以特許經營模式開展增量配電項目的合理性分析

摘 要 增量配電改革是國家電力體制改革的最受關注的部分之一，也是我國電力體制改革的重要切入點。時至今日，雖然相關的文件已陸續發布，但應采用何種方式以開展增量配電項目，仍未有一個確切的答案。從地方政府現今釋放出的信息來看，存在采用特許經營模式以開展增量配電項目的傾向，因此，本文將從經濟學理論、行為模式、現行規定等方面入手，分析采用特許經營模式開展增量配電項目的合理性。

關鍵詞 增量配電 特許經營 法經濟學

作者簡介：鐘宇達，重慶大學，法律碩士。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.162

“增量”，在經濟學領域內指的是在某一段時間內系統中保有數量的變化；在數學領域內則是指數的變化值，即數值的變化方式和程度。部分觀點認為根據國家能源局發布的《有序放開配電業務管理辦法》（以下簡稱：《有序放開管理辦法》）第二條 之規定，對“增量配電”應做如下理解：首先，無需考慮供電營業區，應將配電網新建工程均視為“增量”；其次，以混合所有制方式投資配電網增容擴建也應視為“增量”；最后，除電網企業存量資產外，其他企業投資、建設和運營的存量配電網，也應屬于“增量”的范疇。增量配電，自其誕生之日起就充滿著各式各樣的爭議與討論，特別是以何種方式開展增量配電項目，仍未有一個確切的答案，從地方政府現今釋放出的信息來看，存在采用特許經營模式以開展增量配電項目的傾向，因此，本文將從經濟學理論、行為模式、現行規定等方面對采用特許經營模式開展增量配電項目的合理性進行分析。

一、經濟學角度分析

自然壟斷，常存在于當一個企業完成某一項生產的社會成本遠低于多個企業時。傳統觀點認為，自然壟斷常見于能源領域及交通領域，如：電力、鐵路等，因為，無論產量如何，電力或鐵路等行業通常會發生很大的固定資本，若確定并實際進行投資，平均成本及邊際成本將逐年遞減，而產量將會不斷上升。因此，對于這些領域而言，由眾多供應商進行競爭會極大的降低效率，且造成資源的浪費，例如，在同一片區域內，多家公司分別進行獨立管道建設以進行供電、或供水等，會導致供應區域的重疊，對于社會而言，也是一種資源的浪費，不利于社會發展。因此，在上述情況下，政府采用特許經營模式，限制進入該行業的供應商的數量，為市場挑選一家最好的供應商，既有利于社會發展，也可以避免多家供應商的相互競爭導致社會資源的浪費。

我國《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》（以下簡稱“《特許經營管理辦法》”）第一條 規定的適用范圍包括能源領域，而電力領域屬于能源領域之一，因此在電力領域亦可采用特許經營模式。需要注意的是，自然壟斷可能僅存在于一個產業的某個部分和環節，電力產業亦是如此。《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》中提出要區分競爭性和壟斷性環節。增量配電投資業務和售電業務放開的本質不同，售電屬于可競爭環節，重在引入競爭，釋放市場主體活力；配電網屬于自然壟斷環節，重在引入社會資本，促進配電網建設，放大國有資本的功能。因此，對于處于自然壟斷環節的“增量配電”項目可采用特許經營模式，以提高效率，避免資源的浪費。

二、行為模式對比分析

《特許經營管理辦法》第三條 對特許經營的行為模式進行了規定，在基礎設施和公用事業領域特許經營中，政府處于特許人的地位，法人與其他組織從競爭中脫穎而出成為被特許人，特許人與被特許人的合作方式是簽訂協議，以協議明確雙方權利義務和風險的分擔，合作內容則是對被特許人投資建設運營基礎設施和公用事業的期限及范圍、收益的分配、及向公眾提供公共產品或者公共服務等事項進行約定。

于《有序放開管理辦法》第四條 中規定，有序放開配電網業務要遵循競爭開放原則，鼓勵社會資本積極參與增量配電網業務，通過市場競爭確定投資主體。《有序放開管理辦法》第七條 進一步明確，符合條件的市場主體依據規劃向地方政府能源管理部門申請作為增量配電網項目的業主；地方政府能源管理部門應當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優選確定項目業主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協議。由此可見，在“增量配電”中，政府處于確定許可的地位，社會資本需通過“招標”等競爭環節方可獲得被政府選取的機會，對于雙方權利、義務、合作的內容等均需通過簽訂協議的方式確定。

因此，二者的行為模式存在相似性。

三、法律實質分析

我國《特許經營管理辦法》第五條 、第十八條 、以及第三十一條 等對特許經營模式對社會資本規定了完整的進入與退出機制，無論合作期限如何約定，合作中的資產所有權最終會移交給政府，社會公共職能在合作結束后需由政府承擔。因此，在特許經營模式中，對于相關資產，政府才是最終的所有權人，對于社會公共職能而言，政府才是最終的承擔者，而社會資本僅享有一定的運營權與受益權。

“增量配電”中對于經營權與資產并未強制要求最終移交政府，也未要求相關社會公共職能由政府承擔，因此，就目前生效的相關文件而言，在特許經營中的社會資本與“增量配電”項目中的項目主，在法律地位上存在實質上的區別。

需要注意的是，雖然“增量配電”與特許經營之間存在著差別，但這種差別卻并非是不可消除的。于某市的增量配電業務試點工作實施方案征求意見稿中曾明確載明將以特許經營的方式開展“增量配電”工作，并對存量資產關系、特許經營期限等均參照《特許經營管理辦法》進行了規定，上述種種均表明實施方案正嘗試在現行文件基礎上，根據“增量配電”的特性，為其量身定出的一套特有的特許經營模式，以開展增量配電業務。

四、結論

綜上，增量配電項目，從屬于電力能源領域，政府采用特許經營模式開展該項目，于現行法律規定而言并不存在實質性法律障礙，此外，從經濟學的角度而言，采用特許經營模式開展增量配電項目還能有效避免資源的浪費，提高效率，以保證預定經濟目標的達成，因此，以特許經營模式開展增量配電項目是一個較為合理的選擇。endprint

注釋：

第二條 本辦法所稱的配電網業務是指滿足電力配送需要和規劃要求的增量配電網投資、建設、運營及以混合所有制方式投資配電網增容擴建。配電網原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220（330）千伏及以下電壓等級工業園區（經濟開發區）等局域電網。除電網企業存量資產外，其他企業投資、建設和運營的存量配電網，適用本辦法。

第二條 中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政 府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其 他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限 和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公 共產品或者公共服務。

第四條 有序放開配電網業務要遵循以下基本原則：（一）規劃引領。增量配電網絡應符合省級配電網規劃，保證增量配電網業務符合國家電力發展戰略、產業政策和市場主體對電能配送的要求。（二）競爭開放。鼓勵社會資本積極參與增量配電網業務，通過市場競爭確定投資主體。（三）權責對等。社會資本投資增量配電網業務并負責運營管理，應遵守國家有關技術規范標準，在獲取合理投資收益同時，履行安全可靠供電、保底供電和社會普遍服務等義務。（四）創新機制。擁有配電網運營權的售電公司應創新運營機制和服務方式，以市場化、保底供電等多種方式向受托用戶售電，并可為用戶提供綜合能源服務，利用現代信息技術，向用戶提供智能用電、科學用電的服務，促進能源消費革命。

第七條 符合條件的市場主體依據規劃向地方政府能 源管理部門申請作為增量配電網項目的業主。地方政府能源 管理部門應當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優選 確定項目業主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂 協議。

第五條 基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；（三）特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營；（四）國家規定的其他方式。

第十八條 實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應當主要包括以下內容：（一）至（十七）。

第三十一條 特許經營者應當按照技術規范，定期對特許經營項目設施進行檢修和保養，保證設施運轉正常及經營期限屆滿后資產按規定進行移交。

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