食藥領域職務犯罪跨區域偵辦體制探索

摘 要 近年來，我國食品藥品安全事件頻發，食品藥品安全領域犯罪的形勢不容樂觀。一直以來，檢察機關嚴格依法打擊各領域職務犯罪，在有效打擊犯罪的同時，也為維護社會經濟平穩發展和國民生命財產安全上做出了應有貢獻。但由于食品藥品領域案件往往有客體涉及范圍大，主體涉及人員多的情況，在異地往往存在需要回避和“地方保護”等諸多阻力的情況，這就對檢察機關在偵辦此類案件提出了更高的要求。本文以 “跨區域偵辦體制”為研究對象，積極從現有條件入手，分析現狀并結合可能出現的問題進行思考，提出一些建議，以期對今后偵辦此類職務犯罪提供選項，促進相關工作更加規范、有效開展。

關鍵詞 司法體制 改革 職務犯罪 跨區域 偵辦

作者簡介：丁巍，天津市寶坻區人民檢察院反瀆職侵權局科員。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.184

對于食品藥品安全工作，習近平同志強調指出，要用四個最嚴即“嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責”來加快建立我國科學完善的食品藥品安全治理體系，切實加強食品藥品安全監管防線。作為治理體系的重要一環，維護食品安全防線，檢察機關責無旁貸。食品藥品領域安全犯罪，其背后往往涉及有關國家機關工作人員監督管理職責缺失，玩忽職守、濫用職權等瀆職犯罪問題。但此類案件往往存在需要回避和“地方保護”等諸多不宜本地偵辦情形，跨區域辦理就成為偵辦該類犯罪的有效措施之一。從2014年3月28日開始，公安部結合國家食藥監總局在各地探索并成立了專門的食品藥品犯罪偵查部門，為進一步強化打擊該類犯罪奠定了堅實基礎。但檢察機關跨行政區劃偵辦體制目前仍處于試點狀態。

一、檢察機關跨區域偵辦體制現狀

十八屆四中全會《關于依法治國若干問題的決定》指出：要“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”中央深化改革組織委員會第七次會議進一步強調：“探索設立跨行政區劃的人民法院、人民檢察院，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。”為此，2014 年12月，檢察機關以北京、上海鐵路運輸檢察分院作為跨行政區劃的試點，開始管轄部分跨地區的特殊案件，跨區域的重大食品藥品安全刑事案件就屬于其管轄的特殊案件之一。作為司法體制改革試點的重要內容，跨區域偵辦體制在克服食品藥品領域職務犯罪案件以往劣勢、克服地方保護主義，均衡各地檢察資源等方面顯示出了顯而易見的優勢。截止至2015年11月，作為試點之一的上海市人民檢察院第三分院（鐵檢分院）共受理審查逮捕案件67件102 人，其中新增類型44件78人，涉及危害食藥品安全案件 2件11人；共受理審查起訴案件90件176人40單位，其中新增類型案件81件157人36單位，包括危害食藥品安全案件3件16人。

二、檢察機關跨區域偵辦適用對象

一般來說，辦理食品藥品領域職務犯罪適用跨行區域偵辦的對象主要包括以下幾種案件：一是犯罪行為客觀上實現了跨區域的案件；二是發案領域存在垂直管理的案件；三是具有地方保護主義傾向的案件；四是其他不宜由當地檢察院管轄的案件。實踐層面，以上海市人民檢察院第三分院為例，與傳統的著眼于審判管轄和級別管轄的“跨區域”不同，著重在“特殊”上作選擇，也就是確定哪一些案件屬于“特殊案件”，并由此形成了一定范圍內特殊案件在跨行政區劃檢察院、法院審理的新型訴訟格局。如上海市檢察三分院管轄的“跨區劃”刑事案件范圍就有四類，其中“可能判處無期徒刑以上刑罰的危害食品藥品安全刑事案件，以及在全市有重大影響或由上海市公安局立案偵查或者提辦的危害食品藥品安全、侵犯知識產權、破壞環境資源保護的刑事案件”就在此列，從而實現了一定范圍之內“跨”和“特”的有機結合。

三、檢察機關跨區域偵辦應注意的幾個問題

食品藥品領域職務犯罪跨區域案件存在窩串案、大要案的涉及面廣、工作強度大、取證工作復雜、偵查時間緊迫等特點，需要在短時間內集中偵查力量攻堅克難，而縱向指揮有力，橫向協作緊密的跨區域偵辦一體化機制能夠很好的適應這種反腐形勢客觀要求。不久的未來，在上海、北京改革實踐基礎上此制度將推及于全國，做好相關問題研究就顯得急切而必要，通過查閱兩地試點數據資料以及相關學術資料，筆者認為至少應當注意以下幾個問題：

（一）探索建立與公安、法院等部門的對接機制

從改革的角度而言，應該遵循的最終目標是普通案件在行政區劃內管理，特殊案件在跨行政區劃機構審理。但設立跨行政區劃部門管理特殊案件涉及多個系統，自2015年3月12日起，在國家層面，公安部加快了專門“食藥警察”機構即食品藥品違法偵查局的組建速度，專門負責食品藥品違法犯罪案件的刑事偵查和執法。法、檢特別是檢察機關建立并完善專門對接機制的改革舉措和步伐也應加快，這樣才能有效提高對食藥犯罪案件的偵辦效率和辦案質量。

（二）構建跨區域情報系統

案件成敗系于情報收集。按照十八屆四中全會提出“建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度”的要求，應加快建立檢察機關與與紀檢、監察、公安、安全、海關、工商、稅務、審計、電信、民航、銀行、出入境、不動產登記等部門的工作聯系制度、聯席會議制度，開通基礎信息快速查詢通道。

（三）完善偵查協作機制

“一案多地”的跨區域職務犯罪對偵查協作的要求將越來越高，完善偵查協作：一是要完善跨行政區劃檢察院內部協作。對檢察機關偵查部門資源整合，實行內設機構的“大部制”改革，將反貪局、反瀆局、職務犯罪預防部門進行整合為職務犯罪偵查預防局，實現偵防一體。建立偵查部門與偵監、控申、民行等部門定期聯系、信息交換的工作制度，實現偵捕訴的銜接。公訴提前介入偵查活動，引導偵查取證，偵查部門跟蹤偵后結果。二是要完善與不同地區檢察機關的外部協作機制。跨行政區劃檢察院偵查工作性質決定了很多案件只有橫向上與其它跨行政區劃檢察院、行政區劃檢察院密切配合才能有效突破案件，按照高檢院《人民檢察院偵查協作暫行規定》要求，開展與不同地區檢察院之間的偵查協作，實現案件跨部門、跨地區、跨級別的有效流轉，確保有效地實現食品藥品違法犯罪案件所有證據材料有效交接，以避免重復勞動，浪費時間與精力。endprint

（四）統籌做好偵查資源整合

1.人員整合。跨行政區劃檢察院辦理的特殊案件具有很強的行業性和專業性。基層檢察院要加大對具有金融、會計、計算機、法律、心理等一定專業背景的特殊人才引進和培養。檢察分院要根據案件性質和偵查人員特點對偵查人員分類，并建立特殊案件辦理人才庫。當遇到疑難案件需要擅長人才時，可以迅速從人才庫中抽調力量，組成辦案小組。對于轄區內有重大影響的跨行政區劃檢察院管轄的案件，分院統一調用偵查力量，由分院偵查指揮中心統一指揮決策、協調基層院、調配偵查力量、控制辦案進度。

2.經費保障，結合目前正在開展的司法體制改革，建議可以在跨行政區劃檢察院試行財政獨立，經費獨立預算，由中央財政全額統一撥付。可以完全擺脫地方當局的控制和影響，以經濟獨立推進檢查獨立、偵查獨立。基層跨行政區劃檢察院在遇到大要案辦理，參辦、交辦案件，需要追加辦案經費預算時，可以由分院在其辦案經費中列支、調劑。

3.偵查裝備保障。根據跨行政區劃檢察院轄區內職務犯罪偵查情況，在分院領域內統一科學配置科技裝備。分院和基層跨行政區劃檢察院裝備配置各有側重，形成互補。分院可配置大型偵查裝備，保障偵查裝備全而精；基層跨行政區劃檢察院重點配備使用頻率高的偵查裝備。基層跨行政區劃檢察院可以申請借用上一級檢察院的偵查裝備，反之，上級檢察院也可以調用下級檢察院的偵查裝備。

（五）完善聯席會議制度、罪案會商制度、提前介入等制度

為加強部門間的聯動溝通，形成打擊食藥犯罪合力，檢察院、法院、公安機關、食藥監管行政部門應建立起固定明確長期的聯席會議制度和罪案會商制度。聯席會議主要由行政執法部門通報食品藥品安全違法行為的查處情況，移送案件及后續情況，共同協商解決在食品藥品執法司法中遇到的新情況、新問題。對于是否構成犯罪有爭議或案件定性、法律適用等有分歧的食藥違法犯罪案件，相關單位可以就案件追訴標準、強制措施、證據固定和保全以及專業技術問題進行專案會商，通過罪案會商制度予以解決。對于可能涉及職務犯罪的，檢察機關可以依據提前介入制度，主動會同相關部門派員參與食藥監部門的執法活動，引導相關部門圍繞案件定性收集、固定和保全證據，從而為后續的行刑銜接和審查批捕起訴工作打好基礎。

注釋：

上海市人民檢察院第三分院課題組.跨行政區劃檢察院設立模式及前瞻性研究.endprint