廣播影視企事業單位法律顧問制度現狀與體系化構建

摘 要 在我國廣播影視企事業單位建立法律顧問制度已經上升為國家政策的大背景下，本文認為應當重新定位法律顧問制度在廣播影視事業法治化建設、防控風險和維護權益方面的作用于及其不足之處，當前應立足廣播影視企事業單位現狀與基礎，積極探索法律顧問制度體系化模式構建，廣播影視企事業單位法律顧問的專業化、全方位、體系化建設應是其未來發展的方向。

關鍵詞 廣播影視 企事業單位 法律顧問 體系化

基金項目：本文系國家新聞出版廣電總局廣播影視部級社科研究項目《廣播影視企事業單位法律顧問制度初探》（項目編號：GD1631）階段性研究成果之一。

作者簡介：仇剛，央視國際網絡有限公司副總經理，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.163

盡管法律顧問制度是一個來自于西方企業制度的“舶來品”，然而，在當下的中國卻不是新詞匯。早在上個世紀90年代，我國企業、政府等部門對法律顧問制度已經逐步探索并予以推廣。2016年6月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師單位律師制度的意見》中指出，“2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據要求設立法律顧問、公職律師，國有企業深入推進法律顧問、單位律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、單位律師制度體系”。法律顧問制度再次迎來其發展的新機遇。

“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆三中全會確立的改革任務，也是推進我國廣播影視事業現代化治理的關鍵。廣播電視具有經濟屬性、政治屬性和文化屬性這“三重屬性”。廣播影視的多重屬性決定了其管理具有復雜性。目前，廣播影視企事業的體制變革已經進入了改革的深水區，原來潛伏依舊的深層矛盾與沖突開始出現，加之，文化產業的大發展使得我國廣播影視事業發展格局發生巨變，其應對的法律風險也驟然變多。面對新的挑戰與機遇，相關單位應當轉變傳統的理念與思維，加強影視企事業單位的法律風險防控，進一步發揮法律顧問制度的作用。

一、推進廣播影視企事業單位法律顧問制度建設的意義

推進完善法律顧問制度是推進國家廣播影視事業法治化，完善國家廣播影視事業治理體系的需求。推進國家廣播影視事業的治理體系進程，實現治理能力現代化，應當要做到法治先行。在國家廣播影視事業發展中，應當積極做到決策部署遵循法律，問題解決依照法律，行動言語符合法律。在社會主義文化產業發展的新時期，推進法律顧問制度建設是國家廣播影視事業各部門各單位提高涉法事務處理能力的基本路徑，也是規范企事業單位行為，促進科學、民主、合法決策的重要保障，對推進廣播影視事業單位依法開展工作意義重大。一句話，完善法律顧問制度是滿足國家廣播影視企事業單位法治化建設的要求。

推進完善廣播影視企事業單位法律顧問制度建設是各單位各部門防控法律風險的必然要求。當下，廣播影視企事業單位面對的法律風險越發增多，風險發生的范圍逐漸擴展。而反觀廣播影視企事業單位，它們面臨的法律風險點、風險源的仍是零散并且缺乏規律與邏輯，難以發現風險并做出應對方案。開展法律顧問制度建設，可以探索建立合同管理制度，避免廣播影視企事業單位合法利益遭受侵害；對重要提供相關的法律風險預測意見，提供預案；參與廣播影視企事業單位項目的簽約；代表廣播影視企事業單位參加訴訟；增強廣播影視企事業單位相關工作者法治觀念，建立健全法律風險監督機制，積極推進廣播影視企事業單位法治化建設的進程。

二、我國廣播影視企事業單位法律顧問制度的發展現狀與問題

廣播影視企事業單位因其發展的規模大小各異、從事的業務工作要求等因素，現有的法律顧問制度工作的模式也存在巨大差別。當下，廣播影視企事業單位法律顧問的工作模式主要有以下三大類，鑒于目前的發展現狀，在推進廣播影視企事業單位法律顧問制度的過程中，依舊有許多問題需要解決。

（一）廣播影視企事業單位法律顧問的模式

第一種模式是外聘主導型。這種模式一般是聘請外面的法律從業人員進行本單位的法律事務管理。單位的法律顧問外聘對象往往是社會律師，其主要特征是廣播影視企事業單位內部是否有專職法律顧問并不重要，即使單位內部存在一定的法務人員也僅僅是雙方溝通的中間節點。單位的法律事務依舊是由外聘律師來展開。目前，這種模式較為普遍。不過，此種模式的缺陷也顯而易見，由于外聘律師缺乏相關專業背景，往往很難融入廣播影視企事業單位發展的各個領域。他們所能提供的法律意見也不一定完全適應廣播影視企事業單位的發展實際。外聘律師的工作也往往是糾紛發展以后介入，多數屬于事后解決，應當屬于典型的事后救濟模式。由于此一模式難以對法律風險作出預防，所以，他們為廣播影視企事業單位的決策作出提供高度前瞻性的法律意見比較困難，在處理復雜性、專業性的問題時，外聘律師的通常做法是臨陣磨槍，這種模式不利于法律風險防控工作的開展，不利于廣播影視企事業單位的長遠發展。

第二種屬于內設主導型。這種模式一般是設立內部法務管理機構，二法務管理機構一般從屬于單位的某一個業務部門。此一模式主要特征在于在單位的內部設立相關的法律顧問，有時候可能基于自身要求，可能臨時某些外聘社會律師作為輔助人員。這種法律顧問制度的模式往往在對人力資本有一定要求的廣播影視企事業單位常常見到，其長處是由于法律顧問屬于廣播影視企事業單位的職工，他們都有一定的專業背景，其對于整合各方面的資源、化解法律危機具有相當的能力。該模式的缺陷是因為工作人員不能以律師身份從事調查取證等法律活動，所以，法律顧問的權限受限制。

第三種模式是由行政人員處理法律事務，如從法律角度審查制度章程、合同的起草審核等，這種法律顧問形式辦事效能比較高，但是缺乏一定的專業性。endprint

（二）廣播影視企事業單位法律顧問的現狀與缺陷

1.廣播影視企事業單位法律顧問制度的立法不完善，立法效力等級不高。當下，國家積極推行廣播影視企事業單位法律顧問制度建設的相關論述一般常見于相關的政策與公文中。依靠政策、依靠政府文件推動法律顧問制度發展在短期內存在必要，但由于政府政策缺乏穩定性，變動過于頻繁，政策風險使各方主體難以預料。從長遠角度來看，有必要及時將政策轉化為立法，形成穩定的法律法規體系，提高立法的引領和推動作用。

2.有關單位對于推進廣播影視企事業單位法律顧問制度建設的動力不足。從目前來看，廣播影視企事業單位法律顧問制度的實踐探索主要是行政有關部門的政策推動，而廣播影視企事業單位自身的積極性缺乏。原因可能存在如下幾個方面：第一，廣播影視企事業單位對當前階段加強法律顧問制度建設，推進文化產業法治建設，有限開展風險防控的重要性認識不到位，認為法律顧問制度可能影響到了其工作的開展；第二，相關單位對法律顧問制度的研究缺乏，缺乏相關的法學理論作為支撐，導致廣播影視企事業單位法律顧問制度發展較慢；第三，目前的法律顧問制度自身存在問題，由于當下的法律顧問制度工作不足以及運行出現問題導致有關單位對于法律顧問工作的作用信心不足，他們積極性并不高。

3.法律顧問參與廣播影視企事業單位法律事務的事務領域有限。現在，多數廣播影視企事業單位法律顧問的工作職能一般限制于為相關單位提供比較簡單的法律咨詢或者開展合同審查等工作。他們對本單位的重大決策、重要規章制度的法律論證，對廣播影視企事業重大事項的風險評估等關鍵領域工作尚未發揮作用，所以，法律顧問往往起到了訴訟顧問和事后消防員的作用。

4. 法律顧問自身建設存在問題，對廣播影視企事業單位的風險防控能力不足。第一，一些廣播影視企事業單位法治意識單薄，一般都是等到風險或糾紛發生了，才想到要請法律顧問介入。第二，目前的廣播影視企事業單位法律顧問工作的開展依舊依賴從社會上聘請從業律師作為兼職顧問。而“兼職”往往意味著外聘律師難得有時間、有精力上廣播影視單位的法務工作投入充分的關心。因此，導致廣播影視企事業單位事前風險的防范、事中風險的控制工作很難保證。

5.廣播影視企事業單位法律顧問隊伍的任職資格需要規范。現在，廣播影視企事業單位法律顧問的人員多數屬于外聘的社會律師，因為廣播影視企事業單位的復雜性與專業性，這類人廣播影視企事業發展并不太了解，大多也是往往以兼職為主。其隊提供的法律服務質量也難以回應廣播影視企事業單位發展的現實要求。

三、建立健全廣播影視企事業單位法律顧問制度的建議

當前，廣播影視對科技的依賴越來越強，廣播電視網與電信網、計算機互聯網各自分別存在，各自發揮優勢，互相融合滲透，技術中立與監管融合成為廣播影視企業管理的重要趨勢。在這種競爭與融合的態勢下，如何建立健全廣播影視企事業單位法律顧問制度值得思考。

（一）加強立法，積極推進廣播影視企事業單位法律顧問制度的力度

當前，加快并提高法律顧問制度在廣播影視企事業單位領域的立法顯得尤為緊迫。加強廣播影視企事業單位法治建設，出臺關于加強法律顧問制度建設的意見。盡管廣播影視企事業單位法律顧問制度日后出臺只能算是部門規章，但對于廣播影視企事業單位領域法律顧問制度建設的指導和規范作用不言而喻。

（二）充分發揮廣播影視企事業單位建立健全法律顧問制度的積極性

第一，實踐中，逐漸強化廣播影視企事業單位相關責任人對開展法治工作重要性的認知，強化其法律意識的養成，提升相關負責人依法辦事的素質與能力。第二，鑒于廣播影視企事業單位法律顧問制度正剛剛起步，對廣播影視企事業單位進行管理的行政部門應當落實責任，切實承擔起廣播影視企事業單位法律顧問制度建設的指導與管理責任。第三，鼓勵廣播影視企事業單位打破舊思維，充分解放思想，大膽吸收國內外優秀的制度與經驗，強化本部門法律顧問制度工作的探索，能夠第一時間把優秀經驗與做法提升為規章制度，做到依靠制度促進規范，依靠制度促進發展。第四，建立廣播影視企事業單位法律顧問工作評價指標體系，并定時作出考評，建立與完善相關的激勵機制和責任追究機制，充分調動工作人員的積極性。

（三）完善法律顧問工作與運行機制

第一，應當立足于廣播影視企事業單位發展的實際，采用增設內部機構增掛牌子或合署辦公等形式開展工作，加強法律顧問辦公場所建設，相關的工作人員以及經費管理包括日常工作的辦理一般由法治機構負責。第二，應當逐漸建立健全廣播影視企事業單位法律顧問介入單位管理決策的工作機制，并且，應該保證其能有效地開展工作，使得監督決策落到實處，防止其流于形式。第三，明確規定法律顧問參與廣播影視企事業單位的管理和決策的范圍、程度、具體職責權利義務、程序流程等內容，內容詳細而又能夠落實，這樣才能保障法律顧問的權利，調動他們的工作積極性，充分發揮應有的作用。

（四）規范廣播影視企事業單位法律顧問任職資格

在未來，應該考慮把廣播影視企事業單位法律顧問納入我國法律職業人員序列，提高其能力水平，保證那些只有通過了國家司法考試的人員，才有資格從事廣播影視企事業單位法律顧問工作。同時，應該強化對廣播影視企事業單位法律顧問的及時培訓，不斷提高他們的業務能力。

四、廣播影視企事業單位法律顧問制度的體系建構

法律顧問工作建立以后，其服務領域也會不斷拓展，工作效能大幅提升，能夠使其深度融入單位經營管理各個領域，全力助力業務發展，帶來工作信息和數據流的集中匯聚和快速流轉，實現法律風險防范點面覆蓋，法律工作向更高的價值領域延伸，法律助力單位轉型發展中的價值作用進一步顯現。

體系一，依靠法律顧問制度，推動廣播影視企事業單位業務發展。隨著廣播影視不斷發展，新興業務不斷涌現，廣播影視企事業單位轉型不斷升級，改革持續深化，單位運營發展面臨的法律問題日益多樣化、復雜化，要求法律深度融入業務運營和經營發展中，貼身提供“良方”，助力市場發展。為此，廣播影視企事業單位應當著力構筑法律顧問建設的三大路徑。endprint

參與廣播影視企事業單位重大專項建設。法律顧問人員依賴專業優勢，能夠全面、深度參與單位的重大項目，涵蓋改革、改制重組、對外投資、行業監管、重大政企項目、重大采購、重大資產處置等重要領域。在重大項目的推進中，法律人員作為項目組主要成員，全程參與，全面分析，結合企業實際，提出切實可行的法律解決方案。從單位組建、業務資產收購、改制方案等環節，全方位嵌入式跟進，出具法律意見，參與商務談判、構思頂層設計，確保項目依法合規有效推進。

參與廣播影視企事業單位的關鍵業務。法律顧問制度應該實現法律提前介入，高效支撐廣播影視企事業單位關鍵領域的發展。目前，廣播影視企事業單位的銷售品生命周期流程、新產品新業務上市流程、重大客服投訴流程、客戶個人信息操作審核流程、服務前置評估流程、服務質量監督流程、采購文件審核流程以及用章申請等八大關鍵業務流程，前置法律審核節點，保證單位重要的業務事項應當經過法律審核把關，法律提前介入，保障單位合法合規經營、業務快速健康發展。

參與廣播影視企事業單位的后續服務。轉型廣播影視企事業單位工作面臨巨大的壓力，部分客服事件甚至會上升到訴訟、信訪、舉報、媒體曝光，給單位帶來經濟損失和商譽損害，加大單位的運營風險。為此，廣播影視企事業單位可以打造客服法律支撐品牌，成立專門的客服法律支撐團隊，建立重大客服事件應急響應機制和客服支撐服務體系，有效應對突發緊急和重大事件，使客服人員可隨時隨地獲取法律指引，幫助解決客服難題。

體系二，依靠法律顧問制度，全流程防范廣播影視企事業單位業務風險。構建一個完整的法律風險防控體系是企業穩健發展的重要保障。廣播影視企事業單位應該高度重視法律風險防控，積極采取有效手段，科學構建法律風險防控體系，嚴格把住風險關口，從法律風險的識別、分析、評估、預警到防控全流程閉環管理，力爭實現法律當關，風險可控。

依靠法律顧問制度，提前出臺防控風險的指引，有備無患。針對國家最新出臺且對單位運營產生影響的政策法律法規，以及單位運營管理中發生的風險事件，法律部門及時梳理，全面分析，形成法律解讀、法律操作手冊、法律問答、法律手邊書等多形式的法律專業指引，及時向各級管理人員、業務人員和一線人員輸送，指導其快速、精準、專業、有效防控法律風險。

依靠法律顧問制度，對風險進行分級管理。廣播影視企事業單位對法律風險實行分級管理，根據法律風險發生的頻次、后果以及對單位的影響，將法律風險按重大程度分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級，適用不同的預警規則，明確分類管理的原則和操作流程，有效落實各單位法律風險防范責任制，增強法律風險預警權威性和風險防控的強制性。

依靠法律顧問制度，劃定紅線、重點預防。結合單位運營情況，聚焦改制重組、資產處置、對外投資、市場競爭、招標投標、勞動用工等重點領域，劃定法律紅線，重點預防；明確年度重點任務，鎖定重點項目，有針對性開展法律巡查、專項檢查、下發法律指引等法律風險防范工作。通過法律論證，運用法律手段，準確界定責任界限，擬定法律解決方案，妥善處理，追回損失，為廣播影視企事業單位穩健運營保駕護航。

體系三，依靠法律顧問制度，實現案件訴訟專業化。完善法律顧問制度不僅實現案件處理的專業高效，訴訟管理的降本增效，更重要的是，通過訴訟管理，能夠保障經營收入，維護合法權益，反哺經營管理，防止國資流失，提升單位依法合規運營的能力和水平。訴訟爭端產生以后，案件上報法律部門，由專業法律人員全程負責，組織案件辦理；法律人員根據專業知識，結合案件研討情況，出具專業意見；充分利用各種法律手段對案件進行專業處理；涉案單位、法律部門、外聘律所均有專人跟進案件進展，直至結案。廣播影視企事業單位建立以法律部門為主導、外部律師為輔助、涉案單位共同參與、內外協同的訴訟案件保障機制。

五、結語

廣播影視事業法律顧問的興起與發展，離不開國家的扶持和引導，離不開相關法律制度的促進和保障。構建科學合理、體系健全、配套完善的廣播影視事業企事業單位法律顧問將是今后我國促進廣播影視發展的重要工作。由于廣播影視事業企事業單位法律顧問的現實場景遠比本文所討論的問題艱難復雜，所以我國應立足于廣播影視事業企事業單位法律顧問發展現狀，妥善處理好現實缺陷與未來發展之間的關系，構建完善的廣播影視事業企事業單位法律顧問體系，促進廣播影視產業的健康發展。

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