行政主體對行政相對人的權益和人格尊嚴的尊重。

二、行政程序的功能存在的問題

行政程序的功能雖然對我國法治國家的建設有那么多輔助作用，但是那些是我們所說的正功能，而行政程序的功能有正負之分，所以我們依然需要避免行政程序的負功能帶給我國法治國家建設的阻礙作用，以保障法治國家建設的健康發展。一般的行政程序對于行政過程系統存在著一種鑲嵌于其內在結構中的、難以察覺的負面效果，我們可以將其分為以下幾個方面來闡述：

（一）功能理念的偏離

行政程序的產生起初是為了保障國民權利的需要，但是行政程序一旦產生后，保障國民權利的價值便慢慢地變了味，行政程序的功能便借著保障國民的“外衣”改變了其初衷。究其原因一方面是因為有些法律專家中立場的需要，另一方面則是人們追求經濟利益的原因。法律專家在對行政程序的功能進行演化時便慢慢地只追求行政程序理論上的完備性，而最初的保障國民權利的價值理念便被淡忘的只剩下一點印痕。這樣行政程序的價值意義就失去了本來的面目和功能，與我國法治國家建設的道路就背道而馳了。

（二）工作重心的偏離

行政程序的存在有著高度的中介性和技術性，但是行政權力的決策者與實施者則是我國的行政工作人員，他們在實施行政權力時主要考慮的是如何更好的去完成他們上級交給他們的任務指標，而不是去想著如何更好的去為人民服務，如何去保護行政相對人的權利不受侵害。行政工作人員的工作重心完全發生了偏離，他們把上級視為了一切，只關心自己是否嚴格的完成了上級的任務。endprint

（三）責任的推諉

行政程序擁有中介性，行政程序就像是一種線性生產線，行政工作人員在執行上級的任務時，都認為自己只不過是在代理他人執行行政程序而已，而沒有體現出一種職業道德，當行政程序的執行出現了問題之后卻沒有個體來承擔責任，使之在整個工作的行政程序中游離，而對行政相對人造成的損害更是無人問津。責任的推諉給行政相對人的權利和利益造成了嚴重的傷害，亟待需要解決。

三、更好發揮行政程序功能的建議

為了加快我國法治國家建設的進程，行政程序的功能完善仍然面臨著諸多亟待需要解決的問題，筆者認為應該從以下幾個方面對其進行改進：

（一）加強行政程序法治觀念的培養

提高行政機關人員的法治觀念的培養，將其與行政機關人員的意識相結合，提高他們為人民服務的宗旨，加強對行政機關人員的教育，讓他們真正的了解到人民才是國家的主人，從內心提高他們為人民服務的熱情，首先改變他們“穿制服是高人一等”的錯誤認識，加強他們對執法過程正當性的重視，不但要看結果的合法性，更應當注重過程的正當性，提高執法實效。加快我國行政管理體制的改革，從而更好的為法治精神的建設提供良好的行政環境。

（二）加強現代政治體制改革

針對行政程序功能理念失落的現實問題，我們不但需要加強現代政治體制的改革從而對行政機關進行有效的監督，防止行政機關的專制化，增強行政權力的透明度，從而保證行政相對人的權利得到實現。除此之外，還應當加強行政公開制度的建設，使國家權力行使過程中的不公開的問題得到有效的解決。

（三）保障公民權利實現

增加各種渠道來保證國民權利的實現，只有充分的保障國民權利的實現，我國的行政決策才能更多的體現民意，反映民情，從而更好的為人民服務。這不僅是我國政體的性質決定的，更是我國的基本國情的要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，國家的宗旨就是為人民服務，只有充分的保障國民權利的實現，才不會使國家喪失其本質，變成統治階級進行專制統治的工具。

（四）樹立正確的職業操守

加強行政機關工作人員全心全意為人民服務的宗旨，真正的做到為人民謀利益、求發展。只有樹立正確的職業操守才能在工作中不偏離中心，認真完成上級分配的任務很重要，但是不能完全為了任務而忘記自己的宗旨，損害人民的利益。除此之外，行政機關工作人員還應當勇于承擔工作責任，增強工作的責任心，不在工作中相互推諉，提高個人的工作能力，這不僅是每個行政機關工作人員需要提高的，而且還應當始終如一，堅持到底。

注釋：

傅兆龍.國家權力制約論.南京：南京出版社.1991.191-192.

關寶英.行政法與行政訴訟法.北京：中國政法大學出版社.2004.199.

[法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）.北京：商務圖書館.1982.15.endprint