民事執(zhí)行監(jiān)督實(shí)踐與制度

張煒可　許武　黃稷琛

摘 要 隨著《民事訴訟法》的修訂和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》的施行，民事執(zhí)行監(jiān)督工作逐步進(jìn)入規(guī)范化的軌道，但是在司法實(shí)踐中，也暴露出現(xiàn)有制度規(guī)定不完善、監(jiān)督效果有瑕疵的問題。本文旨在以某市某區(qū)檢察院民事行政檢察部門的工作實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)有制度規(guī)定，對目前民事執(zhí)行監(jiān)督的主要困難進(jìn)行描述、分析，并在此基礎(chǔ)上提出強(qiáng)化民事執(zhí)行監(jiān)督工作的建議。

關(guān)鍵詞 民事執(zhí)行 監(jiān)督 司法實(shí)踐 制度規(guī)范

作者簡介：張煒可，青島市市南區(qū)人民檢察院黨委副書記、副檢察長、三級高級檢察官；許武，青島市市南區(qū)人民檢察院民行科正科級檢查員、四級高級檢察官；黃稷琛，青島市市南區(qū)人民檢察院公訴科科員。

中圖分類號：D926.34 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.168

一、民事執(zhí)行監(jiān)督面臨的主要困難

（一）案件材料移送雜

從證據(jù)效力的角度出發(fā)，紙質(zhì)卷宗具有唯一性和原始性的特征，其證據(jù)效力高于其他的證據(jù)形式，對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督工作價(jià)值最大，原則上應(yīng)當(dāng)被作為案件材料由人民法院提供給檢察機(jī)關(guān)。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第八條第一款規(guī)定：“人民檢察院因辦理監(jiān)督案件的需要，依照有關(guān)規(guī)定可以調(diào)閱人民法院的執(zhí)行卷宗，人民法院應(yīng)當(dāng)予以配合”，也體現(xiàn)了這一精神。

某市某區(qū)檢察院辦理的民事執(zhí)行監(jiān)督案件中，絕大部分移送的案件材料均是紙質(zhì)卷宗形式，可以說《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第八條第一款的規(guī)定在司法實(shí)踐中得到了比較好的貫徹。但是，僅僅依靠紙質(zhì)執(zhí)行卷宗，檢察機(jī)關(guān)的工作人員并不能充分了解案件的全貌，還需要借助執(zhí)行階段的其他材料，甚至是民事審判卷宗，特別是在一些存在執(zhí)行變更情形的案件中。

其原因在于，當(dāng)前的民事執(zhí)行監(jiān)督主要是“事后化”監(jiān)督，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)并不享有民事案件的立案、審判、執(zhí)行權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)對于民事執(zhí)行案件的各項(xiàng)事實(shí)依據(jù)、裁判依據(jù)其實(shí)并不了解，在這種情況下調(diào)閱人民法院的民事審判卷宗十分必要，然而，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》只是規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)閱執(zhí)行卷宗，卻沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)閱審判卷宗，實(shí)踐中全憑法院自己掌握。在某些法檢關(guān)系良好的地方，如某市某區(qū)，檢察機(jī)關(guān)在辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件的過程中能夠較為便利的調(diào)閱審判卷宗，但在某些法檢關(guān)系僵化的地方，相關(guān)工作可能難以開展，對民事執(zhí)行案件的后續(xù)辦理工作會產(chǎn)生不利影響。

此外，盡管卷宗包含了執(zhí)行案件的主要材料，但是不可能涵蓋執(zhí)行案件的所有細(xì)節(jié)，對于沒有記載在卷宗材料上的案件信息，檢察機(jī)關(guān)的辦案人員往往需要向執(zhí)行部門的工作人員詢問。就某市某區(qū)檢察院的司法實(shí)踐而言，不同執(zhí)行部門工作人員對此的反應(yīng)并不一致，其中有案件本身的原因，同時(shí)也可能存在工作人員的問題。但可以確定的是，對于卷宗材料不能體現(xiàn)的案件情況應(yīng)當(dāng)通過何種方式進(jìn)行核實(shí)、答復(fù)，以及如何進(jìn)行記錄，目前《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》尚未做出明確規(guī)定。

（二）書面說明效果差

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第十條中規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)書面要求人民法院說明情況，人民法院應(yīng)當(dāng)就檢察機(jī)關(guān)的要求說明案件的執(zhí)行情況及理由，并在十五日內(nèi)書面回復(fù)人民檢察院。然而，該條規(guī)定并沒有說明檢察機(jī)關(guān)、人民法院書面文件的形式，各個(gè)地區(qū)只能根據(jù)自身情況做出處理，在體例格式方面尚未做到統(tǒng)一規(guī)范。目前，S省Q市檢察機(jī)關(guān)在要求人民法院書面說明情況時(shí)統(tǒng)一采取發(fā)函的方式，并制定了相應(yīng)的文書格式。

就書面說明的內(nèi)容而言，“執(zhí)行情況及理由”本不適宜作為一個(gè)具體的概念加以闡述，因?yàn)閭€(gè)案之間的情況互不相同，執(zhí)行情況及理由也會更加復(fù)雜。但是，當(dāng)人民法院確實(shí)存在怠于履行職責(zé)情形的案件中，就存在人民法院利用模糊答復(fù)的方式逃避責(zé)任的可能性，即便人民法院不存在怠于履行職責(zé)的情形，書面說明的內(nèi)容也不一定能夠達(dá)到合理、合法的證明標(biāo)準(zhǔn)。倘若出現(xiàn)人民法院書面說明的內(nèi)容不合理、不合法的情況，檢察機(jī)關(guān)是否可以就同一問題再次要求人民法院書面說明，以及以幾次為宜、時(shí)效如何確定、何種情況下做出何種處理等問題，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》均沒有做出準(zhǔn)確的說明。

（三）檢察建議權(quán)力弱

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》，民事執(zhí)行監(jiān)督的最終決定形式是檢察建議書，檢察機(jī)關(guān)目前享有的民事檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是一種檢察建議權(quán)。而依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》的定義，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。”從檢察建議的性質(zhì)不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提出的檢察建議并不具備強(qiáng)制性，具體對檢察建議的執(zhí)行是人民法院的工作范圍，人民法院只是向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的執(zhí)行情況，并移送相關(guān)法律文書。

同時(shí)，從《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第十三條可知，不論案件情況和檢察建議的內(nèi)容，人民法院收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書后的回復(fù)期限均為三個(gè)月，回復(fù)方式也均是“回復(fù)意見函”，因此檢察機(jī)關(guān)并不能掌握回復(fù)的時(shí)間， 而“回復(fù)意見函”也并非正式的法律文書。

因此，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)只能間接獲知檢察建議的執(zhí)行狀況，要么靠“催”，要么靠“等”，很難直接參與到人民法院的整改、執(zhí)行活動中去。對于人民法院收到檢察建議后逾期未回復(fù)或者處理結(jié)果不當(dāng)?shù)模岢鰴z察建議的人民檢察院可以依職權(quán)提請上一級人民檢察院向其同級人民法院提出檢察建議，但不能對相關(guān)的法律文書行使訴權(quán)。從司法實(shí)踐的效果分析，這種“跟進(jìn)監(jiān)督”的方法很難取得效果，人民法院不執(zhí)行檢察建議的情況時(shí)有存在。endprint

例如，在某市某區(qū)檢察院先后辦理的“某公司申請執(zhí)行監(jiān)督案”和“蘇某某申請執(zhí)行監(jiān)督案”中，經(jīng)依法審查，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某市某區(qū)人民法院在民事執(zhí)行過程中存在明顯違反法定程序和其他規(guī)定的情形，后依照《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》向某市某區(qū)人民法院發(fā)出了檢察建議。但是，某市某區(qū)人民法院最終并沒有對檢察建議進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚怼?zhí)行部門既是“運(yùn)動員”，同時(shí)又是“半個(gè)裁判員”的模式下，將民事執(zhí)行監(jiān)督落到實(shí)處仍存困難。

二、加強(qiáng)民事執(zhí)行監(jiān)督的建議

（一）細(xì)化監(jiān)督規(guī)則

細(xì)化監(jiān)督規(guī)則，應(yīng)當(dāng)從案件材料移送、書面說明問題、檢察建議執(zhí)行三個(gè)層面入手。首先，在案件材料移送方面，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定案件材料的范圍，將審判卷宗和其他有關(guān)執(zhí)行案件的材料納入案件材料的范圍，人民法院在移送案件材料時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)移動執(zhí)行卷宗，還應(yīng)當(dāng)移送審判卷宗和其他材料。對于檢察機(jī)關(guān)工作人員與執(zhí)行人員就案件材料、情況的溝通問題，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，將檢察機(jī)關(guān)辦案人和人民法院辦案人的聯(lián)絡(luò)方式互相告知，并保持通訊暢通；對于單方面阻礙聯(lián)絡(luò)的，應(yīng)報(bào)上一級機(jī)關(guān)予以通報(bào)并視情況予以行政處分。

其次，在書面說明問題方面，應(yīng)當(dāng)采用格式文書的形式，對書面說明問題的形式進(jìn)行規(guī)范；采用簡要枚舉的方法，對書面說明問題的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)規(guī)定對檢察機(jī)關(guān)要求予以說明的問題，人民法院須予以說明，一次說明不完全的或者因案件變化、調(diào)查核實(shí)證據(jù)需要有再次說明的必要的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求人民法院再次說明，人民法院須予以說明。人民法院對暫時(shí)不能說明，或者說明有困難的，應(yīng)當(dāng)將情況告知檢察機(jī)關(guān)，并在滿足說明條件后五個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)說明。

最后，在檢察建議執(zhí)行方面，應(yīng)當(dāng)在規(guī)范檢察建議執(zhí)行、回復(fù)的基礎(chǔ)上，拓展新的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的復(fù)雜程度，要求人民法院在一到六個(gè)月內(nèi)對檢察建議的執(zhí)行情況做出回復(fù)，必要時(shí)可以延長，以此防止不論案件大小機(jī)械處理的弊端。同時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)以正式法律文書的方式答復(fù)檢察機(jī)關(guān)，對處理結(jié)果不當(dāng)?shù)模瑱z察機(jī)關(guān)可以行使訴權(quán)。

（二）相互協(xié)調(diào)配合

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第二十條明確：“人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立完善溝通聯(lián)系機(jī)制，密切配合，互相支持，促進(jìn)民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作依法有序穩(wěn)妥開展。”事實(shí)上，所有民事執(zhí)行問題的解決都必須依賴人民法院和檢察機(jī)關(guān)的共同努力，僅僅有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不足以實(shí)現(xiàn)問題的化解。

“某實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司申請執(zhí)行監(jiān)督案”，便是某市某區(qū)檢察院與某市某區(qū)人民法院相互協(xié)調(diào)配合，最終實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行問題解決的典范。某市某區(qū)檢察院經(jīng)審查證據(jù)，認(rèn)為某市某區(qū)人民法院執(zhí)行民事裁定過程中存在超執(zhí)行期限的違法情形，故向某市某區(qū)人民法院發(fā)出檢察建議。某市某區(qū)人民法院在接到檢察建議后，及時(shí)糾正違法行為，并針對本案執(zhí)行數(shù)額較大、已經(jīng)過十余年仍未執(zhí)行終結(jié)的特殊情況，與某市某區(qū)檢察院聯(lián)合開展工作，最終促成了雙方當(dāng)事人的和解，幫助權(quán)利人實(shí)現(xiàn)了部分權(quán)利，取得了良好的社會效果。

（三）堅(jiān)持對等原則

相互配合，必然要求人民法院與檢察機(jī)關(guān)在溝通協(xié)調(diào)上堅(jiān)持對等原則。所謂對等原則，就是指對于檢察機(jī)關(guān)以某種層級做出的決定，人民法院應(yīng)以相同層級的決定進(jìn)行回復(fù)，反之亦然。如果檢察機(jī)關(guān)的決定通過檢委會或者檢察官聯(lián)席會議做出，而人民法院的回復(fù)僅僅是辦案法官的回復(fù)，那么勢必對雙方的協(xié)調(diào)工作造成不利影響，導(dǎo)致協(xié)調(diào)工作的脫節(jié)。堅(jiān)持對等原則可以最大程度上防止法、檢雙方?jīng)Q定的隨意性，保持聯(lián)動規(guī)模的統(tǒng)一。

注釋：

下述困難的主要原因，在于修改后民訴法只規(guī)定了執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則，并未就執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象、范圍、方式、程序以及執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力等作出明確的立法規(guī)定。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》亦未就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督加以程序細(xì)化。詳見：賈小剛、熊躍敏、譚秋桂、相慶梅. 完善工作機(jī)制強(qiáng)化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督.人民檢察.2014（23）.

有學(xué)者認(rèn)為，檢察建議如果作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本方式，并不利于提高民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)效。從字面上理解，檢察建議只是建議人民法院糾正錯(cuò)誤，要求其改正錯(cuò)誤的力度不夠，人民法院也不是必須啟動某種程序來審查其執(zhí)行行為是否存在錯(cuò)誤，故容易對民事執(zhí)行檢察建議不予答復(fù)，或者答復(fù)率高采納率低。詳見：賈小剛、熊躍敏、譚秋桂、相慶梅. 完善工作機(jī)制強(qiáng)化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督.人民檢察.2014（23）.

對于檢察機(jī)關(guān)可以行使訴權(quán)的問題，賈小剛認(rèn)為：法院的執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定等法律文書也是司法權(quán)行使的一部分，對于執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督，包括抗訴這種監(jiān)督方式。對于能夠引起法院再審的情形，可以適用抗訴，抗訴適用的條件與《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中對生效裁判、裁定、調(diào)解書提請抗訴的適用條件相同。詳見：賈小剛、熊躍敏、譚秋桂、相慶梅. 完善工作機(jī)制強(qiáng)化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督.人民檢察.2014 （23）.endprint