基層院法律政策研究室的改革走向

馬金生　李杰

摘 要 當前，司法體制改革已經進入深水區、攻堅期。在全面深化檢察改革的大背景下，檢察機關各項工作都有重新審視自身定位和業務開展的問題，研究室工作也不例外。其中以大部制為標志的檢察機關內設機構改革和以員額制為主體的檢察人員分類管理改革更是直接關系到基層院研究室的科室存廢及人員去留問題，對基層院研究室工作構成巨大沖擊。在檢察改革和司法改革的關鍵性歷史階段，基層院研究室工作如何進一步找準自己的發展方向？如何在深化檢察改革的新形勢下，保持旺盛的生命力，積極發揮職能作用？這不僅為基層院領導所關心，更為高檢院和省級院法律政策研究室領導所關注。

關鍵詞 改革 檢察 研究室

作者簡介：馬金生、李杰，天津市濱海新區大港人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.167

一、基層院研究室在司法改革中應保持戰略定力

檢察機關為什么要設立研究室？關鍵就在于檢察工作是一項專業性、政策性很強的復雜工作。從宏觀講，中國檢察體制與域外相比具有鮮明特色，這一制度是否具有科學性、合理性，如何發展完善，需要立足于國情和檢察實踐進行專門研究；從微觀看，檢察機關在履行法律監督職責過程中，會遇到各種法律適用和政策運用上的疑難復雜問題，需要通過歸納總結和深入探討予以解決；檢察機關作出重大工作部署，也需要進行深入細致的調查研究，為決策提供論證和建議。這些工作，既離不開對檢察實踐的直接參與，又需要有一些人從日常具體辦案活動中走出來，專門從事思考、研究和論證，找出解決問題的對策。正是基于此，決定了研究室設立的必要性。 因此，研究室是檢察機關最早設立的業務機構之一，也是最早恢復設置的主要內設機構之一。2002年最高人民檢察院發布《人民檢察院法律政策研究室工作條例（試行）》，明確規定“人民檢察院法律政策研究室是承擔綜合性檢察業務工作的業務部門。”“人民檢察院法律政策研究室的主要任務是在檢察長的領導下，進行法律政策和其他檢察業務工作方面的調查研究，發現、總結和分析檢察實踐中存在的法律、政策適用問題，提出對策性意見。”

長期以來，各級院研究室堅持綜合性檢察業務部門定位，和檢察工作、檢察改革同呼吸、共命運，相伴發展，為檢察事業發展作出了重要的理論貢獻。前些年，檢察事業一度面臨危機和挑戰，社會上對我國檢察權質疑的聲音曾經屢見不鮮。研究室系統的骨干人才，主動應對挑戰，充分調研論證了我國檢察制度的科學性、合理性和必然性，對這些錯誤觀點、論述進行了有力回應和反駁，為推進檢察工作發展作出了不可替代的重要貢獻。近年來，曹建明檢察長關于研究室工作作出多次重要指示，特別是在“十四檢”會議上明確提出了“十三五”時期要努力實現“六個目標”，并就勇于推進檢察理論創新，堅持和豐富中國特色社會主義檢察理論體系以及加強檢察基礎理論研究，加強檢察實務研究，加強檢察改革實證研究，廣泛開展立法研究和加強檢察智庫建設等提出了具體任務。會后下發的《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》，對今后五年檢察機關法律政策研究工作和檢委會工作也提出了明確要求。實踐發展的現實需要、法律文件的職能界定、研究室的歷史貢獻、高檢院領導的高度重視等都為研究室工作提供了最有力的支持，充當了最堅強的后盾，開辟了最廣闊的空間。基層院處在檢察工作最前沿，80%以上的檢察人員工作在基層，80%以上的案件承辦在基層，在辦案和改革中面對的問題和困難最多，意味著需要調查研究的大量新情況、新問題也會出現在基層的檢察工作中。基層院檢察調研的素材最豐富、動力最充足，法律政策研究工作有著蓬勃旺盛的生命力，是全國檢察機關調研之基石。只要基層院辦案業務持續增長，指導辦案的研究室工作就應當存在并且要繼續予以加強。只要司法改革中不斷涌現出基層院必須面對的大量問題，就需要有專門人員對此開展對策研究，因此，基層院檢察業務的快速發展和司法改革的全面深化只會進一步加強而不是消弱研究室工作。基層院研究室同志對此應保持足夠的戰略定力，深刻把握法律政策研究工作規律，站在“堅持和豐富中國特色主義檢察理論體系”的戰略高度，堅守研究一線，而絕對不能妄自菲薄，消沉棄守。

二、基層院研究室在司法改革中應正視瓶頸短板

多年以來，基層院研究室工作取得了不少成績，但也仍然存在一些問題，其中有許多是至今沒有解決的老問題，表現在：1.理論研究和檢察業務“兩張皮”。部分基層院重業務輕調研，業務部門對調研工作推諉，對調研任務拖延，考核指標落在少數幾個“寫手” 上，調研與辦案嚴重脫節，非專職調研人員因忙于案件辦理，無暇顧及通過辦案來收集、總結案件中存在的法律問題，而專門調研人員又遠離檢察業務工作，普遍缺乏深入實地具體的辦案經驗，有的將有限的研究精力放在個人發表理論文章上，與檢察業務脫節嚴重。抄襲式調研多而精品力作少，調研成果業務性和應用性不強；2.研究室工作發展不均衡。直轄市及江浙等東部發達地區調研工作基礎較好，但一些中西地區基層院調研工作極為薄弱，不少基層院沒有設立研究室；3.機構職能模糊、主業不彰、作用虛化。很多基層院是研究室與辦公室合署辦公，研究室除了檢察調研任務之外，還承擔著全院的簡報、宣傳信息、人民監督員、檢委辦等多項工作，承擔的綜合性工作、兼職工作過多，主業被弱化、虛化，既沒有精力開展檢察業務研究及法律適用問題，也極大地削弱了研究室作為業務部門的地位。這都與檢察機關設立研究室的初衷以及《條例》關于研究室職能任務的要求不符。

基層院研究室工作在改革中也產生一些新問題，集中表現在：1.研究室被邊緣化或者裁撤、整合。研究室長期偏離檢察業務和法律政策研究的現狀與檢察工作對研究室職能作用的要求嚴重不相適應，直接導致一些基層院的研究室隨著 “大部制”改革而被作為非業務部門予以邊緣化或者裁撤、整合，如檢委辦被劃歸案管辦、調研被劃歸辦公室，而研究室直接被裁撤。由此導致法律政策研究工作的嚴重弱化，有的地方，上級院部署的重大調研任務，下級院因機構撤銷或整合而無人領受和完成；2.研究室骨干力量流失。隨著檢察人員分類管理和員額制的逐步落實，一些基層院研究室隊伍的思想波動和情緒焦慮態勢加劇，研究室隊伍出現了思想狀況不穩，調研骨干流失的新情況。不少研究室人員為了爭取入額而千方百計申請調入純業務科室，部分領導為了安穩留心，讓專職調研員占用業務部門員額但仍從事調研工作，這勢必擠占其他業務人員員額，造成新的人事矛盾同，非長久之計；3.業務人員從事調研的積極性逐漸降低。進入員額意味著司法辦案任務的增多和責任的加重，不少司法辦案一線檢察人員，尤其是進入員額的檢察官，將更多的精力投稿辦案數量和質量上，對調研工作的重視程度和參與興趣有所降低，未進入員額的檢察人員則為了將來入額也將業務投入辦案和準備入額考試考核上，參與調研的熱情也會降低。這些人員一般都是高學歷的青年干警，以前都是調研骨干，他們的精力和注意力從調研移轉，是基層院調研力量的重大損失。需要我們認真思考在檢察改革新形勢下，如何吸引司法辦案一線檢察官參與調研的長效機制。新老問題疊加，處理不好勢必造成調研基石的“地動山搖”，直接影響全國檢察機關研究室工作全局，必須引起我們的高度重視。endprint

三、基層院研究室在司法改革中處理好存廢去留

隨著以大部制為標志的檢察機關內設機構的推進，基層院研究室勢必面臨是否裁撤的問題。筆者認為，基層院實行“大部制”改革是個趨勢，全國多數基層院都是四、五十人的小院，基層院以前為了解決人員職數、職級、職務而設置獨立編制的研究室的做法未必就是正確的，特別是如果主業不彰，研究室本身就可有可無，裁撤也在情理之中；但如果能在指導司法辦案上發揮應有作用，就自然具有生命力，盡管面臨裁撤或整合，但其基本職能仍會保留，還會有專職人員從事研究室工作。如果確有實踐需要或研究室工作特別出色，還是會以其他形式恢復建制。因此，對基層院研究室存廢毋庸過度擔心，而要正確面對、反躬自省。正如高檢院領導所指出的：“現實迫使我們必須反思在當前深化改革特別是實行司法責任制的新形勢下，哪些職能是研究室的應有職能、核心職能？哪些是研究室必須做而且只能由研究室做的工作？只有把這些問題厘清了，才能對研究室的職責和陣地作出既有鞏固深化，又有收縮變換的戰略謀劃，才能對研究室工作做出“有所為有所不為”的力量配置。 ”因此，當前基層院領導和研究室同仁最迫切需要的是發揮主觀能動性，聚焦研究室主業，用新的工作思路和實際業績謀得研究室工作的發展，畢竟“有為才有位”。

隨著員額制的深入推進尤其是“入額檢察官應在一線辦案”成為員額制基本邏輯，是否應在研究室設置員額成為爭議極大的問題，各地亦做法不一。不少省級院在編制上為基層院研究室設置了1-2名員額，但實踐中多是研究室主任一人入額，還多是粘了其為檢委會委員的光，大部分專職調研員和檢委辦秘書都沒有入額，這對廣大基層院研究室人員造成巨大心理沖擊，直接影響隊伍穩定。中央領導也重視到這個問題，孟建柱書記在2016年的全國司法體制改革推進會上，已經明確，辦案部門之外的主要業務部門可以配備一定數量的員額。但筆者認為，基層院自偵、批捕、起訴作為一類業務科室，承擔了全院絕大部分的辦案量，實踐中占員額的三分之二是較為合理的。民行、刑執、控申等也承擔部分案件，研究室和案管辦主要承擔調研和管理，員額數在分配上呈現梯次分配并不為過。當然，檢察機關的研究室，不是社會上、院校中的科研機構或者一般的理論研究部門，而是與司法辦案密不可分的檢察業務研究指導部門，這就是典型的“辦案部門以外的主要業務部門”， 其與業務部門的關系相當于醫療衛生系統中病理分析部門與臨床診治部門的關系。研究室的業務屬性和職責定位，決定了應當配備一定數量的員額。研究室的主業，需要具有檢察官身份的優秀人才來承擔。但是否配備、配備多少，是否用足，則完全取決于工作需要和實際業績。我們要正確對待研究室檢察官員額配備問題，不能只盯著員額制不放。一方面我們要保持定力，胸懷大局，無論是否入額，都要一如既往地干好工作。另一方面又要主動作為，在更好地服務改革和推動研究室自身改革發展中贏取研究室的應有地位，力爭讓更多的研究室人員進入員額。總之，基層院領導和研究室同仁只有把自身定位找準了，把自己的發展方向想清了，研究室的隊伍才可能穩定，工作機制才可能理順，才能對研究室的發展看得更遠，想得更深，研究室工作才能行穩致遠。

四、基層院研究室在司法改革中應做到強干補弱

基層院研究室裁撤、整合勢在必行，在枝葉零落的同時必須固本培根，才能保證調研之花常開不敗。高檢院、省院應在大部制改革中應保留和強化研究室機構和職能，有條件的地級院研究室也應力爭保留。上級院研究室主任特別是省級院研究室主任，要當好“火車頭”，切實克服等靠思想和畏難發愁情緒，勇于擔當、敢于擔責，提出穩定和加強研究室隊伍的思路，拿出破解制約研究室發展難題的辦法。上級院研究室要明確研究室的職責，確立研究室的綜合業務部門性質，重點開展調研、案例編報和檢委辦工作，為基層院研究室“減負增效”。上級院研究室要主動加強指導，及時幫助下級院研究室解決遇到的困難問題，齊心協力共同做好研究室工作。面對一些基層院的研究室可能被裁撤，上級院研究室對下部署工作、開展指導所依托的“條線”喪失，再用以往“管人”的方式開展工作已不可能。可以考慮如高檢院領導所說的，朝“管事”的方式轉變。也就是說，下級院只要涉及到法律政策研究的工作，不管是哪個部門具體承擔任務，都歸口上級院研究室負責部署、管理、考核和指導。為保證調研任務的完成，實現由“管人”向“管事”方式的順利過渡，建議在省屬直管的改革背景下，省院將調研工作和檢委會工作的數量和質量納入基層院綜合考評，作為評先晉級的必要條件，促使基層院重視研究室工作并投入人財物資源予以保證。同時，將調研工作數量和質量作為檢察官入額及晉級的基礎要件，促使檢察人員在辦案之余投入調研，成為真正的“文官”。還要協調上級領導，為基層院研究室設置1-2個員額，配備研究類職崗，保證基層院盡管研究室被裁撤、整合，但應至少配置一名入額的檢委辦秘書，在負責檢察會日常工作的同時從事專職調研寫作及管理工作，由其在本院檢委會專委或大部制負責人的領導下直接對上級院研究室負責，接受其交辦的調研、報送案例及檢委會等研究室工作任務。研究室專職調研人員作為研究型檢察官，要以調查研究為主，參與辦案為輔。其作為研究類辦案崗經檢察長授權可辦理一定數量案件但不宜設定過高基數，且辦理案件應不在數量要求而要在參與辦理新型、疑難或爭議案件上下功夫，以沉淀經驗，創新理論。

基層院研究室承擔的繁重而重要的任務，客觀上要求應有一定數量且具備較高綜合素質的專門人員，但不少基層院在人員和裝備配置上往往向辦案一線部門傾斜，大部分研究室人員業務能力偏弱，這是最大的短板。特別是在員額制改革背景下，檢察精英向辦案一線集中，研究室更難留住人才。上級院研究室對此應有充分認識，在基層院研究室專職人才建設上應加大力度，在研究室條線建設一支政治堅定、思想敏銳、知識全面、具有較強政策理論水平和研究能力的隊伍。要創新業務培訓機制，針對能力“短板”，認真組織開展“學、訓、賽、考”活動，不斷提升研究室隊伍的業務素質能力。要積極協調，保障進入員額的基層院研究室人員以檢委辦秘書的名義經檢察長授權獨立或參與承辦部分捕、訴案件，接觸檢察實務，熟悉檢察業務和案件管理。還可以通過旁聽庭審、查閱案卷及與辦案人員溝通、探討等方式來深入了解一線實際，挖掘調研素材，確定調研課題，有的放矢地開展調研活動。加強兼職調研骨干培養，邀請辦案一線骨干參與調研，強化辦案部門對調研工作的重視度和參與度，提高檢察調研的專業性、針對性和實用性。實踐證明，開展與檢察實務相關的專業類業務研究，由一線檢察官以研修方式形式予以專題研究較為適宜，因其比專職研究人員更貼近一線，更有可能產出有效的研究成果。上級院研究室可借鑒上海檢察官研修制度，規定基層院入額檢察官在從事辦案崗位一定時間，結合自身工作情況及所學專業特長，就檢察工作實踐和相關檢察理論到研究室部門進行脫崗研究進修，完成研究室安排的調研項目和課題，上級院研究室可以構建動態性評價機制，對檢察官研修期間的調研工作進行量化考核，綜合評價。上級院還可以定期選擇基層院檢察官到上級院從事司法調研、檢察理論研究等綜合性檢察輔助事務，提升司法視野與適法能力。endprint

五、基層院研究室在司法改革中應實現智庫轉型

實踐已經證明，研究室工作如果不彰顯主業，什么都干，就極有可能在改革中被邊緣化。因此，研究室要積極主動適應檢察改革，抓住改革契機，進一步聚焦主業，緊緊扭住“業務性”、“應用性”這一關鍵問題不放松，在改革中盡可能把檢察業務主業之外的其他工作剝離，努力推動研究室自身工作的鞏固和可持續發展。特別是要以此次司法責任制改革為契機，在制定司法責任清單和檢察官權力清單過程中，積極爭取院領導和上級院研究室支持，鞏固深化主業，并對其他綜合性工作進行縮減移位，凸顯研究室的業務屬性。研究室把握住這一職能定位和業務屬性，發揮好對檢察決策和司法辦案的智力支撐和業務指導作用，就一定能夠在檢察監督大格局中謀得一席之地。通過主動作為、開拓創新，讓領導決策自然想到研究室，檢察改革離不開研究室，檢察官辦案遇到疑難問題主動找研究室。正如高檢院領導所提出的，法律政策研究室要突出業務屬性，找準自身定位，提升隊伍素質，完善工作機制，緊緊抓住檢察實務研究、法律適用研究、司法政策研究、檢察立法研究和檢委會工作等主業不放，聚焦核心職能，發揮智庫作用，在推動中國特色社會主義檢察制度更加成熟定型、檢察監督體系更加健全完善、司法辦案更加公正規范上有所建樹。

具體來說，基層院研究室在司法改革中實現向檢察新型智庫轉型，要做好以下幾項工作：一是以智庫型調查成果作為評價研究室工作的主要標準。智庫型調查成果在形式上要結構合理、論述深刻、觀點新穎、邏輯嚴謹、文字通順。同時，檢察調研工作屬于司法應用的性質，實踐性非常突出，其目的是要解決檢察實踐中的重大理論問題和眾多的實踐問題。因此，檢驗調研成果的水平高低，最主要的還是看能否轉化成科學決策的依據和管理工作的規范，而不能使調研和工作“兩張皮”。要強化精品意識，把進一步提高研究成果質量放在重要位置，把是否刊載、是否轉化為領導決策、是否在司法實踐中發揮作用，作為檢驗理論研究和調研成果質量的重要標準，努力形成一批有較強理論性、前瞻性，有深度、有見地的高水平研究成果；二是要多搞基礎實證研究。基層院更貼近辦案一線，宜側重具體司法問題包括個案法律適用的研究和指導。基層院專兼職調研骨干要從實踐中發現問題、基于實踐分析問題，考慮實際條件和實際需要提出應對方略，從而成為一種“務實的”研究。調研方法的運用，既要注意面上的實際情況，又要注意點上的資料。尤其是注意選好具有代表性與典型性的“點”，進行深入地剖析，才可能產生有分量的調研成果。要有觀點，要注重作定量分析。結合現實情況，為此作深入、細致、艱苦的調查研究。有了數量的分析，才能說服人，才能對觀點有支撐力，使理論真正有力量。為此，研究人員應當重視實證的研究方式，用數據說話，以自己耳聞目睹和親力親為的客觀事實為依據進行研究，通過檢察統計、數據分析、參加辦案、參加或者列席檢察委員會會議等實證方式，在司法實踐中發現問題，分析、研究問題，解決、解答問題；三是要加強案例編報工作。基層院承辦了全國檢察機關80%以上的案件，大量的疑難、復雜案件為調研工作提供了源源不斷的新鮮素材。基層院應積極挖掘案例富礦，加強典型案例的發掘、整理工作。有計劃地編發和報送在事實認定、證據采信、法律適用等方面具有借鑒指導意義的案例，以規范司法，指導辦案；四是建立檢察決策咨詢制度。只有決策者在決策過程中開展決策咨詢，才有智庫機構提供決策建議，進行咨政建議的機會，否則再高明的智庫也無法發揮作用。建議基層院建立重大決策先期調研機制。對需要重大決策的事項，根據決策內容、范圍、依據等，有針對性地擬定決策預案，組織專兼職人員圍繞決策議題開展前期調研論證，并廣泛征求全院干警和系統外專家、學者、群眾等的意見建議。同時，基層院召開黨組會議、檢察長辦公會、檢委會等會議研究部署重要工作時，根據會議內容，邀請專職調查人員和兼職調研骨干列席。會議過程中，列席人員可以圍繞決策議題發表意見建議，也可以提出改進工作的意見建議。決策責任部門認真聽取意見，對相關問題進行現場解釋，與調研人員交流互動，共同提高檢察決策質量。

注釋：

高檢院姜建初副檢察長2016年10月18日在全國檢察機關法律政策研究室工作座談會上的講話。

高檢院法律政策研究室主任萬春2016年10月18日在全國檢察機關法律政策研究室工作座談會上的講話。endprint